Uitspraak
10/3138 WWB-T, 11/1765 WWB-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen van 20 april 2010, 10/240 en 10/241 (aangevallen uitspraak 1) en de uitspraak van de rechtbank Groningen van 7 februari 2011, 10/929 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
Datum uitspraak: 18 maart 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. van Asperen, destijds advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de beide aangevallen uitspraken.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Mr. B. van Dijk, advocaat, heeft zich gesteld als opvolgend gemachtigde.
De zaken zijn ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 17 juli 2012, waar partijen, met bericht, niet zijn verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft de Belgische nationaliteit. Blijkens twee verblijfsaantekeningen voor gemeenschapsonderdanen heeft appellant zich op 8 februari 2005 en 22 december 2005 aangemeld als werkzoekende. In de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) staat appellant op basis van een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) sinds 22 april 2006 geregistreerd onder verblijfscode 30. Appellant heeft in de periode van 8 februari 2005 tot 13 september 2007 in de GBA ingeschreven gestaan op het adres Van Sijsenstraat 41a in Groningen. Na een periode waarin appellant niet stond ingeschreven in de GBA van de gemeente Groningen is hij met ingang van 15 augustus 2008 opnieuw opgenomen in de GBA van die gemeente.
1.3. Op 3 november 2009 heeft appellant bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) aangevraagd. Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college op deze aanvraag afwijzend beslist. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant als gemeenschapsonderdaan van de Europese Unie niet voldoet aan de voorwaarden om beroep te kunnen doen op bijstand. Bij besluit van 9 maart 2010 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 17 november 2009 ongegrond verklaard.
1.4. Namens appellant is op 24 maart 2010 opnieuw bijstand aangevraagd. Daarbij is aangevoerd dat appellant sinds februari 2010 langdurig verblijf heeft in Nederland en daarom voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor bijstand. Bij besluit van 29 maart 2010 heeft het college wederom afwijzend beslist op deze aanvraag. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant nog onveranderd niet voldoet aan de voorwaarden om voor bijstand in aanmerking te komen. Aangezien appellant van september 2007 tot augustus 2008 niet in Nederland woonde, is geen sprake van een ononderbroken periode van verblijf in Nederland gedurende vijf jaar, zodat appellant geen duurzaam verblijfsrecht in Nederland heeft. Bij besluit van 26 juli 2010 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 29 maart 2010 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.”
3. Appellant heeft zich gekeerd tegen de aangevallen uitspraken. Appellant voert aan dat hij aan Richtlijn 2004/38/EG (Richtlijn) recht op verblijf in Nederland kan ontlenen, zodat hij als rechtmatig in Nederland verblijvende burger van de Europese Unie moet worden gelijkgesteld met een Nederlander en derhalve recht heeft op bijstand. Tot het moment van de bijstandsaanvraag heeft appellant hij zich als zelfstandig muzikant in zijn levensonderhoud voorzien. Voorts verblijft appellant sinds februari 2005 onafgebroken in Nederland, zodat hij in Nederland duurzaam verblijfsrecht heeft. In dit verband heeft appellant beroep gedaan op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 oktober 2010, Lassal, C-162/09. Volgens appellant heeft het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om zijn verblijf in Nederland aan te tonen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 16 mei 2011, LJN BQ5776) bestrijkt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in het geval van een aanvraag om bijstand de periode vanaf de datum waarop of met ingang waarvan om bijstand wordt gevraagd tot en met de datum van het primaire besluit. Dit betekent dat hier ter beoordeling voorligt de perioden van 2 november 2009 tot en met 17 november 2009 (periode 1) en van 24 maart 2010 tot en met 29 maart 2010 (periode 2).
4.2. In artikel 17, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), thans artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), is – voor zover hier van belang – bepaald dat een burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.
4.3. Ingevolge de artikelen 39 en 43 van het EG-Verdrag, thans de artikelen 45 en 49 van het VWEU, in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven als hij werknemer of zelfstandige is. Ingevolge artikel 7, derde lid, van de Richtlijn behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is in de in dat lid onder a tot en met d genoemde gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige.
4.4. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.5. Ingevolge artikel 21 van Pro het VWEU in verbinding met artikel 7, eerste lid, onder b, van de Richtlijn, heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.6. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn – voor zover thans van belang – behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang Pro zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge het derde lid van artikel 14 leidt Pro een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
4.7. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht.
