Uitspraak
16.7638 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 november 2016, 16/2378 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
Datum uitspraak: 11 april 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. I.H.M. Hest hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft het college nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2018. Appellante is verschenen,bijgestaan door mr. J.J.M. van Asten, opvolgend gemachtigde van mr. Hest. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.N. van Dijk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1974, heeft diverse lichamelijke beperkingen die haar belemmeren bij het verrichten van huishoudelijke taken. Zij woont met haar drie zonen (geboren in 1996, 1997 en 2001) in een eengezinswoning.
1.2.
Bij besluit van 28 oktober 2015 heeft het college aan appellante meegedeeld dat zij op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) geen maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij de huishouding krijgt, omdat zij een beroep kan doen op gebruikelijke hulp, in dit geval van de bij haar in huis wonende zonen van 18 jaar of ouder. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
Bij besluit van 18 februari 2016 heeft het college, onder verwijzing naar het besluit van 28 oktober 2015 en met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), beslist dat appellante niet in aanmerking komt voor hulp bij de huishouding op grond van de Wmo 2015.
1.4.
Bij besluit van 24 juni 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het tegen het besluit van 18 februari 2016 gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar artikel 4.3, eerste lid, onder a, van de Verordening SD Eindhoven (Verordening) en het Protocol gebruikelijke hulp Eindhoven, ongegrond verklaard. Hiertegen heeft appellante beroep ingesteld.
1.5.
Bij besluit van 7 september 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 5 september 2016 tot en met 28 februari 2017 een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van hulp bij het huishouden in natura voor vier uren per week. Het hieraan ten grondslag gelegde advies van F. Sanders van de Stichting WIJEindhoven (Stichting), opgenomen in een rapport van 7 september 2016, vermeldt als doel van de ondersteuning dat het huishouden op orde is en dat moeder en kinderen samen de verantwoordelijkheid kunnen dragen voor het huishouden door in onderling overleg de huishoudelijke taken te verdelen en uit te voeren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen bestreden besluit 2 heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak, voor zover dit ziet op bestreden besluit 2, gekeerd. Appellante heeft (kort samengevat) aangevoerd dat het college ten onrechte zijn taak als formele indicatiesteller feitelijk heeft overgedragen aan de Stichting. Het college heeft niet zelf getoetst of er maatwerk wordt geleverd en of de periode waarvoor huishoudelijke hulp wordt gegeven juist is. Er heeft geen onderzoek naar het effect van het toepassen van gebruikelijke zorg op de thuissituatie van appellante plaatsgevonden. Evenmin is onderzoek gedaan naar de gedragsproblematiek van de zonen van appellante. Verder is niet gemotiveerd waarom een half jaar voldoende zou zijn om de zonen van appellante huishoudelijke vaardigheden aan te leren. Ook zijn de lichamelijke beperkingen van de zonen onderschat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert gebruikelijke hulp als hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten en aanbieder als natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren. Het definieert maatschappelijke ondersteuning als het zoveel mogelijk ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in de eigen leefomgeving en zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
4.1.2.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
4.1.3.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Eindhoven heeft ter uitvoering hiervan de Verordening vastgesteld.
4.1.4.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van – voor zover hier van belang – de zelfredzaamheid.
4.1.5.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang.
Artikel 2.3.2, achtste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de cliënt dan wel diens vertegenwoordiger een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek verstrekt.
4.1.6.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.1.7.
Artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder.
4.1.8.
In artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
4.1.9.
Artikel 3:9 van de Awb bepaalt dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
4.1.10.
Artikel 3:49 van de Awb bepaalt dat ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan kan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.
4.1.11.
Artikel 7.1 van de Verordening bepaalt dat het college, onverminderd het bepaalde in deze verordening, ten behoeve van de uitvoering van deze verordening een nadere regeling kan vaststellen. Deze regeling betreft de Nadere regeling Sociaal Domein gemeente Eindhoven 2015 (Nadere regeling).
4.1.12.
Van de Nadere regeling maakt het Protocol gebruikelijke hulp Eindhoven deel uit. Hierin is onder meer het volgende bepaald: “(…) Thuiswonende kinderen worden verondersteld beperkt mee te helpen in het huishouden (…). Men wordt verondersteld vanaf 18 jaar een eenpersoonshuishouden te kunnen draaien en vanaf 23 jaar alle taken horende bij het huishouden te kunnen verrichten. (…) Er zal altijd onderzocht moeten worden wat het effect van het toepassen van gebruikelijke hulp is op iemands thuissituatie. Rekening moet worden gehouden met de leefsituatie, het perspectief en de belastbaarheid van de leefeenheid. De huisgenoten worden hierover gesproken. (…)”.
4.2.
Ter zitting heeft het college zijn werkwijze bij het behandelen van meldingen op grond van de Wmo 2015 als volgt toegelicht. Burgers binnen de gemeente Eindhoven die problemen hebben op het gebied van het sociaal domein kunnen contact opnemen met de Stichting. Deze Stichting is door de gemeente opgericht en wordt door haar gesubsidieerd. De Stichting
heeft onder meer tot taak activiteiten te verrichten gericht op het versterken van de sociale basis en verhoging van de zelfredzaamheid. Bij de Stichting zijn zogenaamde generalisten werkzaam. Deze generalisten brengen bijvoorbeeld door het voeren van een keukentafelgesprek de problematiek van een betrokken burger in kaart en schakelen zo nodig een medisch adviseur in. Ook kan een casus, voor het verkrijgen van een niet bindend advies, door de generalist worden voorgelegd aan één van de vijf bij de Stichting werkzame specialisten. De generalist bepaalt of, op welk terrein en in welke concrete omvang zorg, hulp dan wel ondersteuning nodig is. In de gevallen dat de generalist zijn beslissing aan het college toezond, nam het college zonder nadere beoordeling overeenkomstig die beslissing een besluit als bedoeld in de Awb.
