Uitspraak
17.930 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 december 2016, 16/6882 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
Datum uitspraak: 4 september 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft tezamen met de zaken 17/3330 PW, 17/7895 PW en
18/148 PW plaatsgehad op 20 maart 2018. Namens appellante, daartoe opgeroepen, is
mr. Weijsenfeld verschenen. Het college heeft zich, eveneens daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. M.I.E. Rhuggenaath. In de zaak met nummer 17/3330 PW en in de zaak met nummers 17/7895 en 18/148 PW wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt vanaf 16 februari 2005 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, aanvankelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en vanaf 1 januari 2015 op grond van de Participatiewet (PW). Appellante, haar echtgenoot en hun vijf kinderen, van wie de oudste is geboren op 5 mei 1989 en de jongste op 6 april 1999, wonen gezamenlijk in één woning. Appellante en de kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit. De echtgenoot van appellante heeft de Afghaanse nationaliteit en wordt door het college aangemerkt als niet-rechthebbende partner omdat hij niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt en in verband daarmee geen recht op bijstand heeft.
1.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de kostendelersnorm in de PW ingevoerd. Het college heeft op grond daarvan en met toepassing van het overgangsrecht, de bijstand van appellante met ingang van 1 juli 2015 feitelijk verlaagd naar 50% van de gehuwdennorm. Daarbij zijn weliswaar de inwonende, meerderjarige, niet studerende dochter en de echtgenoot als kosten delende medebewoners van appellante aangemerkt, maar is op grond van het toepasselijke beleid, ter compensatie voor de inkomensterugval van appellante ten gevolge van de kostendelersnorm, bijzondere bijstand verleend ter aanvulling van 43,33% van de gehuwdennorm op grond dat haar inwonende echtgenoot niet meegerekend behoort voor het aantal kosten delende medebewoners. In de periode van 1 juli 2016 tot 1 februari 2017 heeft het college op grond van gewijzigde omstandigheden geen aanleiding gezien voor compensatie en ontving appellante 43,33% van de gehuwdennorm. Met ingang van 1 februari 2017 heeft het college deze norm van 43,33% onveranderd van toepassing geacht, waarbij twee inwonende, niet studerende, meerderjarige kinderen van appellante zijn aangemerkt als kosten delende medebewoners. Het college heeft daarbij met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand van appellante in die zin afgestemd dat de inwonende echtgenoot niet is meegerekend als kosten delende medebewoner van appellante. Met de uitspraken van heden in de onder het procesverloop vermelde nummers is de besluitvorming van het college over de toepassing van de kostendelersnorm en de compensatie in rechte komen vast te staan.
1.3.
Met de invoering van de PW is niet alleen de kostendelersnorm geïntroduceerd, maar is tevens de normensystematiek in de bijstand gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Wet hervorming kindregelingen (wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227, hierna: Whk). In dat kader heeft het college appellante bij besluit van 31 december 2014 meegedeeld dat vanaf 1 januari 2015 de aanvulling van 20% van de gehuwdennorm - de toeslag voor de kosten van haar jongste kind - vervalt en dat appellante daarvoor in de plaats een hoger kindgebonden budget van de Belastingdienst/toeslagen ontvangt. Dit betekent dat de hoogte van de bijstandsnorm van appellante vanaf 1 januari 2015 gelijk is aan die voor een alleenstaande, te weten 70% van de gehuwdennorm.
1.4.
Appellante kwam vanaf 1 januari 2015 niet in aanmerking voor de verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een alleenstaande ouderkop (ALO-kop) omdat haar echtgenoot werd aangemerkt als haar toeslagpartner in de zin van artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (Wkgb) in samenhang met artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr). Het college heeft appellante ter compensatie voor het gemis van de ALO-kop bij besluit van 2 maart 2015 over de periode van 1 januari 2015 tot en met
31 december 2015 bijzondere bijstand verleend tot een bedrag van € 254,17 per maand. Dit bedrag komt overeen met het totaalbedrag van de ALO-kop, € 3.050,- in het jaar 2015 en is ongeveer gelijk aan 20% van de gehuwdennorm.
1.5.
Bij besluit van 17 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 juli 2016 (bestreden besluit), heeft het college de verlening van bijzondere bijstand ter compensatie voor het mislopen van de ALO-kop voortgezet over de maanden januari en februari 2016 en geweigerd deze bijstand vanaf maart 2016 voort te zetten. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de compensatie uitsluitend is verlengd om appellante in de gelegenheid te stellen met de Belastingdienst/toeslagen tot een oplossing te komen over het mislopen van de ALO-kop in haar specifieke situatie.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe in essentie overwogen dat het college niet gehouden was de bijzondere bijstand met ingang van 1 maart 2016 voort te zetten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de
ALO-kop een voorliggende toereikende en passende voorziening is, zodat artikel 15, eerste lid, van de PW aan de voortzetting van de bijzondere bijstand in de weg staat. Voorts zijn geen zeer dringende redenen aanwezig om met toepassing van artikel 16, eerste lid, van de PW de verzochte bijzondere bijstand toe te kennen.
