ECLI:NL:CRVB:2017:3538

Uitspraak

16/5890 WSF-T

Datum uitspraak: 11 oktober 2017

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van 19 april 2016 en de einduitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 augustus 2016, 15/1420 (aangevallen uitspraken)

Partijen:

de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (appellant)

[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld.

Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend, verzocht om schadevergoeding en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Appellant heeft een zienswijze naar voren gebracht.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg en mr. K.F. Hofstee. Tevens is voor appellant verschenen J. Stannard, werkzaam bij EP-Nuffic. Voor betrokkene is verschenen [naam A] .

Het incidenteel hoger beroep is ter zitting ingetrokken.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene heeft tot mei 2014 gestudeerd (Associate Degree) aan The American [naam opleiding] te [plaatsnaam] , Verenigde Staten (VS). Op 27 augustus 2014 heeft zij een aanvraag ingediend om haar studie met behoud van studiefinanciering aan het [plaatsnaam] College te [plaatsnaam] te mogen vervolgen. Bij brief van 18 september 2014 heeft betrokkene aan appellant gemeld dat zij niet naar het [plaatsnaam] College gaat, maar naar [instituut] , eveneens in [plaatsnaam] .

1.2.

Appellant heeft de aanvraag van betrokkene voorgelegd aan EP-Nuffic, die heeft geadviseerd betrokkene geen studiefinanciering toe te kennen, omdat de instelling waaraan betrokkene studeert niet is geaccrediteerd door een van de zes regionale accrediterende organisaties.

1.3.

Bij besluit van 12 november 2014 heeft appellant de aanvraag om studiefinanciering voor de studie Acting aan [instituut] afgewezen.

1.4.

Bij besluit van 9 februari 2015 (bestreden besluit) heeft appellant het door betrokkene tegen het besluit van 12 november 2014 ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de studie van betrokkene geen recht geeft op studiefinanciering omdat de opleiding niet voldoet aan de voorwaarde van vergelijkbaarheid met een Nederlandse opleiding, omdat de instelling waaraan betrokkene de studie wenst te volgen, de [instituut] , niet is geaccrediteerd door een van de zes regionale accrediterende organisaties in de VS. Dat de gekozen opleiding Acting is geaccrediteerd door de National Association of Schools of Theatre (NAST) is niet relevant, omdat dit een accrediterende instantie is op programma-niveau voor opleidingen in de richting theater en toneel. De NAST is niet erkend door de Council for Higher Education Accreditation (CHEA).

2.1.

Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het advies van
EP-Nuffic onvoldoende inzichtelijk is en dat appellant het bestreden besluit hierop niet zonder meer heeft kunnen baseren.

2.2.

Bij de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 12 november 2014 herroepen en bepaald dat aan betrokkene studiefinanciering moet worden toegekend vanaf het moment dat zij haar opleiding aan [instituut] is begonnen. Daartoe is overwogen dat vast is komen te staan dat de door betrokkene gevolgde opleiding door de NAST is geaccrediteerd en dat – anders dan appellant in het bestreden besluit stelt – de NAST zelf is erkend door de CHEA en het United States Department of Education (USDE). Uit de advisering door
EP-Nuffic is niet duidelijk geworden waarom accreditatie door één van de zes institutionele regionale accrediterende instanties vereist is om in aanmerking te komen voor studiefinanciering en waarom accreditatie door een ‘specialized accreditor’ ontoereikend is. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Raad van 11 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8293. Anders dan EP-Nuffic heeft gesteld lijkt de opleiding [instituut] te leiden tot een diploma dat op grond van nationale wetgeving erkend is in het land waar het diploma wordt afgegeven. Omdat EP-Nuffic uitgaat van de eis dat een opleiding moet worden erkend door een van de zes institutionele regionale accrediterende instanties is verder niet getoetst of de [instituut] voldoet aan de criteria van
artikel 2.14, tweede lid, onder a, van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Appellant is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in de motivering van het bestreden besluit te herstellen.

3.1.

Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de eis van accreditatie is voldaan als een onderwijsinstelling dan wel opleiding is geaccrediteerd door een accreditatieorgaan dat is erkend door de CHEA. Voorts richt het hoger beroep zich tegen het oordeel van de rechtbank dat verder niet is getoetst aan de criteria van artikel 2.14 van de Wsf 2000. Appellant meent dat bij de beoordeling van de vraag of een opleiding in de VS vergelijkbaar is met een Nederlandse opleiding in ieder geval de eis mag worden gesteld dat de instelling waaraan de opleiding wordt verzorgd een regionale accreditatie heeft. In het geval van betrokkene kan bovendien worden vastgesteld dat het instapniveau voor de door haar gevolgde opleiding (te) laag is.

3.2.

Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat aan de aangevallen uitspraak uitvoering moet worden gegeven, dat appellant de door haar en haar gemachtigde gemaakte kosten moet vergoeden en dat schadevergoeding moet worden toegekend.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.1.

Indien ook aan de overige vereisten is voldaan komt ingevolge artikel 2.14, tweede lid, van de Wsf 2000, voor zover hier van belang, een student voor studiefinanciering in aanmerking als hij is ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan een opleiding buiten Nederland, voor zover in Nederland voor een vergelijkbaar soort opleiding studiefinanciering wordt verstrekt, het niveau en de kwaliteit van de opleiding vergelijkbaar zijn met overeenkomstige opleidingen in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en het afsluitend examen voor de opleiding vergelijkbaar is met een afsluitend examen voor overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW.

4.1.2.

Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wsf 2000 stelt appellant vast of een opleiding buiten Nederland voldoet aan de criteria, bedoeld in het tweede lid.

4.1.3.

Aan de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 2.14 van de Wsf 2000 per 1 september 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30933, nr. 3, blz. 7) wordt het volgende ontleend:

“Bij de beoordeling van de vraag of meeneembare studiefinanciering wordt verstrekt voor buitenlandse opleidingen zal in ieder geval moeten vaststaan dat de student, door het met goed gevolg afronden van een opleiding, een diploma zal verwerven dat qua niveau ten minste overeenkomt met een Nederlands hoger onderwijsdiploma. Aangezien daarmee een oordeel over de toekomst wordt geveld, is het van groot belang dat de buitenlandse opleiding ingebed is in een kwaliteitszorgsysteem. In Nederland en Vlaanderen wordt de kwaliteit van opleidingen gewaarborgd door de Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie. In andere landen zijn er vergelijkbare vormen van kwaliteitszorg.

(…)

Samenvattend zal Nuffic van elke opleiding in het buitenland waarvoor een student studiefinanciering aanvraagt, nagaan of de opleiding van voldoende kwaliteit is en wordt afgesloten met een diploma dat ten minste het niveau heeft van een Nederlands hoger onderwijsdiploma.”

4.2.1.

In artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

4.2.2.

In artikel 3:9 van de Awb is bepaald dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en omstandigheden door een adviseur verricht, het bestuursorgaan er zich van dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

4.3.

Appellant heeft, conform de bedoeling van de wetgever, EP-Nuffic om advies gevraagd ter beantwoording van de vraag of de opleiding in de VS waarvoor betrokkene studiefinanciering heeft aangevraagd, voldoet aan de criteria bedoeld in
artikel 2.14, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000.

4.4.1.

Advisering is in de Awb onder andere geregeld in Afdeling 3.3. Uit de memorie van toelichting bij deze afdeling blijkt dat als sprake is van een adviseur in de zin van de wet, dit het bestuursorgaan – in dit geval appellant – niet ontslaat van de verplichting te bezien of de adviseur deskundig is, het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en of het advies concludent is, dat wil zeggen dat moet worden bezien of uit de overwegingen van het advies logischerwijs de conclusie volgt. Deze controleplicht – in de literatuur en in de rechtspraak geduid als vergewisplicht – is in de Awb geregeld voor wettelijk adviseurs, maar geldt, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de wetgeschiedenis bij en de rechtspraak over artikel 3:49 van de Awb, in ten minste dezelfde mate ook bij adviseurs zonder wettelijke status. Dit geldt dus ook voor advisering door EP-Nuffic.

4.4.2.

