Uitspraak
17.1840 AW
Datum uitspraak: 6 september 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
24 januari 2017, 15/2960 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A. Billiet-de Jonge, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend
.
.
Appellant heeft verzocht de nadere stukken buiten beschouwing te laten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Billiet-de Jonge. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. N.M. Vastenburg, P.G.B.M. Dominicus en A. van Seggelen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is in 2000 aangesteld bij de [dienst 1] ([dienst 1]). Vanaf 2009 was hij werkzaam in de functie van [functie] bij de [dienst 2] ([dienst 2]).
1.2.
Bij besluit van 28 februari 2013 is aan appellant de disciplinaire straf van overplaatsing van de locatie [locatie A.] naar de locatie [locatie B.] opgelegd voor de duur van één jaar. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant de opdracht van zijn leidinggevende om een rit uit te voeren, heeft geweigerd. Verder is appellant verweten dat hij, ondanks meerdere verzoeken daartoe, heeft geweigerd om een verslag op te stellen in het kader van een gevolgde training. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 11 juni 2013 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen dit besluit bij uitspraak van 28 mei 2014 gegrond verklaard, dat besluit deels vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het gedeeltelijk vernietigde besluit in stand blijven. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.3.
Op 12 november 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en de algemeen directeur van de [dienst 2]. Aanleiding voor dit gesprek was een melding van appellant bij de vertrouwenspersoon van de [dienst 1]. Besproken is onder meer het functioneren van appellant bij de locatie [locatie B.] en de vraag of terugkeer naar de locatie [locatie A.] mogelijk is.
1.4.
Op 23 januari 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, de plaatsvervangend divisiemanager van de [dienst 2] en een HR-adviseur. Hierbij is gesproken over een vertrekregeling, zonder dat overeenstemming kon worden bereikt over de voorwaarden daarvan. Verder is gesproken over een functioneringstraject. Op 5 februari 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden, waarbij onder meer appellant en R (leidinggevende van de vervoersafdeling op de locatie [locatie A.]) aanwezig waren. R heeft bij dit gesprek te kennen gegeven dat er in de afgelopen maanden een vertrouwensbreuk is ontstaan vanwege uitlatingen en beschuldigingen van appellant en dat hij niet meer met appellant wil samenwerken. Bij brief van 26 februari 2014 heeft de minister appellant, onder verwijzing naar het gesprek op 5 februari 2014, meegedeeld dat de leiding van de vervoersafdeling van de locatie [locatie A.] geen vertrouwen meer heeft in verdere samenwerking. Hierbij is het voornemen kenbaar gemaakt om appellant in aansluiting op de tijdelijke strafverplaatsing tot (uiterlijk) 1 juni 2014 tewerk te stellen op de vervoersafdeling [locatie B.] om te bezien welke plaats van tewerkstelling, anders dan de locatie [locatie A.], mogelijk is. Naar aanleiding van de zienswijze van appellant op dit voornemen heeft de minister appellant bij besluit van
13 maart 2014 buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend tot en met in ieder geval 1 april 2014. Bij besluit van 2 april 2014 heeft de minister dit buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging tot nader order verlengd.
1.5.
Bij brief van 13 mei 2014 heeft de minister aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem te ontslaan op grond van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Nadat appellant hierop zijn zienswijze had gegeven, heeft de minister bij besluit van 13 augustus 2014 appellant op grond van de genoemde bepaling ontslag verleend met ingang van 1 oktober 2014. Daarbij is aan appellant een uitkering toegekend die gelijk is aan die van de Werkloosheidswet (WW) vermeerderd met de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Het bezwaar van appellant daartegen is bij besluit van 1 april 2015 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Aan het ontslag is ten grondslag gelegd dat appellant al eerder diverse malen ontoelaatbaar gedrag heeft vertoond en onterechte beschuldigingen heeft geuit aan onder meer zijn leidinggevenden. Ten tijde van
het besluit tot overplaatsing naar de locatie [locatie B.] was de relatie tussen appellant en zijn leidinggevenden daardoor verstoord geraakt. Ook tijdens de overplaatsing is sprake geweest van incidenten, waaronder aanmaningen met een ongepaste toon en het ten onrechte beschuldigen van de algemeen directeur [dienst 2] van het doen van valse verklaringen en van discriminatie. Hierdoor is het bestaande wantrouwen over en weer gegroeid tot aan het niveau van de directie van de [dienst 2]. Daarmee is sprake van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank voorop gesteld dat voor de vraag of de minister bevoegd was om tot ontslagverlening over te gaan, doorslaggevend is de situatie op 13 augustus 2014 en dat rekening moet worden gehouden met alle feiten en omstandigheden die zich vóór die datum hebben voorgedaan. Volgens de rechtbank was ten tijde van de strafoverplaatsing per 28 februari 2013 al sprake van een verstoorde verhouding tussen appellant en zijn leidinggevenden. Appellant had tweemaal een dienstopdracht geweigerd, terwijl zich eerder al incidenten met grensoverschrijdend gedrag hadden voorgedaan waarvoor hij disciplinair is bestraft. Verder heeft appellant bij brief van 25 december 2013 de directeur van de [dienst 2] ervan beschuldigd valselijk een verklaring op ambtseed/-belofte te hebben gemaakt, terwijl die beschuldiging elke grond mist. Ook heeft appellant de directeur van de [dienst 2] onterecht beschuldigd van discriminatie. Volgens de rechtbank is de correspondentie van appellant vaak cynisch van toon en blijkt hieruit veel wantrouwen jegens de minister. Uit het dossier komt het beeld naar voren dat appellant overal een strijdpunt van maakt en de neiging heeft zaken ter discussie te stellen die al zijn afgerond. Daarbij kiest hij een toon die niet in overeenstemming is met wat van een fatsoenlijk handelend ambtenaar mag worden verwacht. De rechtbank was van oordeel dat in de loop van de tijd een impasse is ontstaan die in de weg is komen te staan aan een vruchtbare verdere samenwerking tussen partijen. Alles overziend kan volgens de rechtbank niet worden geconcludeerd dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse, zodat appellant geen aanspraak heeft op een hogere ontslaguitkering (de zogenoemde Plus).
