Uitspraak
18/208 AW, 18/3418 AW
Datum uitspraak: 6 september 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
14 december 2017, 17/3530 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De korpschef heeft hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 18 juni 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen en daarbij nadere stukken ingezonden.
Namens betrokkene heeft mr. D.C. Coppens, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Revet en mr. D.E. Blonk. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Coppens.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is in 2006 aangesteld bij de politie. Laatstelijk was hij werkzaam bij de eenheid [eenheid] , [team] , als generalist GGP (hoofdagent).
1.2.
Op 7 juni 2015 lag betrokkene buiten dienstverband onwel op straat. De dienstdoende centralist van de politie eenheid [eenheid] heeft een politieagent naar betrokkene gestuurd. Op 16 juni 2015 is een intern onderzoek naar betrokkene ingesteld om te onderzoeken of
naar aanleiding van het incident op 7 juni 2015 sprake was van plichtsverzuim ten gevolge van het gebruik van de drug GHB of van andere verdovende middelen. Bij besluit van
3 november 2015 is betrokkene met directe ingang buiten functie gesteld en is hem de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen en dienstterreinen ontzegd. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 17 maart 2016 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.
1.3.
Bij brief van 29 december 2015 is aan betrokkene een disciplinaire procedure aangezegd wegens het vermoeden dat hij zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt, te weten het gebruik van GHB tijdens de aanstelling bij de politie.
1.4.
Bij brief van 11 februari 2016 is aan betrokkene wederom een intern onderzoek aangezegd naar aanleiding van een incident op 8 februari 2016. Op die dag werd betrokkene door collega’s in zijn auto aangetroffen waarbij de wijze waarop hij reageerde en de staat waarin hij verkeerde voor de politiemedewerkers aanleiding was om dit te melden aan hun leidinggevende. Dit onderzoek richtte zich op de vraag hoe het kwam dat betrokkene in deze staat verkeerde en of mogelijk sprake was van het gebruik van verdovende middelen. Op 15 februari 2016 is betrokkene vervolgens rond 23.00 uur slapend aangetroffen op de openbare weg en is hij na interventie door collega’s met een ambulance naar het ziekenhuis vervoerd. Hem is mondeling aangezegd dat laatstgenoemd incident gevoegd zal worden bij het onderzoek naar het incident van 8 februari 2016.
1.5.
Bij brief van 30 maart 2016 heeft de korpschef betrokkene in kennis gesteld van het voornemen hem de disciplinaire straf van ontslag op te leggen wegens het gebruik van harddrugs tijdens de aanstelling bij de politie, te weten op 7 juni 2015, 8 februari 2016 en
15 februari 2016. Nadat betrokkene hierop zijn zienswijze had gegeven, waarbij is verzocht om te onderzoeken of bij betrokkene sprake is van PTSS, heeft de korpschef betrokkene bij besluit van 25 april 2016 met toepassing van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) wegens ernstig plichtsverzuim met ingang van de dag waarop het besluit bekend is gemaakt, strafontslag verleend. Daarbij is mede verwezen naar een incident op 5 april 2016, waarbij is gebleken dat betrokkene opnieuw harddrugs heeft gebruikt. Op deze dag zijn twee politieagenten naar de woning van betrokkene gestuurd vanwege een conflict in de woning. Uit het mutatierapport blijkt dat de politieagenten het verhaal van betrokkene onsamenhangend vonden. Ook kwam hij verward over. Hierop hebben de politieagenten betrokkene op basis van vrijwilligheid meegenomen naar de Opvang Verwarde Personen in [eenheid] . Betrokkene wilde hieraan meewerken en is vervolgens verwezen naar PsyQ.
1.6.
In de bezwaarfase is namens betrokkene verzocht om onderzoek te laten doen naar de psychische toestand van betrokkene en is een verklaring ingebracht van behandelend psychiater VB, werkzaam bij PsyQ, van 21 december 2016. Hierin is als diagnose vermeld een posttraumatische stressstoornis, een depressie (eenmalig, matig) en misbruik van amfetamine. Verder is hier onder meer in vermeld dat betrokkene nadat hij in juni 2015 thuis kwam te zitten, meer PTSS-klachten kreeg en hij GHB en speed is gaan gebruiken, waarna hij meer paranoïde werd. Sinds 11 oktober 2016 is betrokkene in behandeling bij PsyQ, afdeling Psychotrauma.
1.7.
