Uitspraak
16/5184 WWB, 16/6047 WWB
Datum uitspraak: 2 januari 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2016, 16/699 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante) en de erven van wijlen [appellant] , in leven laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Werkplein Hart van
West-Brabant als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Als gevolg van de inwerkingtreding van de Gemeenschappelijke regeling van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Werkplein Hart van West-Brabant worden met ingang van 1 januari 2015 de taken van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Etten-Leur (college) op het gebied van werk en inkomen uitgevoerd door het dagelijks bestuur. In deze uitspraak wordt onder het dagelijks bestuur ook het college verstaan.
Namens appellanten heeft mr. Z. Yeral, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 20 oktober 2016 heeft mr. Yeral meegedeeld dat appellant is overleden.
Namens appellanten heeft mr. Yeral een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2017. Namens appellante en de erven zijn verschenen mr. Yeral en [naam schoondochter] , schoondochter van appellanten. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.A. den Ottelander.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen in de periode van 10 mei 2000 tot 1 december 2009 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand als aanvulling op hun ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet. Vanaf 1 december 2009 ontvingen appellanten via de Sociale Verzekeringsbank naast hun ouderdomspensioen een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling).
1.2.
Op 16 september 2014 heeft de gemeente Etten-Leur van het Internationaal Bureau Fraude Informatie (IBF) een rapport van 24 juli 2014 ontvangen (IBF-rapport), waarin wordt geconcludeerd dat op naam van appellanten onroerende zaken in de vorm van percelen land en woningen in Suriname geregistreerd staan met een totale waarde van € 121.835,90. Appellanten, vertegenwoordigd door hun zoon en schoondochter, zijn op 2 oktober 2014 in een gesprek met een fraudepreventie medewerker, tevens toezichthouder, van de gemeente Etten-Leur (medewerker) geconfronteerd met de resultaten van het IBF-onderzoek. Appellanten hebben op dat moment de eigendom van die onroerende zaken betwist, doch konden de betwisting van de gepresenteerde onderzoeksresultaten niet nader onderbouwen.
1.3.
Bij brieven van 8 oktober 2014 en 16 oktober 2014 heeft de medewerker appellanten verzocht om nadere gegevens en stukken te verstrekken met betrekking tot de grond en het vastgoed dat op of na 10 mei 2000 in hun bezit zou zijn. Daarbij is onder meer vermeld dat zonder alle gevraagde gegevens niet met terugwerkende kracht kan worden vastgesteld of vanaf 10 mei 2000 recht bestond op bijzondere bijstand en andere minimaregelingen met als waarschijnlijk gevolg dat de ter zake daarvan ontvangen bedragen zullen worden teruggevorderd.
1.4.
Op 19 december 2014 hebben appellanten een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming op grond van de gemeentelijke Regeling categoriale bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen 2014.
1.5.
Bij besluit van 18 maart 2015 heeft het dagelijks bestuur de aanvraag onder verwijzing naar het IBF-rapport afgewezen, op de grond dat op de peildatum van 1 oktober 2014 het vastgestelde vermogen van appellanten, met inachtneming van het vermogen in Suriname, de maximale voor hen geldende vermogensgrens te boven ging.
1.6.
In januari 2015 hebben de zoon en schoondochter van appellanten een reis geboekt naar Suriname. Zij hebben van 11 mei 2015 tot 2 juni 2015 in Suriname verbleven en hebben daar onderzoek gedaan naar de vermeende eigendommen van appellanten aldaar. Appellanten hebben in aanvulling op hun eerder gemaakte bezwaar op 18 juni 2015 stukken overgelegd die hun zoon en schoondochter in Suriname hadden verkregen en daarbij meegedeeld dat de door het IBF ingeschakelde makelaar/taxateur in Suriname aan de zoon en schoondochter had meegedeeld dat mogelijk bij het door hem uitgevoerde onderzoek een fout is gemaakt. Appellanten hebben in het aanvullend bezwaarschrift van die datum verzocht om vergoeding van de kosten die zij hebben gemaakt ten behoeve van het in bezwaar door hun zoon en schoondochter verrichte onderzoek in Suriname. Het gaat om de kosten van tickets tot een bedrag van € 1.300,-, visa tot een bedrag van € 40,-, verblijfkosten tot een bedrag van € 1.350,- en de kosten van huur van een auto tot een bedrag van € 500,-.
