Uitspraak
16.1584 PW
Datum uitspraak: 28 november 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
28 januari 2016, 15/4892 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.J. de Bruin, advocaat, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 6 juli 2016 heeft appellant de Raad bericht dat hij niet langer wordt bijgestaan door mr. De Bruin.
Appellant heeft aanvullende beroepsgronden, een verzoek om vergoeding van schade en nadere stukken ingediend.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juli 2017. Appellant, hoewel daartoe opgeroepen, is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
P. van der Pols.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 8 maart 1991 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Appellant woont sinds 18 januari 1999 met zijn zus, [naam zus] ([zus]), op het adres [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). [zus] ontvangt sinds 1998 een uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong-uitkering) van het Uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
1.2.
In opdracht van de gemeente Brielle hebben medewerkers Handhaving van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Nissewaard (medewerkers) in het kader van een periodiek heronderzoek op 17 februari 2015 een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres. In het van dit huisbezoek opgemaakte verslag staat onder meer vermeld dat appellant en [zus] akkoord gaan om de bijstand van appellant te beëindigen per datum huisbezoek in verband met het vaststellen van een gezamenlijke huishouding en dat zij begrijpen dat [zus] vanaf die datum een toeslag moet aanvragen op haar Wajong-uitkering bij het Uwv om een inkomen naar de norm van gehuwden te ontvangen.
1.3.
Bij besluit van 23 februari 2015 (opschortingsbesluit) heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 17 februari 2015 opgeschort op de grond dat tijdens het huisbezoek is geconstateerd dat appellant een gezamenlijke huishouding voert met [zus]. Hierdoor heeft appellant niet voldaan aan de verplichting informatie te verstrekken die van invloed kan zijn op het recht op bijstand. Het college heeft appellant in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen door gegevens in te zenden, te weten een kopie van de aanvraag door [zus] om een partnertoeslag op de Wajong-uitkering per 17 februari 2015, een kopie van de toekenningsbeschikking van deze partnertoeslag en een betaalspecificatie van de
Wajong-uitkering vanaf 17 februari 2015.
1.4.
Op 23 februari 2015 heeft [zus] het Uwv laten weten dat zij vanaf 17 februari 2017 gelijk moet worden gesteld met een gehuwde/samenwonende. Daarop heeft het Uwv bij besluit van 25 februari 2015 de toeslag van [zus] op haar Wajong-uitkering vanaf 17 februari 2015 verhoogd (partnertoeslag).
1.5.
Bij brief van 27 februari 2015 heeft appellant het college meegedeeld dat hij de bij het opschortingsbesluit gevraagde gegevens niet binnen de gestelde termijn kan inleveren en dat [zus] het Uwv inmiddels heeft verzocht de partnertoeslag op de Wajong-uitkering te laten beëindigen.
1.6.
Bij besluit van 10 maart 2015 (intrekkingsbesluit) heeft het college de bijstand van appellant op grond van artikel 54, derde lid, van de PW ingetrokken met ingang van 17 februari 2015. Aan het intrekkingsbesluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant een gezamenlijke huishouding als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de PW voert met [zus].
1.7.
Bij besluit van 24 maart 2015 heeft het Uwv het bezwaar van [zus] tegen het besluit van 25 februari 2015 ongegrond verklaard. Bij besluit van 16 april 2015 heeft het Uwv op verzoek van [zus] de toeslag op de Wajong-uitkering per 1 mei 2015 beëindigd.
1.8.