De Bezwaaradviescommissie HRM (bezwaarcommissie) heeft bij brief van
19 september 2016 aan de korpschef gevraagd alsnog (medisch) onderzoek te laten doen
naar de vraag of betrokkene ten tijde van het drugsgebruik in staat was de ontoelaatbaarheid hiervan in te zien en of hij daarom in staat was van het drugsgebruik af te zien. De korpschef heeft deze vraagstelling vervolgens voorgelegd aan de bedrijfsarts, die op 23 september 2016 deze vraag heeft beantwoord.
1.8.
Het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2016 heeft de korpschef bij besluit van
19 april 2017 (bestreden besluit), in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene meerdere malen ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd. Dit plichtsverzuim kan betrokkene volgens de korpschef worden toegerekend, mede gezien het verkregen advies van de bedrijfsarts. De korpschef volgt daarom het advies van de bezwaarcommissie om het bezwaar gegrond te verklaren en het ontslagbesluit te herroepen niet. Volgens dit advies zijn de vragen die de bezwaarcommissie ten aanzien van de toerekenbaarheid heeft gesteld, onbeantwoord gebleven, waardoor het ontslagbesluit nog steeds lijdt aan een motiveringsgebrek.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat niet in geschil is dat betrokkene zich aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het, gelet op de verklaring van behandelend psychiater VB van 21 december 2016, niet uitgesloten is dat de PTSS-klachten van betrokkene al tijdens de incidenten bestonden en steeds onder de oppervlakte aanwezig waren. In deze verklaring zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat betrokkene wegens psychische problemen de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet kon inzien en niet in staat was daarnaar te handelen. Volgens de rechtbank had de korpschef daarom nader onderzoek moeten (laten) verrichten naar de psychische gesteldheid van betrokkene en de mate van toerekenbaarheid. Nu dit onderzoek achterwege is gebleven, is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, zodat het besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden vernietigd.
3.1.
In hoger beroep heeft de korpschef zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.2.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant bij het nadere besluit opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 25 april 2016 beslist. Daarbij is het bezwaar wederom ongegrond verklaard en het verleende strafontslag gehandhaafd. Verder heeft de korpschef bij dat besluit betrokkene subsidiair ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken en meer subsidiair wegens een ontstane impasse die aan een verdere vruchtbare samenwerking in de weg staat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De aangevallen uitspraak
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene de hem verweten gedragingen heeft begaan en dat deze zijn aan te merken als plichtsverzuim.
4.2.
De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4155) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Op grond van vaste rechtspraak van de Raad moet het bestuursorgaan een onderzoek doen naar mogelijke verminderde toerekenbaarheid indien er aanwijzingen zijn dat het plichtsverzuim (mede) samenhangt met psychische klachten (uitspraak van 8 mei 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD2253).
4.3.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat er ten tijde van het primaire besluit aanwijzingen waren die konden duiden op de mogelijkheid van een psychische stoornis en als gevolg daarvan van een verminderde toerekenbaarheid van betrokkene ten tijde van de hem verweten gedragingen. Daarom had de korpschef onderzoek moeten laten verrichten naar de psychische gesteldheid van betrokkene en naar de mate van toerekenbaarheid van het hem ten laste gelegde plichtsverzuim. De Raad maakt de aan dit oordeel van de rechtbank ten grondslag gelegde overwegingen tot de zijne.
4.4.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
Het nadere besluit
4.5.
Het nadere besluit van 18 juni 2018 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
4.6.
Aan het nadere besluit is ten grondslag gelegd dat de korpschef, omdat betrokkene gebruik heeft gemaakt van zijn blokkeringsrecht voor het rapport van het door QS Gezondheidsmanagement B.V. (QS) verrichte medisch onderzoek, over onvoldoende informatie beschikt om zich een oordeel te kunnen vormen over de mate waarin betrokkene medisch gezien verantwoordelijk kan worden gehouden voor het gebruik van harddrugs. Het risico daarvan komt voor rekening van betrokkene. Om die reden wordt vastgehouden aan het advies van de bedrijfsarts. Voorts is er geen vertrouwen meer dat betrokkene een integer politieambtenaar is. Het afbreukrisico dat hij weer in de fout gaat, acht de korpschef te groot en het gevaar voor imagoschade reëel.
4.7.