4.8. Ingevolge het eerste lid van artikel 24 van Pro de Richtlijn geniet iedere burger van de EU die op basis van deze Richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.9. In artikel 11, eerste lid, van de WWB is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van artikel 11 van Pro de WWB is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.10. Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het EG-Verdrag dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn. Uit de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 7 juli 2003, LJN AI0903) blijkt dat een redelijke uitleg van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 meebrengt dat onder deze bepaling ook moet worden begrepen een verblijfsrecht dat rechtstreeks voortvloeit uit het EG-Verdrag, thans VWEU, zelf.
4.11. De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 t/m 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Zo is in artikel 8.16, eerste lid van het Vb bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. Voorts is in paragraaf B10/2.5.1 van de Vc, voor zover hier van belang, vermeld dat het rechtmatig verblijf van een onderdaan van de Europese Unie, dat vanaf zijn inreis rechtmatig is, slechts met een beschikking kan worden beëindigd. In dat geval wordt in de vreemdelingenadministratie aangetekend dat het rechtmatig verblijf is beëindigd.
4.12. Op basis van de beschikbare gegevens moet het ervoor worden gehouden dat appellant direct voorafgaande aan de te beoordelen perioden rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000. Partijen zijn verdeeld over de vraag of met de aanvraag om bijstand de rechtmatigheid van het verblijf van appellant hier te lande ontvalt.
4.13. Om die vraag te kunnen beantwoorden dient allereerst te worden vastgesteld of appellant een verblijfsrecht als werknemer of zelfstandige aan het VWEU en de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen kan ontlenen. Indien een dergelijk verblijfsrecht niet kan worden vastgesteld, dient vervolgens te worden onderzocht of appellant een verblijfsrecht kan ontlenen aan artikel 21 van Pro het VWEU.
4.14. Ten aanzien van periode twee dient (primair) te worden vastgesteld of appellant een duurzaam verblijfsrecht toekomt als bedoeld in artikel 16 van Pro de Richtlijn.
4.15. Bij het onderzoek ter vaststelling van het verblijfsrecht is het volgende van belang. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van - thans - de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven, brengt het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, thans artikel 4, derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met zich dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand op de weg van het college om, aan de hand van door appellant verstrekte en zo nodig alsnog te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of appellant aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. De omstandigheid dat appellant staat geregistreerd onder verblijfscode 30 is daartoe onvoldoende. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 november 2007, LJN BB7789. Uit wat onder 4.10 en 4.11 is overwogen vloeit voort dat van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 dient te worden uitgegaan, zolang door de staatssecretaris geen besluit is genomen over de beëindiging van het verblijfsrecht van appellant. Vergelijk in dit verband ook de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 2003, LJN AI0903.
4.16. Uit wat onder 4.15 is overwogen volgt dat het college niet bevoegd is om zelfstandig vast te stellen of appellant ten tijde van het aanvragen van bijstand geen verblijfsrecht (meer) had op grond waarvan hij moet worden gelijkgesteld met een Nederlander en als zodanig recht heeft op bijstand. Het college moet daarover in overleg treden met de bevoegde bewindspersoon. Door dit na te laten heeft het college de bestreden besluiten niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid. Het college heeft de afwijzing van de aanvraag ten onrechte gebaseerd op de grond dat appellant als gemeenschapsonderdaan van de Europese Unie niet voldoet aan de voorwaarden om beroep te kunnen doen op bijstand respectievelijk nog onveranderd niet voldoet aan de voorwaarden om voor bijstand in aanmerking te komen.
4.17. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking komen, omdat die besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid en berusten op een onjuiste grondslag. De Raad kan niet zelf bepalen of, en zo ja, over welke periode en naar welk bedrag, appellant daadwerkelijk in aanmerking komt voor bijstand. Hiervoor is nader onderzoek van het college nodig. De Raad hierin ziet aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het college op te dragen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen, waarbij opnieuw op de aanvragen van appellant wordt beslist. Voor zover toekenning van bijstand aan appellant vanaf 2 november 2009 ertoe leidt dat aan hem ook over periode 2 bijstand wordt verleend, dient het college te beoordelen of appellant nog een belang heeft bij een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 29 maart 2010.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.M. Zeijen als voorzitter en J.F. Bandringa en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2013.
(getekend) J.P.M. Zeijen
De griffier is buiten staat te tekenen