Uitspraak
16.5718 WAJONG, 17/1105 WAJONG, 17/1107 WAJONG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
19 juli 2016, 15/720 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
mr. R.W. Karskens, in zijn hoedanigheid van curator in het faillissement van [BV 1] te [vestigingsplaats] ( [BV 1] )
Datum uitspraak: 31 oktober 2018
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Namens mr. R.W. Karskens, curator in het faillissement van [BV 1] , heeft mr. M. de Vries, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Mr. de Vries heeft het incidenteel hoger beroep mede ingesteld namens zijn cliënten [BV 2] en [naam 1] , in haar hoedanigheid van middellijk bestuurder van [BV 1] .
[naam 1] heeft ook als privépersoon incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2018. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. de Jong, bijgestaan door [naam 2] . Namens [BV 1] is
mr. M.M.E. Manning verschenen. Mr. de Vries en [naam 1] zijn verschenen.
OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreid overzicht van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
Bij besluit van 26 september 2008 heeft het Uwv [BV 1] op grond van de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties 2005 (Regeling 2005) erkend als jobcoachorganisatie. Naar aanleiding van signalen dat [BV 1] oneigenlijk gebruik zou maken van de jobcoachvoorziening, heeft het Uwv een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de door [BV 1] ingediende declaraties. In dat kader zijn 32 WIA/WAO/Wajong-gerechtigden gehoord die in de periode van 1 januari 2009 tot 25 oktober 2013 door [BV 1] zijn begeleid. Ook zijn de werkgevers gehoord waar de betrokkenen werkzaam zijn of waren alsmede de hen begeleidende jobcoaches. Tevens is de administratie van [BV 1] onderzocht. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport [naam rapport] van 25 oktober 2013. Op grond van de resultaten heeft het Uwv geconcludeerd dat [BV 1] meer uren” voor de jobcoachbegeleiding – en daarmee een te hoog bedrag – heeft gedeclareerd dan waarop recht bestond, namelijk een te hoog bedrag van € 265.871,38, zijnde 71,38% van het totaal gedeclareerde bedrag. Er is geconstateerd dat de gedeclareerde uren niet overeenkomen met de administratie van [BV 1] zoals bijgehouden in het door [BV 1] gebruikte Carerixsysteem en dat bovendien niet duidelijk is welke medewerker welke activiteit heeft verricht en hoeveel tijd daarmee was gemoeid.
1.2.
Bij brief van 15 mei 2014 heeft het Uwv aan [BV 1] zijn voornemen bekend gemaakt om de erkenning van [BV 1] als jobcoachorganisatie in te trekken. Daarbij is [BV 1] de gelegenheid geboden haar zienswijze kenbaar te maken. Bij besluit van 20 juni 2014 heeft het Uwv de erkenning van [BV 1] als jobcoachorganisatie per direct ingetrokken. Bij beslissing op bezwaar van 30 december 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv de intrekking van de erkenning gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [BV 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 20 juni 2014 herroepen en bepalingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht gegeven. Daartoe heeft de rechtbank
– samengevat – overwogen dat alle door het Uwv aan het adres van [BV 1] gemaakte verwijten terecht zijn, behalve het verwijt over het declareren van reiskosten. Volgens de rechtbank heeft het Uwv ten onrechte gesteld dat de reiskosten niet gedeclareerd mochten worden. Omdat het Uwv bij zijn belangenafweging aan dit verwijt een groot gewicht heeft toegekend moet die belangenafweging door het vervallen van dat verwijt anders uitvallen. Het Uwv heeft daarbij onvoldoende gewicht toegekend aan de belangen van [BV 1] en is ten onrechte uitgegaan van dermate ernstige tekortkomingen dat een onmiddellijke intrekking van de erkenning gerechtvaardigd is. De rechtbank heeft overwogen dat het op de weg van het Uwv had gelegen om [BV 1] in de gelegenheid te stellen om weer aan de erkenningsvereisten te voldoen. Het Uwv heeft in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van de erkenning.
3.1.