1.7.
Op 2 juli 2015 heeft het dagelijks bestuur het IBF verzocht om nader onderzoek in Suriname te laten verrichten met inachtneming van wat door appellanten op 18 juni 2015 was gesteld. Het dagelijks bestuur heeft op 12 oktober 2015, via het IBF, een aanvullende rapportage van 6 oktober 2015 ontvangen van het Bureau Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Paramaribo. Uit deze aanvullende rapportage blijkt dat de bevindingen van het IBF-onderzoek niet juist waren.
1.8.
Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 18 maart 2015 ingetrokken en alsnog aan appellanten bijzondere bijstand verleend tot een bedrag van € 540,-.
1.9.
In reactie op de vraag of appellanten het bezwaarschrift tegen het besluit van 18 maart 2015 handhaven, heeft de gemachtigde van appellanten het dagelijks bestuur bij e-mailbericht van 19 november 2015 het volgende medegedeeld:
“In referte aan uw e-mail van heden deel ik u mede dat cliënten het bezwaarschrift niet intrekken in verband met de proceskosten en andere noodzakelijke kosten die ze hebben moeten maken met betrekking tot de behandeling van het bezwaarschrift.”
Tijdens de hoorzitting in bezwaar hebben appellanten onder meer naar voren gebracht dat de kosten van het onderzoek in Suriname vallen onder het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het kosten zijn die zij redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaarschrift.
1.10.
Bij besluit van 23 december 2015 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het besluit van 19 (lees: 18) maart 2015 vernietigd en daarvoor een toekenning conform het besluit van 20 oktober 2015 in de plaats gesteld, het bezwaar mede aangemerkt als te zijn gericht tegen het besluit van 20 oktober 2015 en het bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard. Het college heeft een vergoeding van de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand toegekend tot een bedrag van € 980,- en onder punt 4 van het bestreden besluit het verzoek om vergoeding van de overige in bezwaar gemaakte kosten afgewezen. Aan de afwijzing heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het geen kosten betreft die appellanten redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar. Daarnaast vallen de kosten niet onder de in het Besluit proceskosten bestuursrecht vermelde kosten.
1.11.
Appellanten hebben de rechtbank in hun beroep tegen het bestreden besluit verzocht om het dagelijks bestuur te veroordelen tot vergoeding van de onder punt 4 van het besluit bedoelde overige kosten. Het betreft een bedrag van in totaal € 3.190,-, bestaande uit de in het aanvullend bezwaarschrift opgevoerde kosten van (twee) retourtickets, visumkosten voor twee personen, verblijfskosten in Suriname en de kosten van huur van een auto.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroepschrift aangemerkt als een verzoek(schrift) als bedoeld in artikel 8:90 van Pro de Awb om het dagelijks bestuur te veroordelen tot vergoeding van schade. De rechtbank heeft dit verzoek gedeeltelijk toegewezen door het dagelijks bestuur te veroordelen tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 670,- voor de kosten van één retourticket en een visum voor één persoon. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. Het besluit van 18 maart 2015 is een onrechtmatig besluit. Deze onrechtmatigheid is toe te rekenen aan het dagelijks bestuur. Aangezien het dagelijks bestuur het inhoudelijk onjuiste IBF-rapport heeft gebruikt ter onderbouwing en motivering van het besluit van 18 maart 2015, moet dit rapport worden beschouwd als een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Hieraan doet niet af dat het rapport is gevraagd en verkregen voordat de aanvraag om bijzondere bijstand werd ingediend. Het is niet onredelijk dat appellanten ervoor hebben gekozen om in Suriname onderzoek te laten