Uitspraak
16/2686 AOW
Datum uitspraak: 14 februari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
22 maart 2016, 15/7829 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. Imkamp, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 15/699 AOW, plaatsgevonden op
25 oktober 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Imkamp. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Kort-Schenk. In de zaak 15/699 AOW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 18 mei 2015 een gehuwdenpensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). Bij brief van 18 augustus 2015 heeft appellant verzocht om zijn gehuwdenpensioen te herzien naar een ongehuwdenpensioen. Hij heeft daarbij aangevoerd dat hij en zijn echtgenote weliswaar gehuwd zijn, maar ieder hun eigen woning hebben. Beiden staan bij de gemeente ingeschreven op het eigen adres en zij betalen de volledige kosten en lasten van hun eigen woning en huishouden. In dat opzicht verschilt hun situatie niet van die van twee ongehuwde partners die op grond van de zogenaamde ‘twee-woningenregel’ in aanmerking komen voor een ongehuwdenpensioen. Appellant verzoekt dan ook om voor de twee-woningenregel in aanmerking te komen.
1.2.
Bij besluit van 27 augustus 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 oktober 2015 (bestreden besluit), heeft de Svb het verzoek van appellant afgewezen op de grond dat de twee-woningenregel alleen geldt voor ongehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de twee-woningenregel eveneens van toepassing dient te zijn op gehuwd samenwonenden, nu deze volgens appellant in dezelfde omstandigheden verkeren als ongehuwd samenwonenden. Verder heeft appellant aangevoerd dat toepassing van de twee-woningenregel onverenigbaar is met het discriminatieverbod dat is opgenomen in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). In dat verband is een beroep gedaan op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 2 mei 2016, Fábián, nr. 78117/13
.
.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Nationaal recht
4.1.
Tussen partijen is allereerst in geschil of de Svb terecht heeft geweigerd de
twee-woningenregel in het geval van appellant, die gehuwd is, toe te passen.
4.2.
In artikel 1, derde lid, sub a, van de AOW is bepaald dat in deze wet en de daarop rustende bepalingen als gehuwd of als echtgenoot mede wordt aangemerkt de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad.
4.3.
Ingevolge artikel 1, vierde lid, van de AOW, is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van huishouding dan wel anderszins. Hieruit volgt dat er twee criteria gelden voor het aannemen van een gezamenlijke huishouding: het huisvestings- en het zorgcriterium.
4.4.
In artikel 1, vijfde lid, van de AOW wordt een opsomming gegeven van situaties waarin een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig wordt geacht indien de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning (onweerlegbaar rechtsvermoeden). In de onder dat artikellid genoemde situaties hoeft niet aan het zorgcriterium te worden voldaan.
4.5.
In artikel 1, zevende lid, van de AOW is sinds 18 november 2014, met terugwerkende kracht tot en met 1 februari 2014, bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ten aanzien van hetgeen wordt verstaan onder het hoofdverblijf in dezelfde woning hebben als bedoeld in het vierde en vijfde lid, aanhef, en het blijk geven zorg te dragen voor een ander als bedoeld in het vierde lid. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit regels hoofdverblijf in dezelfde woning AOW (Besluit). Het Besluit is per
18 november 2014 in werking getreden (Stb. 2014, 385). Aan het Besluit is terugwerkende kracht verleend tot en met 1 februari 2014.
4.6.
De twee-woningenregel is neergelegd in artikel 2, eerste lid, van het Besluit. Dit artikellid luidt als volgt:
“1. Een pensioengerechtigde die met een andere pensioengerechtigde of met een andere ongehuwde meerderjarige persoon, anders dan een bloedverwant in de eerste graad, zijn hoofdverblijf heeft in een woning wordt voor de toepassing van artikel 1, vierde en vijfde lid, aanhef, van de Algemene Ouderdomswet in ieder geval geacht niet met die pensioengerechtigde of die persoon zijn hoofdverblijf in die woning te hebben als ieder van hen:
een op zijn naam staande woning in eigendom heeft, een op zijn naam staande woning huurt of een op zijn naam staande woning heeft op basis van een recht van vruchtgebruik, een recht van gebruik of een recht van bewoning;
de woning, bedoeld in onderdeel a, vrij ter beschikking heeft;
volledig de kosten en lasten van de woning draagt; en
staat ingeschreven in de basisregistratie personen of een daarmee vergelijkbare administratie in het buitenland op het adres van de op zijn naam staande woning, bedoeld in onderdeel a.”