4.3.
Vaststaat dat de onder 1.2 tot en met 1.5 vermelde besluiten door het college zijn genomen.
4.4.1.
De onder 4.2 beschreven werkwijze komt erop neer dat het college de gehele voorbereiding van op grond van de Wmo 2015 te nemen besluiten heeft uitbesteed aan een derde. Deze derde brengt advies uit aan het college en het college baseert zijn besluitvorming op dit advies. De Wmo 2015 staat hieraan niet in de weg. Dit laat echter onverlet dat de op het college ingevolge de Wmo 2015 rustende verplichtingen, waaronder de verplichting tot het verrichten van een onderzoek overeenkomstig de vereisten van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015, ook door deze derde - in dit geval de Stichting - moeten worden nageleefd. De Raad leidt dit af uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015. Zo staat in de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 11): “(…) De beslissing over een aanvraag voor een maatwerkvoorziening is een taak van het college. Vanzelfsprekend zal het college zich over de te nemen beslissing laten adviseren, waarbij de informatie die het onderzoek heeft opgeleverd, naar de regering aanneemt, in veruit de meeste gevallen richtinggevend zal zijn. De organisatie van het onderzoek en de advisering van het college over de te nemen beslissing is een verantwoordelijkheid van het college. Het college zal het oordeel van ter zake betrokken professionals, zoals een specialist, de zorgaanbieder, de huisarts en degene die namens het college het onderzoek heeft uitgevoerd, uiteraard betrekken bij de door het college te nemen beslissing. Uiteraard kan het college afwijken van het advies dat het van deze professionals ontvangt. (…)”. Verder volgt uit de memorie van antwoord (Kamerstukken I 2013/14, 33 841, G, p. 45): “(…) Voor de volledigheid van informatie is het goed om te benadrukken dat gemeenten niet verplicht zijn deze onderzoeken te laten uitvoeren door ambtenaren. Het onderzoek kan ook worden uitgevoerd door professionals die door de gemeente zijn gecontracteerd, zolang het onderzoek voldoet aan de vereisten die daarover zijn opgenomen in artikel 2.3.2 van dit wetsvoorstel. (…)”.
4.4.2.
In zijn uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3538) heeft de Raad over advisering, zoals onder andere is geregeld in Afdeling 3.3 van de Awb, het volgende overwogen. Uit de memorie van toelichting bij Afdeling 3.3 blijkt dat als sprake is van een adviseur in de zin van de wet, dit het bestuursorgaan niet ontslaat van de verplichting te bezien of de adviseur deskundig is, het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en of het advies concludent is, dat wil zeggen dat moet worden bezien of uit de overwegingen van het advies logischerwijs de conclusie volgt. Deze controleplicht – in de literatuur en in de rechtspraak geduid als vergewisplicht – is in de Awb geregeld voor wettelijk adviseurs, maar geldt, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de wetgeschiedenis bij en de rechtspraak over artikel 3:49 van de Awb, in ten minste dezelfde mate ook bij adviseurs zonder wettelijke status. Dit betekent dat deze vergewisplicht dus ook geldt voor het college bij advisering door de Stichting.
4.5.
Ter zitting is bevestigd dat het college het advies van de Stichting van 7 september 2016 niet heeft beoordeeld, maar zonder nadere toetsing zijn besluitvorming hierop heeft gebaseerd. Hiermee heeft het college in strijd gehandeld met de op hem rustende vergewisplicht. Daarnaast is in strijd met artikel 2.3.2, achtste lid, van de Wmo 2015 verzuimd aan appellante een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek te verstrekken. Een onderzoek dat voldoet aan de vereisten van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 heeft reeds daarom niet plaatsgevonden. Verder volgt uit de stukken niet dat de mogelijkheden om met gebruikelijke hulp de zelfredzaamheid van appellante te verbeteren concreet zijn onderzocht. Evenmin is gebleken dat overeenkomstig de Nadere regeling is gesproken met de huisgenoten van appellante. Ook ontbreekt een onderzoek naar het effect van het toepassen van gebruikelijke hulp op de thuissituatie van appellante. Gelet op het verhandelde ter zitting en de gedingstukken is het juist in de situatie van appellante van belang te beoordelen of al dan niet met inzet van (individuele) begeleiding van de huisgenoten een beroep kan worden gedaan op gebruikelijke hulp. Ten slotte dient ook te worden bezien of in het geval van appellante het beperken van de duur van een eventueel te verstrekken maatwerkvoorziening gerechtvaardigd is.
4.6.
Met het voorgaande is gegeven dat het bestreden besluit 2 wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9, 3:49 en 7:12 van de Awb dient te worden vernietigd. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2, is gegrond. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.
5. Nu onvoldoende gegevens voorhanden zijn kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand worden gelaten en zijn er geen mogelijkheden om zelf in de zaak te voorzien. Gelet op de aard en de omvang van het door het college nog te verrichten onderzoek ziet de Raad geen ruimte voor toepassing van artikel 8:51a van de Awb (de bestuurlijke lus). Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten. Deze kosten worden voor rechtsbijstand bepaald op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep en voor reiskosten in beroep op € 52,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze ziet op het bestreden besluit 2;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.056,50;
- bepaalt dat het college het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en D.S. de Vries en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van L. Boersma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2018.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) L. Boersma