doen. De enkele omstandigheid dat de reis naar Suriname is geboekt voorafgaand aan het besluit van 18 maart 2015 leidt er niet toe dat moet worden geoordeeld dat de kosten van die reis niet meer kunnen worden beschouwd als gevolg van dat onrechtmatige besluit dan wel van de onrechtmatige voorbereidingshandeling. Het was voorzienbaar dat de bevindingen van het IBF ook gevolgen zou hebben voor de op 18 december 2014 ingediende aanvraag om bijzondere bijstand. Het is redelijk dat appellanten kosten maken ter bestrijding van een voorzien onrechtmatig besluit. De als schade opgevoerde kosten kunnen niet voor het gehele door appellanten opgevoerde bedrag worden toegerekend aan de onrechtmatige voorbereidingshandeling. Ook één persoon had het onderzoek in Suriname kunnen doen. Van de kosten voor de huur van de auto en het verblijf in Suriname hebben appellanten slechts één kwitantie overgelegd. Hiervan is geen nadere onderbouwing en specificatie gegeven, noch van de noodzaak om voor het onderzoek van 11 mei 2015 tot en met 1 juni 2015 in Suriname te zijn, noch van de noodzaak om ten behoeve van het onderzoek voor de gehele duur van de reis een woning en auto te huren. Voorts bieden de kwitanties onvoldoende inzicht in de exacte omvang en opbouw van de kosten en zijn de kosten dermate hoog dat deze niet in redelijkheid zijn toe te rekenen aan de onrechtmatigheid van het besluit of de voorbereidingshandeling.
3.1.
Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij hebben - kort samengevat - aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte slechts een schadevergoeding heeft toegewezen voor de kosten van één retourticket en een visum voor één persoon. De zoon en schoondochter van appellanten hebben steeds gezamenlijk de belangen van appellanten behartigd en hebben ook gezamenlijk onderzoek verricht. Het was daarom noodzakelijk dat zij beiden naar Suriname gingen. Ook de duur van het verblijf was voor het onderzoek noodzakelijk alsmede de in Suriname gemaakte kosten. Appellanten hebben niet dezelfde mogelijkheden voor onderzoek als het dagelijks bestuur. Gelet op de eis van ‘equality of arms’ als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn daarom alle kosten van appellanten redelijke kosten.
3.2.
In het incidenteel ingestelde hoger beroep heeft het dagelijks bestuur zich gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat appellanten redelijkerwijs kosten hebben moeten maken door iemand naar Suriname te laten reizen en onderzoek te laten doen en dat het dagelijks bestuur hiervoor een schadevergoeding van € 670,- verschuldigd is. Het dagelijks bestuur heeft hiertoe, kort samengevat en zoals ter zitting nader toegelicht, het volgende naar voren gebracht. Er is geen plaats voor schadevergoeding, omdat het causaal verband tussen het besluit van 18 maart 2015 en de op 3 januari 2015 geboekte reis ontbreekt en er ook geen causaal verband bestaat tussen het onderzoek van het IBF en de gemaakte kosten. Daarnaast waren de kosten niet noodzakelijk en staan de kosten van € 3.190,- niet in verhouding tot de gevraagde categoriale bijzondere bijstand van € 540,-.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten in werking getreden. Daarbij is titel 8.4 van de Awb ingevoerd. Deze titel van de Awb bevat een regeling voor een zelfstandige verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten en daarmee samenhangende voorbereidingshandelingen. De verzoekschriftprocedure maakt het mogelijk om aan de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding te doen. De procedure is in de plaats gekomen van de in de rechtspraak ontwikkelde mogelijkheid om op te komen tegen een zelfstandig schadebesluit en de schadeprocedures van artikel 8:73 en Pro artikel 8:73a van de Awb. Vergelijk de uitspraak van 29 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:5106).
4.2.