4.7.
De twee-woningenregel vormt een uitzondering op de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de AOW is over de invoering van de twee-woningenregel vermeld dat de uitzondering op de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding gerechtvaardigd is, omdat in de
twee-woningensituatie geen, of in betekenend mindere mate, sprake is van schaalvoordelen (Kamerstukken II 2013/14, 33 853, nr. 3, blz. 3 en 4).
4.8.
Verder is in de nota van toelichting bij het Besluit hierover het volgende vermeld:
“Beoogd wordt de vaststelling of sprake is van het hebben van ‘het hoofdverblijf in dezelfde woning’ (huisvestingscriterium) in de AOW te vereenvoudigen. Met deze amvb wordt dit bereikt door te bepalen dat als twee mensen veel bij elkaar verblijven en ieder een eigen zelfstandige (huur)woning heeft waarvoor ieder zelf de financiële lasten draagt, er wordt aangenomen dat er dan geen sprake is van het hebben van het hoofdverblijf in dezelfde woning. Er ontstaat dan geen gezamenlijke huishouding, waardoor de AOW-gerechtigde wordt aangemerkt als alleenstaande en een AOW-uitkering ontvangt of blijft ontvangen van 70% WML (lees: het wettelijk minimumloon). Dit leidt ook tot een eenvoudiger uitvoering voor de Svb aangezien het voor de Svb eenduidiger is vast te stellen of er al dan niet sprake is van een gezamenlijke huishouding en is er geen onduidelijke weging van factoren meer nodig. Ook voor de ouderen om wie het gaat ontstaat hiermee meer gemoedsrust, duidelijkheid en zekerheid over de hoogte van hun AOW-pensioen omdat bij het aanhouden van twee woningen geen gezamenlijke huishouding kan ontstaan.”
4.9.
Appellant heeft bestreden dat de twee-woningenregel alleen geldt voor ongehuwden. Daartoe heeft appellant aangevoerd dat uit de letterlijke tekst van het Besluit niet is op te maken dat deze regel niet geldt voor gehuwden. In artikel 2, eerste lid, van het Besluit wordt alleen gesproken over “een pensioengerechtigde”, zonder dat daarbij is vermeld dat de pensioengerechtigde ongehuwd moet zijn. Alleen uit de toelichting bij het Besluit kan worden opgemaakt dat het om een ongehuwde pensioengerechtigde moet gaan, maar volgens appellant is de letterlijke tekst van het Besluit doorslaggevend.
4.9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Weliswaar luidt de letterlijke tekst van artikel 2,
eerste lid, van het Besluit zoals hiervoor weergegeven, maar uit de titel van het Besluit blijkt dat dit besluit regels bevat ten aanzien van hetgeen wordt verstaan onder het hebben van het hoofdverblijf in dezelfde woning als bedoeld in artikel 1, vierde en vijfde lid, aanhef, van de AOW. Ook uit artikel 2, eerste lid, van het Besluit blijkt dat dit artikel ziet op de toepassing van artikel 1, vierde en vijfde lid, van de AOW. Artikel 1, vierde en vijfde lid, van de AOW heeft uitsluitend betrekking op ongehuwden. Voor gehuwden is de vraag naar het hoofdverblijf immers niet van belang. Artikel 2, eerste lid, van het Besluit, gelezen in onderlinge samenhang met de hiervoor genoemde bepalingen, is dan ook alleen van toepassing op ongehuwden.
4.10.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat met de twee-woningenregel de gelijke behandeling, die al sinds jaren in de AOW geldt voor gehuwden en ongehuwd samenwonenden, wordt teruggedraaid. Ongehuwde partners die onder één dak wonen en voor elkaar zorgen, maar die ieder hun eigen woning hebben waar geen andere personen staan ingeschreven, worden immers niet langer gelijk gesteld met gehuwden die in precies dezelfde situatie verkeren. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, zevende lid, van de AOW, dat de grondslag vormt voor de twee-woningenregel, heeft de wetgever niet gemotiveerd waarom de twee-woningenregel niet geldt voor gehuwden en geregistreerd partners. De wetgever motiveert de twee-woningenregel immers met een argument, het niet hebben van schaalvoordelen, dat evenzeer geldt voor gehuwden die ieder hun eigen woning hebben.
