Uitspraak
16/414 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 december 2015, 15/2248 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel (college)
Datum uitspraak: 17 oktober 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.C. van der Weele, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij faxbericht van 13 maart 2017 heeft mr. P.F.M. Gulickx, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde van appellante gesteld.
Mr. Gulickx heeft aanvullende beroepsgronden en nadere stukken ingediend. Het college heeft nadere verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2017. Namens appellante is verschenen mr. Gulickx. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.B.L. Krahmer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 1 januari 1997 bijstand, ten tijde hier van belang ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.1.
Het college heeft appellante in april en mei 2014 een aantal malen uitgenodigd voor een gesprek met [naam] , werkzaam als [functie] bij de afdeling
[afdeling] van de gemeente Helmond ( [functie] ), om te bespreken of en hoe de activiteiten van appellante voor haar Stichting [Stichting] (stichting), en in het bijzonder haar plannen voor het [centrum] in [gemeente] ( [centrum] ), loonvormend kunnen worden. Appellante is niet verschenen op die gesprekken.
1.2.2.
Bij besluit van 18 juni 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 oktober 2014, heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 juli 2014 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Aan deze maatregel heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de uitnodiging van 2 mei 2014 heeft ontvangen, maar niet op de aangegeven plaats en tijd is verschenen voor het in verband met de arbeidsinschakeling geplande gesprek van 7 mei 2014.
1.2.3.
Bij uitspraak van 6 maart 2015 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van
2 oktober 2014 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 27 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2322) heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het besluit van 2 oktober 2014 vernietigd voor zover het de hoogte van de maatregel betreft, het besluit van 18 juni 2014 in zoverre herroepen en bepaald dat de hoogte van de maatregel
tot 50% van de toepasselijke bijstandsnorm wordt beperkt. De Raad heeft daartoe het volgende overwogen.
"4.3. (…) De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de voorhanden stukken niet is gebleken dat voor appellante een (formele) ontheffing van de arbeidsverplichting gold. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat bij appellante het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat op haar geen arbeidsverplichting rustte. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Daarvan is hier niet gebleken. Uit de enkele omstandigheid dat appellante met medeweten en instemming van het college activiteiten verrichtte voor de stichting kan dit niet worden opgemaakt. (…)
4.4.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het college ten onrechte een maatregel heeft opgelegd in de vorm van een verlaging van 100% van de bijstand voor de duur van een maand. In dit verband heeft appellante primair gesteld dat (de oproep voor) het gesprek van 7 mei 2014 niet valt onder de verplichtingen zoals genoemd in artikel 9 van Pro de Verordening en, subsidiair, dat de opgelegde maatregel in haar situatie onevenredig zwaar is.
4.5.
Voor zover appellante heeft betoogd dat de oproep voor het gesprek op 7 mei 2014 niet valt onder de verplichtingen als genoemd in artikel 9, tweede lid, onder b, van de Verordening (lees: de Maatregelenverordening WWB van de gemeente Gemert-Bakel), slaagt de in 4.4 vermelde beroepsgrond niet.(…) Het gesprek had (…) tot doel appellantes mogelijkheden tot arbeidsinschakeling te onderzoeken en valt daarmee onder de verplichting zoals genoemd in artikel 9, tweede lid, onder b (lees: a) van de Verordening.
(…)
4.7.