Uit de rechtspraak van de Raad volgt dat de concludentietoets een terughoudende toets is. Zou immers de deskundigheid bij het bestuursorgaan aanwezig zijn, dan zou het vragen van een advies niet nodig zijn. De toets ziet op die punten waarop de adviseur specifieke deskundigheid heeft, zoals – onomstreden – in het geval van EP-Nuffic, betreffende de vergelijkbaarheid van een opleiding in het buitenland met een opleiding in Nederland. De opvatting van EP-Nuffic daarover kan door appellant worden getoetst op een wijze als hiervoor omschreven. Hiervan moet worden onderscheiden een eventuele keuze bijvoorbeeld uit overwegingen van doelmatigheid, om bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid uit te gaan van een wat grofmaziger maatstaf. Dit is een (beleids)keuze die appellant zelf maakt en moet kunnen rechtvaardigen, omdat het gaat om een aan appellant opgedragen invulling van een wettelijke norm. Die keuze leent zich dus voor een volle(re) toets door de rechter.

4.5.1.

EP-Nuffic heeft voor appellant Algemene waarderingscriteria opgesteld aan de hand waarvan getoetst wordt of een buitenlandse opleiding voldoet aan het bepaalde in artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 en daarmee recht geeft op studiefinanciering. Blijkens deze criteria zal EP-Nuffic in eerste instantie nagaan of de buitenlandse opleiding officieel is erkend in het desbetreffende land (meestal van overheidswege). Om vast te stellen of iemand daadwerkelijk in aanmerking komt voor studiefinanciering, wordt vervolgens het eindniveau van de buitenlandse opleiding vergeleken met dat van een Nederlandse opleiding. Bij de vaststelling of een opleiding is erkend wordt uitgegaan van het nationale systeem van accreditatie. Dit wil zeggen dat in een land met accreditatie op programma-niveau het te volgen programma geaccrediteerd dient te zijn, terwijl in een land met instellingsaccreditatie alleen de instelling geaccrediteerd moet zijn. Vervolgens wordt op basis van nader omschreven primaire kenmerken (harde criteria) en secundaire kenmerken (aanvullende criteria) bepaald of een buitenlandse opleiding op één lijn is te stellen met Nederlands WO of HBO.

4.5.2.

Zoals volgt uit bestendige rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4046) is bij de vaststelling van de vergelijkbaarheid van een buitenlandse opleiding met een Nederlandse opleiding als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 het gebruik van deze criteria toegestaan en wordt de eis van accreditatie beschouwd als een geschikt middel om te beoordelen of een diploma, behaald aan een onderwijsinstelling en/of een aldaar aangeboden opleiding, in het land zelf officieel is erkend.

4.6.

In de reactie op de in 4.3 genoemde adviesaanvraag heeft EP-Nuffic als resultaat van haar onderzoek vermeld: “Geen waardering - geen SF”. Daarbij is als toelichting vermeld: “Geen waardering, omdat de opleiding niet voldoet aan de voorwaarde die de meeneembaarheidsregeling stelt op het gebied van erkenning: de opleiding moet leiden tot een diploma dat op grond van nationale wetgeving erkend is in het land waar het diploma wordt afgegeven. In de VS betekent dit dat de instelling geaccrediteerd moet worden door 1 van de 6 regionale accrediterende organisaties. De instelling voldoet niet aan deze voorwaarde.”

4.7.

Appellant is er in navolging van EP-Nuffic van uitgegaan dat het ontbreken van de accreditatie door een van de – inmiddels – zeven regionale accreditatieorganen reeds leidt tot de conclusie dat geen studiefinanciering behoefde te worden verstrekt. Die opvatting volgt evenwel niet uit de Algemene waarderingscriteria en appellant heeft hiermee een te beperkte invulling gegeven aan artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. Immers, zoals ter zitting door EP-Nuffic is bevestigd, kunnen ook diploma’s erkend zijn die zijn behaald aan instellingen die niet regionaal zijn geaccrediteerd, waarbij zeker niet kan worden uitgesloten dat ook het eindniveau van opleidingen aan die instellingen voldoende is om vergelijkbaar te zijn met een Nederlands equivalent daarvan.

4.8.1.