4.10.1.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin. Een voor de toepassing van de AOW in alle opzichten volledig gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden heeft immers nooit bestaan. Sinds de invoering per 1 januari 1987 van de gelijkstelling van het ongehuwd voeren van een gezamenlijke huishouding aan het huwelijk, zijn enkele verschillen blijven bestaan. Zo geldt de bepaling van duurzaam gescheiden leven alleen voor gehuwden. Voor gehuwden geldt niet het voor ongehuwden van toepassing zijnde criterium van een gezamenlijke huishouding. Ten aanzien van gehuwden kent de AOW geen bepaling waarin het hoofdverblijf in dezelfde woning een relevant criterium is. Ook bij het onweerlegbaar rechtsvermoeden bestaat een verschil ten aanzien van personen die met elkaar gehuwd zijn geweest en personen die eerder ongehuwd een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Zo kan het voorkomen dat echtgenoten die niet meer samenwonen, toch niet als duurzaam gescheiden levend worden aangemerkt omdat zij nog wel contact met elkaar onderhouden. In dezelfde situatie worden ongehuwden niet meer als gehuwd aangemerkt. Voor personen die eerder ongehuwd een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd, geldt het onweerlegbaar rechtsvermoeden van artikel 1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de AOW alleen als zij eerder voor de toepassing van de AOW gelijk zijn gesteld met gehuwden. Voor personen die gehuwd zijn geweest geldt het onweerlegbaar rechtsvermoeden in elk geval.
4.10.2.
Het enkele feit dat de wetgever bij de totstandkoming van de twee-woningenregel niet uitdrukkelijk heeft gemotiveerd waarom die regel alleen geldt voor ongehuwden en niet voor gehuwden, maakt niet dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen gehuwden en ongehuwden. Zoals reeds is overwogen in 4.9.1, is met het Besluit immers uitsluitend beoogd om uitleg te geven aan het begrip ‘hoofdverblijf in dezelfde woning als bedoeld in artikel 1, vierde en vijfde lid, van de AOW’, dat uitsluitend ziet op ongehuwd samenwonenden.
4.11.
Uit het voorgaande volgt dat de Svb bij het bestreden besluit terecht heeft geweigerd de twee-woningenregel op appellant toe te passen.
Internationaal recht
4.12.
Tussen partijen is verder in geschil of artikel 2 van het Besluit buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de door appellant ingeroepen bepalingen van verdragsrecht, waaronder het verbod van discriminatie.
4.13.
Artikel 14 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”
4.14.1.
Wat betreft het beroep dat appellant heeft gedaan op artikel 14 van het EVRM, wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van het Besluit in een geval als hier aan de orde binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.
4.14.2.
Appellant stelt dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen ongehuwd samenwonenden en gehuwd samenwonenden. Hij doet daarmee een beroep op de ‘open norm’ van artikel 14 EVRM. Van een direct of indirect als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde ‘very weighthy reasons’-toets niet aan de orde is.
4.14.3.
Bij de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 14 EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat er sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. De inwerkingtreding van het Besluit vormt een geschikt en passend middel om de uitvoering van de vaststelling of er sprake is van het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning, in de AOW te vereenvoudigen en om de duidelijkheid voor belanghebbenden te vergroten. Kortheidshalve wordt verwezen naar wat is overwogen onder 4.8. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime ‘margin of appreciation’ van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een ‘very weighty reasons’-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. Artikel 14 van het EVRM vereist dan niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2016:1070 en het arrest van het EHRM van 16 maart 2010, Carson, nr. 42184/05, par. 62).
4.14.4.
Ten aanzien van het onderscheid tussen gehuwden en ongehuwd samenwonenden in het kader van sociaal-economische regelgeving wordt verder herinnerd aan het arrest van het EHRM van 29 april 2008, Burden, nr. 13378/05. In dat arrest is overwogen dat de situatie van ongehuwd samenwonenden, gelet op de bijzondere band van het huwelijk die sociale, persoonlijke en juridische gevolgen heeft, niet gelijk is aan de situatie van gehuwden.