Het beroep van appellanten bij de rechtbank betrof de afwijzing van hun verzoek om vergoeding van de door hen in bezwaar gemaakte kosten voor de reis naar Suriname en het verblijf aldaar. Met uitdrukkelijke instemming van partijen heeft de rechtbank dit beroep omgezet in en behandeld als een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade als bedoeld in titel 8.4 van de Awb. Deze schade bestaat volgens appellanten uit de kosten van de reis naar en verblijf in Suriname van hun zoon en schoondochter tot een totaalbedrag van € 3.190,-. Het gaat daarbij om de kosten van (twee) retourtickets, visumkosten voor twee personen, verblijfskosten in Suriname en de kosten van huur van een auto.
4.3.
Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 20 oktober 2015 het besluit van 18 maart 2015 ingetrokken en aan appellanten op hun aanvraag alsnog bijzondere bijstand toegekend, zodat het dagelijks bestuur daarmee aan appellanten volledig tegemoet is gekomen. Niet in geschil is dat het besluit van 18 maart 2015 moet worden aangemerkt als een onrechtmatig besluit en dat de onrechtmatigheid aan het dagelijks bestuur moet worden toegerekend.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:446) moet de bestuursrechter bij het beantwoorden van de vraag of en in welke omvang de schade die een partij lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan voor vergoeding in aanmerking komt, zoveel mogelijk aansluiting zoeken bij het burgerrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor vergoeding van schade is, in aansluiting op de artikelen 6:162 en 6:98 van het Burgerlijk Wetboek, vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit en dat vervolgens alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking komen die in een zodanig verband staan met dat besluit, dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend.
4.5.
Ten aanzien van de gevorderde schade is niet aan deze vereisten voor het aannemen van causaal verband voldaan, reeds omdat deze schade niet het gevolg is van (een gebrek in) het onrechtmatige besluit van 18 maart 2015. De zoon en schoondochter van appellanten, die
- naar appellanten hebben gesteld - namens hen naar Suriname reisden, hadden deze reis immers al geboekt op 3 januari 2015, dus nog voordat dit besluit werd genomen. Dat het, gezien het uitgebrachte IBF-rapport, wellicht voorzienbaar was dat de aanvraag om bijzondere bijstand zou worden afgewezen, brengt niet mee dat de opgevoerde schadeposten in een zodanig verband staan met het onrechtmatige besluit van 18 maart 2015, dat zij het dagelijks bestuur als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend. Nog daargelaten of het (uitbrengen van het) IBF-rapport kan worden beschouwd als een voorbereidingshandeling als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, brengt de enkele omstandigheid dat het IBF-rapport inhoudelijk onjuist bleek te zijn niet mee, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, dat (het uitbrengen van) dit rapport onrechtmatig is. Ook overigens is niet gebleken dat het (uitbrengen van het) IBF-rapport onrechtmatig is geweest. Ook in (het uitbrengen van) dat rapport kan dus geen grond worden gevonden voor toewijzing van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb.
4.6.
Uit 4.5 volgt dat geen grond bestaat voor vergoeding van de gevorderde schade als gevolg van het onrechtmatige besluit van 18 maart 2015 dan wel het (uitbrengen van het) IBF-rapport en dus ook niet voor vergoeding van schade ter hoogte van de kosten van één retourticket en een visum voor één persoon tot een bedrag van € 670,-. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Hieruit vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt en het incidenteel hoger beroep wel. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd.
4.7.
Zoals onder 4.2 is overwogen, heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit met instemming van partijen omgezet in en behandeld als een verzoekschrift om het dagelijks bestuur te veroordelen tot vergoeding van schade. Na vernietiging van de aangevallen uitspraak bestaat geen aanleiding om deze benadering te verlaten. De Raad zal daarom ook thans uitgaan van een in een verzoek om vergoeding van schade omgezet beroep en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, dat verzoek afwijzen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en Y.J. Klik en F. Hoogendijk als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2018.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) S.A. de Graaff