Bij besluit van 4 augustus 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het opschortingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het college met betrekking tot de intrekking ten grondslag gelegd dat een gezamenlijke huishouding tussen appellant en [zus] aanwezig wordt geacht omdat zij hun hoofdverblijf hebben op hetzelfde adres en met het besluit van het Uwv van 25 februari 2015 sprake is van een registratie als bedoeld in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder d, van de PW. Voor een inhoudelijke beoordeling op grond van het criterium “blijken zorg te dragen voor elkaar” bestaat daarom geen ruimte. Appellant heeft niet langer recht op bijstand als alleenstaande.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit voor wat betreft het opschortingsbesluit vernietigd, het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat hij en [zus] geen gezamenlijke huishouding voeren. Het huisbezoek was onrechtmatig, omdat hij het formulier waarbij hij toestemming heeft gegeven voor het huisbezoek, onder druk heeft getekend. Appellant en [zus] zijn niet juist geïnformeerd en de medewerkers hebben ten onrechte druk uitgeoefend om de partnertoeslag aan te vragen. Appellant heeft het verslag van het huisbezoek niet gezien en niet ondertekend. Het verslag bevat onjuistheden. Voorts voert appellant aan dat hij nog belang heeft bij beoordeling van het opschortingsbesluit omdat het college zich daarbij op het standpunt stelt dat uit het huisbezoek blijkt dat hij en [zus] een gezamenlijke huishouding voeren. Appellant heeft voorts verzocht om vergoeding van wettelijke rente en van schade in verband met een inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Opschorting
4.1.1.
Appellant heeft aangevoerd dat ten onrechte aan het opschortingsbesluit ten grondslag is gelegd dat hij en [zus] een gezamenlijke huishouding voerden, waarvan hij mededeling had moeten doen. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.2.
Ingevolge artikel 54, eerste lid, van de PW kan het college, indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent, het recht op bijstand voor de duur van ten hoogste acht weken opschorten.
4.1.3.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1387) levert de enkele vaststelling achteraf dat de betrokkene de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden, nog geen verzuim op als bedoeld in artikel 54, eerste lid, van de PW. Artikel 54, eerste lid, van de PW is een dwangmiddel om, voor zover hier van belang, binnen een door het college gestelde termijn alsnog de beschikking te krijgen over gegevens of bewijstukken die voor de verlening van bijstand van belang zijn. Opschorting kan pas aan de orde zijn nadat het college de betrokkene duidelijk heeft gemaakt welke specifieke gegevens of bewijsstukken hadden moeten worden verstrekt. Van verzuim als bedoeld in artikel 54, eerste lid, van de PW is dan ook pas sprake als de betrokkene die concrete gegevens of bewijsstukken niet of niet volledig binnen de door het college gestelde termijn verstrekt. Nu het college appellant niet eerder om de bij het opschortingsbesluit gevraagde gegevens heeft verzocht, was appellant niet in verzuim en kon het recht op bijstand niet worden opgeschort.
4.1.4.
De rechtbank heeft wat in 4.1.3 is overwogen niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellant tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de opschorting gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met
artikel 54, eerste lid, van de PW. Het besluit van 23 februari 2015 zal worden herroepen nu dat op dezelfde ondeugdelijke grondslag berust.
Intrekking
4.2.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 17 februari 2015 tot en met 10 maart 2015.
4.3.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder d, van dit artikel wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding, bedoeld in het derde lid.
4.4.
Niet in geschil is dat [zus] in de te beoordelen periode een toeslag op de Wajong-uitkering ontving als gehuwde of daarmee gelijkgestelde in verband met het voeren van een gezamenlijke huishouding. Gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding 1998 (Stb. 1997, 790), in samenhang met het eerste lid, onder [zus], sub 6, van dat artikel is door de toekenning van deze toeslag sprake van een registratie als bedoeld in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder d, van de PW.
4.5.
Bij een besluit inzake de verlening van (een partnertoeslag op) een Wajong-uitkering is uitsluitend de aanvrager de belanghebbende. Tegen het in 1.4 genoemde besluit tot toekenning van de partnertoeslag op de Wajong-uitkering aan [zus] stond dus, als
niet-belanghebbende, geen bezwaar en beroep open voor appellant.