3. Appellante heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank betwist dat een voorliggende voorziening aan het verlenen van bijstand ter compensatie van het gemis aan de ALO-kop in de weg staat. Het niet langer verlenen van de alleenstaande oudertoeslag is voor situaties waarin sprake is van een niet rechtmatig verblijvende partner in strijd met het in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden opgenomen eigendomsrecht. In de hier bedoelde situaties kunnen bijstandsgerechtigden de kosten van bestaan niet delen met hun niet rechtmatig verblijvende echtgenoot, terwijl hun bijstand toch met 20% verlaagd wordt. Bij de toetsing aan de zeer dringende redenen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de PW heeft de rechtbank volgens appellante ten onrechte geen acht geslagen op de in de diverse internationale verdragen opgenomen specifieke kinderrechten en mensenrechten. Tevens heeft de rechtbank ten onrechte de afstemming van bijstand op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW niet betrokken bij zijn oordeel.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vaststaat dat appellante vanaf 1 januari 2015 bijstand ontvangt naar de norm voor een alleenstaande ouder die vanaf dat moment gelijk is aan de hoogte van de norm voor een alleenstaande, te weten 70% van de gehuwdennorm. Tevens staat vast dat appellante niet in aanmerking komt voor de ALO-kop, omdat haar niet rechtmatig in Nederland verblijvende echtgenoot wordt aangemerkt als haar partner in de zin van de onder 1.4 genoemde fiscale regelingen. Verder staat vast dat het college appellante hiervoor van 1 januari 2015 tot en met 29 februari 2016 compensatie heeft geboden ter hoogte van de misgelopen ALO-kop die in 2016 is verhoogd van € 3.050,- tot € 3.066,- per jaar. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of het college gehouden is deze compensatie per 1 maart 2016 voort te zetten. Daarbij is nog van betekenis dat appellante, zoals onder 1.2 is overwogen, in de hier van belang zijnde periode, vanaf 1 maart 2016, bijstand naar de kostendelersnorm van 50% van de gehuwdennorm ontving, waarmee zij moest voorzien in de kosten van haarzelf en die van haar jongste kind, waarbij zij geacht werd de kosten te delen met haar inwonende, meerderjarige, niet studerende dochter.
4.2.
Voor een weergave van de toepasselijke regelgeving en de parlementaire geschiedenis van de Whk verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1600, onder 4.6.1 tot en met 4.6.5.4. Volstaan wordt hier met het volgende.
4.2.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de alleenstaande oudertoeslag van 20%, die ertoe strekte het bestaansminimum van alleenstaande ouders en hun in de bijstand begrepen minderjarige kinderen te waarborgen, door de invoering van de Whk komen te vervallen. Dit betekent overigens niet dat de bijstandsnorm van 70% voor alleenstaande ouders, niet (meer) ziet op de kosten van de in het gezin aanwezige minderjarige kinderen. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2496.
4.2.2.
Met de invoering van de Whk is tegelijkertijd voorzien in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders door een verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een ALO-kop in de Wkgb op te nemen. De Wkgb wordt uitgevoerd door de Belastingdienst/toeslagen. Op grond van de onder 1.4 genoemde fiscale regelingen heeft uitsluitend de ouder die geen (toeslag)partner heeft aanspraak op een ALO-kop. Hiermee heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat een ouder die een partner heeft geen ALO-kop nodig heeft in aanvulling op het kindgebonden budget omdat de aanwezige partner kan bijdragen aan de kosten voor de verzorging en opvoeding van de minderjarige kinderen.
4.3.
Ook een partner die niet rechtmatig in Nederland verblijft, zoals de echtgenoot van appellante, wordt gelet op de in 1.4 genoemde fiscale regelingen, als partner aangemerkt op grond waarvan appellante geen aanspraak kan maken op de ALO-kop. In de overwegingen 4.10.1 tot en met 4.19.3 in de onder 4.2 genoemde uitspraak is daarover samengevat het volgende overwogen.
4.3.1.