4.15.
Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR is er geen grond om andere, strengere maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.
4.16.
Appellant heeft een beroep gedaan op het arrest van het EHRM van 2 mei 2016, Fábián, nr. 78117/13. In dit verband heeft appellant gesteld dat het enkele feit dat het onderscheid tussen ongehuwd samenwonenden en gehuwd samenwonenden door de wetgever niet toereikend is gemotiveerd per definitie meebrengt dat het gemaakte onderscheid ongerechtvaardigd is. Het beroep op dit arrest kan niet slagen, reeds omdat onder 4.14.3 is geoordeeld dat voor het genoemde onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
4.17.
Uit het voorgaande volgt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering om artikel 2 van het Besluit toe te passen niet leidt tot een schending van de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van het EVRM, artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR.
Overig
4.18.
Appellant heeft betoogd dat de wetgever het argument van de wettelijke onderhoudsplicht niet heeft gebruikt toen gehuwden en ongehuwd samenwonenden voor de AOW gelijk werden gesteld en wijst erop dat de Raad van State in zijn advies over de Wet inkomstenbelasting 2001 heeft overwogen dat er geen objectieve en redelijke grond is om aan gehuwden inzake het fiscaal partnerschap andere eisen te stellen dan aan ongehuwden en heeft geadviseerd om artikel 1.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 in deze zin aan te passen (Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. A, blz. 9). De advocaat-generaal van de Hoge Raad heeft uit dit advies geciteerd in zijn conclusie van 11 juni 2010, ECLI:NL:PHR:2010:BL7267, maar kwam destijds tot een andere conclusie. Volgens appellant is de maatschappelijke trend echter voortgaande gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwden. De uitleg van de twee-woningenregel door de Svb en de rechtbank miskent die trend en is een stap terug. Dit betoog slaagt niet, reeds omdat de wetgever het advies van de Raad van State met een beroep op de juridisch afdwingbare zorgverplichting die gehuwden en geregistreerd partners jegens elkaar hebben, niet heeft gevolgd.
4.19.
Appellant heeft tot slot aangevoerd dat de zorgverplichting die in het Burgerlijk Wetboek (BW) is neergelegd, van weinig betekenis is als iedere gemeenschap van goederen is uitgesloten. Zo bestaat geen verplichting tot pensioenverrekening. Evenmin bestaat de verplichting tot overdracht van aan de ene echtgenoot toebehorende (door gezamenlijke inspanning verworven) goederen aan de andere echtgenoot. Artikel 1:84 van het BW schept bovendien in het derde lid voor gehuwden een eenvoudige en toegankelijke mogelijkheid af te wijken van de in het eerste en tweede lid van die bepaling genoemde zorgverplichtingen. Voorts heeft appellant opgemerkt dat een afdwingbare zorgverplichting niet alleen geldt voor gehuwden en geregistreerde partners. Ook in een notarieel samenlevingscontract kan een afdwingbare zorgverplichting worden opgenomen. In een dergelijk geval is de situatie van gehuwden en ongehuwden in dat opzicht gelijk, althans zeer gelijkend. Partners met een op die wijze vormgegeven samenlevingscontract kunnen echter wel voor de twee-woningenregel in aanmerking komen, in tegenstelling tot appellant. Ten slotte heeft appellant een voorbeeld genoemd van een geval waarbij de familierechter, ondanks het ontbreken van een wettelijke onderhoudsverplichting, een ongehuwde heeft veroordeeld tot het betalen van alimentatie aan zijn voormalige ongehuwde partner (uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:1139). Zo nadert de rechtsfiguur van het huwelijk die van de ongehuwd samenwonenden. Appellant heeft gesteld dat ook om deze reden geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in behandeling in het kader van de twee-woningenregel. Deze beroepsgronden treffen geen doel omdat de genoemde voorbeelden niet afdoen aan het uitgangspunt dat bij een huwelijk een wettelijk afdwingbare zorgverplichting ontstaat, terwijl dat voor ongehuwden niet het geval is (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2017:172 en ECLI:NL:CRVB:2016:759).
4.20.
Uit 4.1 tot en met 4.19 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en G.M.G. Hink en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2017.
(getekend) W.H. Bel
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.