4.6.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 7 november 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ2970 en van 15 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7053) brengt het in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verankerde recht op toegang tot de rechter mee dat het in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder d, van de Wet werk en bijstand neergelegde onweerlegbare rechtsvermoeden in gevallen als het onderhavige - waarin de aan het onweerlegbare rechtsvermoeden ten grondslag liggende aangewezen registratie het gevolg is van een besluit waartegen de betrokken bijstandsgerechtigde wegens het ontbreken van (rechtstreeks) belang geen rechtsmiddel kan aanwenden - geen toepassing vindt. Deze rechtspraak heeft onder de PW haar betekenis behouden. Appellant kan daarom in het kader van bezwaar en (hoger) beroep inzake zijn recht op bijstand het bestaan van een gezamenlijke huishouding ten volle betwisten. Dit betekent dat appellant de wederzijdse zorg als bedoeld artikel 3, derde lid, van de PW kan betwisten.
4.7.
Niet in geschil is dat [zus] de toeslag bij het Uwv per 17 februari 2015 heeft aangevraagd nadat de medewerkers tijdens het huisbezoek die dag aan appellant en [zus] te kennen hadden gegeven dat zij een gezamenlijke huishouding voerden. Verder is niet gebleken dat het Uwv zelf onderzoek heeft verricht naar de vraag of appellant en [zus] een gezamenlijke huishouding voerden, en meer in het bijzonder of zij blijk gaven zorg te dragen voor elkaar. Voorts heeft het Uwv het door [zus] tegen de toekenning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard op de enkele grond dat zij die toeslag zelf had aangevraagd. Gelet hierop berust de toekenning van de partnertoeslag en de registratie, en daarmee de vaststelling van het college dat appellant en [zus] een gezamenlijke huishouding voeren, en meer in het bijzonder dat ook sprake is van wederzijdse zorg, met name op de bevindingen tijdens het huisbezoek.
4.8.1.
Appellant voert, gelet op het navolgende, terecht aan dat het huisbezoek onrechtmatig was.
4.8.2.
Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand heeft. Welke gevolgen voor de bijstandsverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de betrokkene erop worden geattendeerd dat het weigeren van toestemming geen gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast ten aanzien van het “informed consent” bij het binnentreden in de woning rust op het bijstandverlenend orgaan.
4.8.3.
Niet in geschil is dat de medewerkers het huisbezoek na dossieronderzoek zonder redelijke grond hebben afgelegd. Blijkens het door appellant en de medewerkers ondertekende “formulier informed consent” hebben de medewerkers appellant evenwel meegedeeld dat hij wel het recht heeft de toegang tot de woning te weigeren, maar dat bij weigering medewerking te verlenen aan dit huisbezoek de bijstand beëindigd kan worden. Voorts staat in dit formulier vermeld dat appellant op basis hiervan toestemming heeft verleend om zijn woning te betreden. Dit betekent dat er van moet worden uitgegaan dat appellant niet juist is geïnformeerd over de gevolgen die het weigeren van de toestemming heeft. Dat bovenaan het formulier staat vermeld dat het huisbezoek ter verificatie was, kan daar niet aan afdoen. Dat in het verslag van het huisbezoek staat dat aan appellant is verteld dat het niet meewerken geen gevolgen heeft voor het recht op bijstand doet hier evenmin aan af. Het verslag is niet op ambtseed opgemaakt en, anders dan het formulier informed consent, niet ondertekend door appellant. Het college is er derhalve niet in geslaagd aannemelijk te maken dat ter zake van het binnentreden voor het bij betrokkene afgelegde huisbezoek voldaan is aan de eis van “informed consent”. Dit betekent dat in dit geval sprake is geweest van een inbreuk op het huisrecht van appellant als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
4.8.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 12 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK8928) brengt een onrechtmatig huisbezoek in een geval als hier aan de orde, waarin een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek ontbreekt, mee dat het bijstandverlenend orgaan de bevindingen van dat huisbezoek in beginsel niet mag gebruiken bij de beoordeling van het recht op bijstand van degene jegens wie dat huisbezoek onrechtmatig is. In het geval van appellant bestaan geen aanknopingspunten om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat betekent dat, daargelaten of wat tijdens het huisbezoek van 17 februari 2015 is verklaard voldoende feitelijke grondslag biedt voor beantwoording van de vraag of sprake is van een gezamenlijke huishouding, deze verklaringen bij die beantwoording buiten beschouwing dienen te blijven.