Gebleken is dat de wetgever wel heeft onderkend dat bij het vervallen van de alleenstaande oudertoeslag van 20% van de gehuwdennorm per 1 januari 2015 in de PW en het toevoegen van een toeslag voor een alleenstaande ouder in de vorm van een ALO-kop aan de fiscale toeslagregelingen, specifieke groepen ouders vanaf 1 januari 2015 door de fiscale partnerdefinitie, anders dan onder de WWB, geen aanspraak (meer) hebben op een toeslag voor alleenstaande ouders. Niet gebleken is echter dat de wetgever bij de invoering van de Whk heeft onderkend dat de groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende partners meestal niet kan bijdragen aan de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. Hiermee gaat de gedachte van de wetgever, dat de ouder met een partner de alleenstaande oudertoeslag in de vorm van de ALO-kop niet nodig heeft, niet zonder meer op. De wetgever heeft door de hier bedoelde groep ouders uit te sluiten van de ALO-kop, terwijl tot 1 januari 2015 in de bijstandsnorm wel werd voorzien in een toeslag voor de kosten van de kinderen, een leemte laten ontstaan in de wetgeving, die hij niet zelf heeft opgelost.
4.3.2.
Op basis van de parlementaire geschiedenis van de Whk is de conclusie gerechtvaardigd dat geen sprake is geweest van een in artikel 15, eerste lid, van de PW bedoelde, bewuste beslissing van de wetgever om de groep ouders, waarvan de partner niet rechtmatig in Nederland verblijft - ter uitvoering van het koppelingsbeginsel-, uit te sluiten van de ALO-kop. Dit bekent dat de ALO-kop voor deze groep ouders niet is aan te merken als een voorliggende voorziening in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW. Dit artikel staat dan ook niet in de weg aan bijstandsverlening ter compensatie van het gemis van de
ALO-kop.
4.3.3.
Zolang de wetgever de leemte, zoals onder 4.3.1 tot uitdrukking is gebracht, niet zelf heeft opgelost, moet in voorkomende gevallen gedacht worden aan een oplossing in de bijstandssfeer. Het verlenen van bijzondere bijstand op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW is naar zijn aard niet het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden voor de kosten van verzorging en opvoeding van in de bijstand begrepen minderjarige kinderen. Appellante ondervindt door het gemis van de ALO-kop en het niet voortzetten van de compensatie daarvoor met ingang van 1 maart 2016, een inkomensterugval die ongeveer € 255,- per maand bedraagt, wat neerkomt op bijna 20% van de gehuwdennorm. Hiermee is haar bestaansminimum vanaf 1 maart 2016 niet langer gewaarborgd, met alle mogelijke gevolgen voor de ontwikkeling van haar jongste kind. De situatie van appellante is dan ook aan te merken als een zeer bijzondere situatie als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de PW. Het college was daarom in beginsel gehouden tot afstemming van de bijstand vanaf 1 maart 2016, in de vorm van een verhoging van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.4.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 volgt dat de weigering van het college om de verleende bijzondere bijstand ter compensatie voor het gemis van de ALO-kop met ingang van 1 maart 2016 voort te zetten, in strijd is met artikel 18, eerste lid, van de PW. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met de wet. De beroepsgronden die zien op schending van de diverse verdragsrechtelijke bepalingen behoeven, gelet hierop, geen bespreking meer.
4.5.
Vervolgens moet bezien worden welke gevolgen hieraan moeten worden verbonden. De rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit, voor zover dit ziet op de weigering de aan appellante verleende compensatie vanaf 1 maart 2016 voort te zetten, kunnen niet in stand worden gelaten. De Raad kan evenmin zelf in de zaak voorzien en ook toepassing van de bestuurlijke lus is hier niet aangewezen, aangezien het college in het kader van de afstemming van de bijstand van appellante met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nader onderzoek zal moeten doen. De Raad zal daarom het college opdracht geven om voor wat betreft de voortzetting van de compensatie vanaf 1 maart 2016 een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 17 maart 2016 te nemen met inachtneming wat onder 4.3.3 is overwogen en met inachtneming wat hierna onder 4.6 wordt overwogen.
4.6.
Overweging 4.20 in de onder 4.1 genoemde uitspraak betekent voor het afstemmen van de bijstand van appellante over de periode van 1 maart 2016 tot uiterlijk 6 april 2017, de datum waarop het jongste kind van appellante meerderjarig is geworden, het volgende. Het college dient de echtgenoot van appellante te beschouwen als ware hij niet de partner van appellante in de zin van de onder 1.4 genoemde, op de ALO-kop betrekking hebbende, fiscale regelingen. Vervolgens dient het college te bezien of appellante ook in die situatie in de periode van 1 maart 2016 tot uiterlijk 6 april 2017, de ALO-kop misloopt. Hierbij is, gelet op genoemde fiscale regelingen, onder andere de leeftijd van het inwonende, meerderjarig, oudste kind van appellante van belang.
4.7.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 2.004,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 juli 2016, voor zover daarbij de weigering om bijstand te verlenen ter compensatie voor het gemis van de ALO-kop vanaf 1 maart 2016, is gehandhaafd;
- draagt het college op in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I Korte als voorzitter en W.F. Claessens en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 september 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.A.E. Bon
IvR