Het Uwv heeft zich niet met het oordeel van de rechtbank kunnen verenigen. In hoger beroep is daartoe – samengevat – aangevoerd dat alle tekortkomingen van [BV 1] die ook volgens de rechtbank verwijtbaar zijn, op zich al een reden vormen tot onmiddellijke intrekking van de erkenning. Het Uwv heeft gewezen op hoofdstuk 4 van de bijlage bij het Beleidskader intrekken erkenning als Jobcoachorganisatie (Beleidskader) waaruit blijkt dat het te veel declareren van uren geldt als een ernstige tekortkoming op grond waarvan de erkenning wordt ingetrokken zonder mogelijkheid van herstel. Met verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 3 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4078 en van de rechtbank Rotterdam van 7 september 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:7320 heeft het Uwv zich op het standpunt gesteld dat elke financiële benadeling in principe tot intrekken van de erkenning leidt, dat de uren van administratief medewerkers niet kunnen worden gedeclareerd als jobcoachuren en dat er – gelet op de hoogte van het uurtarief dat het Uwv aan jobcoaches vergoedt – altijd sprake is geweest van een ‘all-in tarief’. Volgens het Uwv heeft de rechtbank niet kunnen volstaan met de overweging dat de reiskosten de grootste schadepost vormden terwijl zij niet inhoudelijk naar de declaraties heeft gekeken. In geen van de onderzochte gevallen zijn de reisuren daadwerkelijk in de door [BV 1] aangegeven omvang gemaakt. Ook al zouden de reiskosten wel declarabel zijn geweest, wat niet het geval is, dan nog is niet duidelijk of deze kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Bovendien komt een aantal declaraties niet geloofwaardig over.
3.2.
In verweer heeft [BV 1] bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. In haar incidenteel hoger beroep heeft zij met verwijzing naar de gronden van bezwaar en beroep – samengevat – aangevoerd dat geen sprake is geweest van kwade trouw, dat het Uwv de beleidskaders geregeld heeft aangescherpt en dat het Uwv daarmee ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Bij de toetsing van de administratie en de declaraties had ook naar de context van de regelgeving en het beleid gekeken moeten worden en het Uwv heeft [BV 1] onvoldoende begeleiding en toelichting gegeven. Volgens [BV 1] staat de door haar geleverde kwaliteit buiten kijf en had het Uwv het onderzoeksrapport niet kritiekloos mogen overnemen, omdat het een retrospectief onderzoek betreft en gebaseerd is op vage herinneringen van de betrokken cliënten. [BV 1] is van mening dat zij ten onrechte geen mogelijkheid tot herstel heeft gekregen en zij, in vergelijking met andere jobcoachorganisaties, zoals [naam organisatie 1] en [naam organisatie 2] ., door het Uwv het hardst is aangepakt. Dat in de administratie fouten zijn gemaakt wil volgens [BV 1] niet zeggen dat deze niet inzichtelijk en controleerbaar is en overigens is nergens geregeld dat het een verplichting is om het Carerix administratiesysteem te gebruiken. [BV 1] heeft erop gewezen dat het Uwv gedurende een aantal jaren de aanvragen, declaraties en specificaties steeds heeft goedgekeurd waardoor sprake is van bij haar gewekt vertrouwen dat de wijze van declareren juist was. Bovendien was het niet duidelijk dat reistijd niet gedeclareerd mocht worden. Tot slot heeft [BV 1] naar voren gebracht dat de gedeclareerde uren wel jobcoach gerelateerd zijn en het Uwv onvoldoende in handen heeft om direct tot intrekking van de erkenning over te gaan waardoor [BV 1] ten onrechte geen mogelijkheid tot herstel heeft gekregen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Over het namens [BV 2] en [naam 1] , in haar hoedanigheid van bestuurder van [BV 1] , ingestelde incidenteel hoger beroep en het door [naam 1] als privépersoon ingestelde incidenteel hoger beroep wordt als volgt overwogen. In artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Nu genoemde partijen geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 20 juni 2014 noch beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit kunnen zij niet tot het onderhavige geding worden toegelaten. De Raad zal hen in hun incidenteel hoger beroepen niet-ontvankelijk verklaren. In het voorgaande ligt besloten dat [BV 2] en [naam 1] , in haar hoedanigheid van bestuurder van [BV 1] en als privépersoon, evenmin op de voet van artikel 8:26 van de Awb als derde belanghebbenden kunnen worden toegelaten in het door Uwv ingestelde hoger beroep. Artikel 8:26 van de Awb beoogt niet te voorzien in participatie door belanghebbenden die geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid bezwaar of beroep in te stellen dan wel anderszins niet-ontvankelijk zijn in hun bezwaar of beroep.
4.2.