4.8.5.
Het college heeft voor het overige geen concrete feiten en omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan kan worden vastgesteld dat in de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de PW. Gelet hierop kon het college niet tot intrekking van de bijstand overgaan.
4.9.
De rechtbank heeft wat in 4.8.1 tot en met 4.8.5 is overwogen niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak, ook voor zover die ziet op de intrekking, voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellant tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op de intrekking gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.10.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan wordt gegeven. Omdat het uitgesloten wordt geacht dat het college alsnog aannemelijk zal kunnen maken dat appellant en [zus] in de te beoordelen periode blijk gaven zorg te dragen voor elkaar als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de PW, bestaat tevens aanleiding het besluit van 10 maart 2015 te herroepen omdat dit besluit op die grond is gebaseerd.
Schadevergoeding
5.1.
Het verzoek van appellant om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente over de na te betalen bijstand komt voor toewijzing in aanmerking. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van 25 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958). Het gaat om de termijnen vanaf 17 februari 2015. Dit betekent dat de wettelijke rente over de termijn van 17 februari 2015 tot en met 28 februari 2015 is ingegaan op 1 maart 2015. Over iedere verdere termijn is de wettelijke rente telkens gaan lopen op de eerste dag van de daaropvolgende kalendermaand.
5.2.1.
Appellant heeft voorts verzocht om vergoeding van schade in verband met de niet gerechtvaardigde inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer. Het verzoek is aan te merken als een verzoek om vergoeding van immateriële schade op de grond dat het besluit tot intrekking onrechtmatig was in verband met het onrechtmatige huisbezoek.
5.2.2.
Uit 4.8.1 tot en met 4.9 volgt dat de onrechtmatigheid van de intrekking vaststaat. Ook de toerekening als bedoeld in artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) daarvan aan het college staat daarmee vast. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met het onrechtmatige besluit. Voorts komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend. Bij de beoordeling of toegerekend moet worden is onder meer de aard en strekking van het vernietigde besluit een relevante factor.
5.2.3.
De grondslag voor de intrekking was met name gelegen in de resultaten van het huisbezoek van 17 februari 2015, dat onrechtmatig was, in de zin zoals hiervoor onder 4.8.3 weergegeven. Appellant heeft in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM een huisbezoek in zijn eigen woning moeten dulden. Een dergelijke inbreuk op een fundamenteel recht moet worden aangemerkt als een aantasting van de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder [zus], van het BW. Deze inbreuk en de eventueel daaruit voortvloeiende schade moeten bij de toepassing van titel 8.4 van de Awb, mede in aanmerking genomen het in artikel 13 van Pro het EVRM opgenomen beginsel van een ‘effective remedy’, als een gevolg van de intrekking aan het college worden toegerekend.
5.2.4.
Het is voldoende aannemelijk dat het zonder redelijke grond afgelegde huisbezoek een behoorlijke impact op appellant heeft gehad en wel zodanig dat dit bij hem de nodige onrust, spanning en frustratie heeft teweeggebracht. De Raad ziet, in lijn met het arrest van 12 januari 2010 van het Gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2010:BL0984), daarin grond tot toekenning van een vergoeding van schade van € 200,- aan appellant.
6. Voorts bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 495,- in bezwaar en € 495,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 990,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 augustus 2015;
- herroept de besluiten van 23 februari 2015 en 10 maart 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in
zoverre in de plaats treedt van het besluit van 4 augustus 2015;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan appellant van de schade zoals onder 5.1 en 5.2.4
van deze uitspraak is vermeld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en E.C.R. Schut en
J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van W.A.M. Ebbinge als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2017.
(getekend) P.W. van Straalen
De griffier is verhinderd te ondertekenen.