3. Appellant heeft in hoger beroep primair verzocht om het ontslag ongedaan te maken en subsidiair om toekenning van een hogere ontslagvergoeding.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
De minister heeft bij brief van 21 juni 2018, door de Raad ontvangen op 25 juni 2018, zonder nadere toelichting een pakket nadere stukken ingediend. In reactie hierop heeft appellant gesteld dat hij, mede gelet op het grote aantal stukken, onvoldoende tijd heeft gehad om inhoudelijk op deze stukken te reageren. Hij heeft daarom verzocht deze stukken buiten beschouwing te laten.
4.1.2.
De Raad stelt vast dat de betreffende stukken weliswaar tenminste tien dagen voor de zitting van 12 juli 2018 door de Raad zijn ontvangen, zoals bepaald in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar wel op een zodanig korte termijn voor de zitting dat aannemelijk is dat appellant, gelet op de omvang en het ontbreken van enige toelichting op wat de minister beoogde aan te tonen met deze stukken, onvoldoende in de gelegenheid is geweest om op die stukken te reageren. De Raad is niet gebleken dat de minister deze stukken niet op een eerder tijdstip had kunnen overleggen. Het overleggen van deze aanvullende stukken in dit late stadium van de procedure is naar het oordeel van de Raad dan ook in strijd met de goede procesorde. De Raad zal de bij brief van 21 juni 2018 ingediende stukken buiten beschouwing laten.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 99 van het ARAR worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Bepalend is daarbij de situatie ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit. Daarbij kan acht worden geslagen op feiten en omstandigheden inzake de situatie voorafgaand aan het ontslag.
4.3.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat in de loop der tijd een vertrouwensbreuk/impasse is ontstaan die in de weg is komen te staan aan een vruchtbare verdere samenwerking tussen partijen en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van de minister kon worden verlangd en maakt de aan dit oordeel ten grondslag gelegde overwegingen tot de zijne. Appellant heeft in hoger beroep geen nieuwe gronden aangevoerd of stukken overgelegd die aanleiding geven voor een andersluidend oordeel. Het hoger beroep voor zover gericht tegen het ontslag slaagt niet.
4.4.1.
De minister heeft appellant de garantie gegeven dat hij in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de WW en een bovenwettelijke uitkering bij werkloosheid. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044), is voor een vergoeding, naast genoemde garantie, in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. In zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043, heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Voor de berekening van de vergoeding zijn van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1); de hoogte van het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag alsmede de helft van het aantal dienstjaren.
4.4.2.
Uit de gedingstukken komt naar voren dat de wijze waarop beide partijen met elkaar hebben gecommuniceerd heeft bijgedragen aan het verslechteren en verharden van de onderlinge verhoudingen. Zo heeft appellant in een brief van 25 december 2013 de directeur van de [dienst 2] oneigenlijk beschuldigd valselijk een verklaring op ambtseed/-belofte te hebben opgemaakt en heeft hij in een brief van 1 maart 2014 diezelfde directeur ongefundeerd beschuldigd van discriminatie. Aan de andere kant heeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de minister niet altijd adequaat gereageerd op verzoeken en klachten van appellant, zoals over de achterstallige toeslag onregelmatige dienst. Ook had de minister veel eerder moeten ingaan op de verzoeken van appellant om in gesprek te gaan over de terugkeer van appellant naar [locatie A.] na afloop van de strafoverplaatsing. Dit is te laat en niet adequaat opgepakt, waardoor het wantrouwen van appellant toenam en de verhoudingen verder verstoord raakten.
4.4.3.
Op grond van wat in 4.4.2 is overwogen, komt de Raad, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de vertrouwensbreuk/impasse die tot het ontslag heeft geleid. Dit aandeel is gelegen binnen de bandbreedte van 51 tot 65%. Appellant had, naast de aanspraak (garantie) op een WW-uitkering en een bovenwettelijke uitkering ook een geldelijke compensatie moeten worden toegekend overeenkomstig de genoemde uitspraken van 28 februari 2013 naar een factor van 0,5. Het hoger beroep slaagt in zoverre.
4.5.
Uit wat in 4.4.1 tot en met 4.4.3 is overwogen, volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, voor zover daarbij de weigering om aan appellant een geldelijke compensatie naast de garantie op een WW-uitkering en bovenwettelijke uitkering toe te kennen, is gehandhaafd. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b,
van de Awb het besluit van 13 augustus 2014 in zoverre te herroepen en te bepalen dat appellant ter zake van het ontslag naast de garantie op een WW-uitkering en bovenwettelijke uitkering een compensatie wordt toegekend overeenkomstig de uitspraken van
28 februari 2013 naar een factor van 0,5.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in bezwaar (2 punten), beroep (3 punten) en hoger beroep (2 punten) à € 501,- per punt, van in totaal € 3.507,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 april 2015 gegrond en vernietigt dit besluit,
voor zover daarbij de weigering om appellant een compensatie bovenop de garantie op WW-uitkering en bovenwettelijke uitkering toe te kennen, is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 13 augustus 2014 in zoverre, kent aan appellant alsnog een compensatie toe zoals weergegeven in overweging 4.4.3 van deze uitspraak en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 1 april 2015;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.507,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2018.
(getekend) H. Lagas
(getekend) J.M.M. van Dalen