Uit het hoger beroep van het Uwv volgt dat het oordeel van de rechtbank bestreden wordt dat het Uwv ten onrechte heeft verweten dat [BV 1] reisuren in de declaraties heeft meegenomen en dat de wel door de rechtbank als juist aangemerkte verwijten de intrekking van de erkenning niet rechvaardigen. [BV 1] bestrijdt de door de rechtbank als juist geoordeelde verwijten. Gelet hierop zullen de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde verwijten integraal worden besproken.
4.3.
Zoals volgt uit het bepaalde in artikel 35, eerste en tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet WIA en artikel 2:22, eerste lid, van de Wet Wajong betreft de hier aan de orde zijnde voorziening voor persoonlijke ondersteuning een door het Uwv aan de betrokkene, die veelal lijdt aan verstandelijke of psychische beperkingen, toegekend recht, op grond waarvan die betrokkene aanspraak maakt op financiële vergoeding van persoonlijke ondersteuning (jobcoach). Deze ondersteuning is voor de betrokkene noodzakelijk bij het verrichten van de aan hem opgedragen (arbeids)taken en vormt een compensatie voor zijn beperkingen. Daarbij is sprake van (langdurige) systematische begeleiding van de betrokkene ter verzekering van het behouden van zijn werkkring. De toepasselijke regelgeving – waarvoor wordt verwezen naar de overwegingen 4 tot en met 13 van de aangevallen uitspraak – strekt ertoe dat de aan de betrokkene toegekende financiële vergoeding volledig wordt aangewend voor de verwezenlijking van de persoonlijke ondersteuning die voor de betrokkene noodzakelijk is.
4.4.
Met de rechtbank wordt overwogen dat uit het onderzoeksrapport van het Uwv van
25 oktober 2013 blijkt dat er in de logboeken en urenoverzichten een groot aantal opmerkelijke declaraties zijn geconstateerd en dat [BV 1] daarvoor geen sluitende verklaring heeft kunnen geven. Het oordeel van de rechtbank en de daaraan in 16.2 en 16.3 van de aangevallen uitspraak ten grondslag gelegde overwegingen, dat daaruit reeds blijkt dat [BV 1] geen controleerbare en inzichtelijke administratie heeft gevoerd, wordt volledig onderschreven. Hieraan wordt toegevoegd dat door diverse jobcoaches is verklaard dat veel telefonische contacten en mailcorrespondentie in de urenoverzichten/logboeken zijn gedeclareerd als jobcoachuren, terwijl die activiteiten door administratieve krachten werden verricht. Ook heeft een jobcoach verklaard dat het binnen [BV 1] gebruikelijk was dat de werkelijk gemaakte jobcoachuren werden aangevuld met extra uren aan telefoon- en fysieke contacten tot het maximum aantal uren waar de cliënt recht op had. Uit de door [BV 1] verstrekte administratie en uit de verklaring van de directie dat de urenverantwoordingsoverzichten en logboeken leidend waren en in het administratiesysteem Carerix niet alle activiteiten werden geregistreerd, is duidelijk geworden dat [BV 1] niet over een sluitende administratie beschikte en dat het merendeel van de gedeclareerde jobcoachuren niet via bewijsstukken te controleren is. Het standpunt van [BV 1] dat het voeren van een administratie in het Carerixsysteem nergens verplicht is gesteld, doet er niet aan af dat de door [BV 1] gevoerde administratie ten minste deugdelijk, verifieerbaar, volledig en consistent had moeten zijn. Daarvan is geen sprake. Het niet aan die eisen voldoen – om welke reden dan ook – dient voor rekening en risico van [BV 1] te komen. De door het Uwv vastgestelde gebreken en tekortkomingen zijn ook in de loop van de procedure niet gemotiveerd weerlegd en onverklaarbare verschillen in geadministreerde gegevens zijn door [BV 1] niet opgehelderd.
4.5.