De Raad volgt de korpschef niet in het standpunt dat, omdat betrokkene gebruik heeft gemaakt van zijn blokkeringsrecht, de korpschef over onvoldoende informatie beschikt om zich een oordeel te kunnen vormen over de toerekenbaarheid. Daarbij acht de Raad het volgende van belang. De korpschef heeft QS ingeschakeld voor een nader onderzoek door een psychiater. In een brief van 28 december 2017 aan QS heeft de korpschef vermeld dat aan betrokkene strafontslag is verleend wegens het gebruik van harddrugs op 7 juni 2015,
8 februari 2016, 15 februari 2016 en 5 april 2016. De onderzoeksvraag aan QS luidde als volgt: “Leed [Betrokkene] ten tijde van het drugsgebruik (in de periode van juni 2015 tot
mei 2016) aan een zodanig psychisch defect dat hij zijn wil (en zijn handelen) ten aanzien van het drugsgebruik niet in vrijheid kon bepalen of de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet kon inzien?”. Betrokkene is onderzocht door psychiater D die een medisch rapport heeft opgesteld. Dit rapport is verzonden naar de bedrijfsarts. Naar de korpschef is een lekenrapport verzonden met de conclusie van het onderzoek, omdat betrokkene alleen daarvoor toestemming heeft gegeven. De conclusie van het onderzoek was: “Betrokkene leed ten tijde van de hem verweten gedragingen aan een zodanig “medisch” defect dat hij zijn wil en handelen niet in vrijheid kon bepalen en de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet kon inzien”. Hiermee was de onderzoeksvraag die de korpschef zelf geformuleerd had, duidelijk beantwoord en kon de korpschef zich een oordeel vormen over de toerekenbaarheid, te weten dat het plichtsverzuim betrokkene niet kan worden toegerekend, zoals de korpschef ter zitting ook heeft erkend. Psychiater D heeft, zoals blijkt uit de in hoger beroep overgelegde laatste twee pagina’s van het rapport, de volgende diagnose gesteld: depressieve stoornis, eenmalige episode, met psychotische kenmerken, PTSS (chronisch, zonder dissociatieve symptomen). Dit betekent dat de korpschef niet bevoegd was om betrokkene strafontslag te verlenen.
4.8.
Het is vaste rechtspraak dat als een ambtenaar op medische gronden ongeschikt is voor zijn functie, het bestuursorgaan niet bevoegd is hem ontslag te verlenen op andere dan medische gronden (uitspraak van 19 februari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH4522). Dit betekent dat de subsidiaire ontslaggrond evenmin stand kan houden. Daarbij overweegt de Raad dat niet in geschil is dat betrokkene in het verleden goed gefunctioneerd heeft, zoals ter zitting namens de korpschef ook is bevestigd.
4.9.
Meer subsidiair heeft de korpschef betrokkene ontslagen omdat de onduidelijkheid over het drugsgebruik van betrokkene en de mate waarin hij te vertrouwen is, tot een impasse leidt die aan een verdere vruchtbare samenwerking in de weg staat.
4.10.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 95, eerste lid, van het Barp worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
4.11.
De Raad volgt de korpschef niet in het standpunt dat betrokkene niet te vertrouwen is omdat hij leugenachtig en calculerend gedrag heeft vertoond en niet transparant is geweest over zijn drugsgebruik. Betrokkene is ten aanzien van de incidenten op 8 februari 2016,
15 februari 2016 en 5 april 2016 vanaf het begin open geweest over zijn (psychische) toestand en zijn drugsgebruik. Ten aanzien van het eerste incident op 7 juni 2015 kan aan de korpschef worden toegegeven dat betrokkene tijdens een gesprek met zijn leidinggevenden op
8 juni 2015 niet meteen, maar eerst na een pauze van ongeveer 20 minuten heeft verklaard dat hij GHB had gebruikt. Dit enkele gegeven is onvoldoende om te spreken van een impasse. Daarbij zijn de verklaringen van vertrouwenspersonen G en R die door de politie als getuigen zijn gehoord over hun gesprekken met betrokkene ten aanzien van het incident op 7 juni 2015 onderling tegenstrijdig, zoals ter zitting aan de korpschef is voorgehouden. De Raad is van oordeel dat de gestelde impasse niet terug te voeren is op een deugdelijke grond. De korpschef was dan ook niet bevoegd betrokkene ontslag te verlenen op deze grond.
4.12.
Uit 4.7 tot en met 4.11 volgt dat het beroep van betrokkene tegen het nadere besluit gegrond moet worden verklaard en dit besluit moet worden vernietigd. De Raad ziet voorts
aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het ontslagbesluit van 25 april 2016 te herroepen.
5. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de kosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juni 2018 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 25 april 2016;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van
€ 1.002,-;
- bepaalt dat van de korpschef een griffierecht van € 508,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2018.
(getekend) H. Lagas
(getekend) J.M.M. van Dalen