De opleiding die betrokkene in de VS heeft gevolgd is geaccrediteerd door de NAST. De rechtbank heeft overwogen dat is komen vast te staan dat de NAST is erkend door de CHEA. Nu dit gegeven tussen partijen niet in geschil is, zal de Raad daarvan ook uitgaan. De NAST is daarnaast erkend door het USDE. In zoverre wijkt de voorliggende zaak niet af van de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Raad van 11 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8293, waarop ook de rechtbank in de aangevallen einduitspraak heeft gewezen.

4.8.2.

De CHEA is, zoals uit de gedingstukken naar voren komt en zoals ter zitting is toegelicht, in de VS de gezaghebbende instantie die de standaarden voor accreditatie bepaalt en die toezicht houdt op de werkwijze van accrediterende organen. Het USDE oefent geen toezicht uit op accreditatie, maar houdt zich meer bezig met financiering van opleidingen. Ter zitting is verklaard dat alle accrediterende organen die door de CHEA zijn erkend, ook zijn erkend door het USDE. Met accreditatie door de NAST en de erkenning van de NAST door de CHEA (en de USDE), is de opleiding van betrokkene voldoende ingebed in het kwaliteitszorgsysteem van de VS en is voldaan aan eis van accreditatie zoals die door de minister zou behoren te worden ingevuld. Nader onderzoek naar de in de Algemene waarderingscriteria nader omschreven primaire en secundaire kenmerken mocht dan ook niet achterwege blijven.

4.9.

Uit het vorenstaande vloeit voort dat appellant het bestreden besluit niet heeft kunnen baseren op het door EP-Nuffic uitgebrachte advies, omdat daarin ten onrechte een nader onderzoek naar (het eindniveau van) de opleiding ontbrak. Ook in de fase van beroep is dat onderzoek niet verricht. Met de (subsidiaire) stelling van appellant in hoger beroep dat bij betrokkene sprake is van minieme toelatingseisen is het gebrek in de besluitvorming niet geheeld, omdat niet is onderzocht wat het eindniveau van de opleiding van betrokkene is en bovendien niet gegeven is dat aan alle secundaire kenmerken uit de Algemene waarderingscriteria is getoetst. Verder is deze stelling vrijwel niet gedocumenteerd. In zoverre gaat – ook – de door appellant op het punt van de toelatingseisen gemaakte vergelijking met de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Raad van 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3855, niet op. Daarbij wordt erop gewezen dat EP-Nuffic in de door haar uitgegeven zogenoemde landenmodule Onderwijssysteem Verenigde Staten (“Het Amerikaanse onderwijssysteem beschreven en vergeleken met het Nederlandse”) vermeldt:

..“(…) is de selectiviteit (of gebrek daaraan) van een instelling niet het enige criterium is dat gebruikt kan worden als indicatie van de kwaliteit van het geboden onderwijs. Aan een instelling die vrijwel iedereen toelaat is het ook mogelijk dat slechts een klein percentage van de studenten afstudeert. Met andere woorden, selectie kan ook plaatsvinden tijdens de opleiding in plaats van aan de poort.”

In zoverre zal in sommige gevallen volgens de eigen richtlijnen van EP-Nuffic bij gebrek aan selectiviteit dus tevens tot op zekere hoogte onderzoek moeten worden gedaan naar de inhoud van het onderwijsprogramma om het eindniveau van de opleiding te kunnen vaststellen (vgl. de uitspraak van de Raad van 6 augustus 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN3787).

4.10.

Wat is overwogen in de 4.1 tot en met 4.9 leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en dat het niet toereikend is gemotiveerd. Ook volgt hieruit dat het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraken juist is, behoudens, zoals ook impliciet uit het betoog van appellant voortvloeit, voor zover de rechtbank het besluit van 12 november 2014 heeft herroepen en haar uitspraak in de plaats heeft laten treden voor het bestreden besluit. De Raad ziet in wat hiervoor is overwogen aanleiding appellant op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van deze uitspraak.

5. In de einduitspraak zal worden beslist op de hiervoor nog niet besproken beroepsgronden, de gevraagde proceskostenveroordeling, het verzoek om schadevergoeding en over de heffing van het griffierecht.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep draagt appellant op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 9 februari 2015 te herstellen overeenkomstig wat de Raad heeft overwogen.

Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en L.M. Tobé en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017.

(getekend) J. Brand

(getekend) H. Achtot