De stelling van [BV 1] dat door de jaarlijkse audits voor de certificering van het keurmerk ‘Blik op Werk’ het vertrouwen is gewekt dat haar administratie deugdelijk, verifieerbaar, volledig en consistent was, kan niet worden gevolgd omdat de verplichte controle van ‘Blik op Werk’ geen betrekking heeft op een inhoudelijk administratief onderzoek. Dit geldt ook voor de jaarlijkse controle van de contractdeskundige. Het standpunt van [BV 1] dat het onderzoeksrapport van 25 oktober 2013 gelet op het retrospectieve karakter onzorgvuldig tot stand is gekomen, kan eveneens niet worden gevolgd. Los van de herinneringen van de geïnterviewde betrokken cliënten en hun werkgevers is (mede) op grond van de verklaringen van de eigen werknemers en jobcoaches van [BV 1] duidelijk gebleken dat de door [BV 1] gevoerde administratie niet aan de daarvoor geldende eisen voldoet en de gedeclareerde jobcoachuren niet overeenkomen met de werkelijke aan de betrokken cliënten toekomende uren.
4.6.
De rechtbank wordt niet gevolgd in het oordeel dat het Uwv ten onrechte heeft verweten dat reisuren in declaraties werden verwerkt, omdat niet duidelijk zou zijn dat reistijd niet mocht worden gedeclareerd. Hiertoe wordt gewezen op de Regeling erkenningscriteria voor jobcoachorganisaties 2005. Bijlage 1 vermeldt een indicatieve lijst van begeleidingsactiviteiten die vallen onder de voorziening persoonlijke ondersteuning/jobcoaching. Als activiteiten worden genoemd:
het introduceren van de cliënt;
structureren van het werk en adviseren;
inwerken van de cliënt;
opsporen en verhelpen van storingen in de arbeidssituatie;
begeleiden van de cliënt;
begeleiden van de werkgever;
evaluatie en coördinatie (waaronder verantwoording aan het Uwv met het oog op voortzetting van de vergoeding).
Voor de procedure van die verantwoording vermeldt het Protocol Jobcoach 2008 dat de jobcoachorganisatie in een verantwoordingsrapportage aangeeft hoeveel contactmomenten er met de cliënt zijn geweest en hoeveel begeleidingsuren de jobcoach aan de cliënt heeft besteed. Naast deze rapportage moet de jobcoachorganisatie in het kader van bevoorschotting aan het Uwv een eindfactuur sturen voor het totaal aan werkelijk gerealiseerde uren. Uit het voorgaande volgt dat er niet aan getwijfeld kan worden dat uitsluitend de daadwerkelijk aan jobcoaching bestede uren kunnen worden gedeclareerd. Het Uwv heeft in het hoger beroepschrift overtuigend uiteengezet dat bij jobcoaching reeds langjarig met een all-in tarief wordt gewerkt. Dat [BV 1] haar handelswijze inzake het declareren van reistijd direct zou hebben aangepast nadat bij invoering van het nieuwe Erkenningskader 2012 duidelijk werd dat reisuren geen jobcoachuren zijn, blijkt niet uit de stukken. Overigens heeft [BV 1] dit standpunt ook niet nader onderbouwd.
4.7.
Uit wat in 4.3 tot en met 4.6 is overwogen, moet worden geconcludeerd dat bij [BV 1] sprake is geweest van structurele, repeterende en gedurende meerdere jaren onjuist ingevulde declaraties. In het licht van wat is bepaald in hoofdstuk 4 van de bijlage van het Beleidskader mocht het Uwv hieruit de conclusie trekken dat sprake is van een zodanig ernstige tekortkoming van [BV 1] dat de erkenning van [BV 1] als jobcoachorganisatie kon worden ingetrokken zonder [BV 1] in de gelegenheid te stellen om binnen zes maanden (weer) te voldoen aan de erkenningseisen.
4.8.
Voor zover [BV 1] met haar standpunt dat zij in vergelijking met andere jobcoachorganisaties, zoals [naam organisatie 1] en [naam organisatie 2] , door het Uwv het hardst is aangepakt een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel, wordt overwogen dat dit beroep niet kan slagen nu [BV 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar situatie gelijk is aan die van de andere jobcoachorganisaties.
4.9.
Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het hoger beroep van het Uwv slaagt. Het incidenteel hoger beroep van [BV 1] slaagt niet. Het beroep van [BV 1] tegen het bestreden besluit zal alsnog ongegrond worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling wordt geen aanleiding gezien.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart de incidenteel hoger beroepen van [BV 2] , [naam 1] als middellijk bestuurder van [BV 1] en [naam 1] als privé persoon
niet-ontvankelijk;
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 december 2014 ongegrond;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door J.S. van der Kolk als voorzitter en E.J.J.M. Weyers en
A.T. de Kwaasteniet als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018.
(getekend) J.S. van der Kolk
(getekend) B. Dogan