Voor zover appellante met haar subsidiaire stelling heeft bedoeld te betogen dat het college met toepassing van artikel 20, tweede lid, van de Verordening ten gunste van haar van de bepalingen van de Verordening had moeten afwijken, slaagt de in 4.4 vermelde beroepsgrond wel. Hierbij is het volgende van belang. (…) In dit geval heeft appellante op 13 mei 2014 - onverwijld na ontvangst van de uitnodigingsbrief van 12 mei 2014 - telefonisch contact opgenomen met de klantbegeleider en heeft op 22 mei 2014 alsnog een gesprek tussen appellante en de klantbegeleider plaatsgevonden. Op 23 juni 2014 heeft het college vervolgens het primaire besluit genomen. Op dat moment had de door het college gewenste gedragsverandering dus al plaatsgevonden. Appellante heeft voorts onweersproken gesteld dat haar oudste zoon, die een autistische stoornis heeft, voor ontvangst van de uitnodigingsbrief van 2 mei 2014 heeft getekend en dat deze brief in huis vervolgens is zoekgeraakt met als gevolg dat appellante geen kennis heeft kunnen nemen van die brief. Deze omstandigheden in aanmerking genomen en het gegeven dat appellante in feite slechts wordt verweten dat zij zonder bericht van verhindering niet is verschenen op het gesprek van 7 mei 2014, hadden het college aanleiding moeten vormen om met toepassing van artikel 20 van Pro de Verordening (onbillijkheid van overwegende aard) af te wijken van strikte toepassing van artikel 10, aanhef en onder b, van de Verordening. Een matiging van de maatregel tot 50% van de toepasselijke bijstandsnorm ligt daarom in dit geval in de rede.
4.8.
Wat appellante overigens nog met een beroep op het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind omtrent de ontoereikende levenstandaard van haar inwonende kinderen heeft aangevoerd, kan niet tot een verdergaande matiging van de opgelegde maatregel leiden, reeds omdat haar oudste zoon in juli 2014 studiefinanciering ontving en haar jongste zoon inkomsten uit (deel)arbeid had en zij voor hem tevens nog kinderbijslag ontving."
1.3.
Het college heeft appellante opgeroepen voor een gesprek op 6 oktober 2014 met haar klantbegeleider over de inzet van een traject naar werk. Appellante heeft zich vervolgens ziek gemeld, waarop de klantbegeleider heeft laten weten dat als appellante niet op het gesprek van 6 oktober 2014 verschijnt, zij is uitgenodigd voor een gesprek op 9 oktober 2014. Appellante is niet verschenen op het gesprek op 6 oktober 2014. Een verzuimbegeleider heeft appellante op die dag bezocht en appellante per 7 oktober 2014 beter gemeld. Appellante is verschenen op het gesprek op 9 oktober 2014. Uit een rapportage van 31 oktober 2014 komt naar voren dat de klantbegeleider tijdens dat gesprek met appellante had afgesproken dat de trajectafspraken in een trajectplan zouden worden geplaatst en dat appellante het trajectplan zou ondertekenen, maar dat de klantbegeleider dit plan eerst aan haar zou mailen om appellante de gelegenheid te geven daarop te reageren. Bij e-mailbericht van 10 oktober 2014 heeft de klantbegeleider het trajectplan aan appellante gemaild met het verzoek daarop voor 15 oktober 2014 een reactie te geven. In het trajectplan is het volgende opgenomen. Appellante gaat per 1 oktober 2014 actief solliciteren naar betaald werk, zich per die datum inschrijven bij tien uitzendbureaus in de regio en registreren waar, wanneer en op welke vacature is gesolliciteerd. Indien appellante voor 17 november 2014 geen betaalde baan heeft gevonden, zal vanaf dan de coaching in het vinden van een betaalde baan geïntensiveerd worden. Indien appellante voor januari 2015 geen betaalde baan heeft gevonden, zal worden besloten of en per welke datum het traject [traject] wordt ingezet.
1.4.
Bij brief van 16 oktober 2014 heeft het college appellante erop gewezen dat zij nog niet had gereageerd op het trajectplan en haar uitgenodigd voor een gesprek op 21 oktober 2014 met de klantbegeleider, met als doel het ondertekenen van het trajectplan. Appellante is niet op dit gesprek verschenen.
1.5.
Bij brief van 21 oktober 2014 heeft het college appellante opnieuw uitgenodigd voor een gesprek met de klantbegeleider, ditmaal op 23 oktober 2014, met als doel het ondertekenen van het trajectplan en het geven van een verklaring voor haar afwezigheid op 21 oktober 2014. Hierbij is vermeld dat als appellante geen deugdelijke verklaring kan geven voor haar afwezigheid, een maatregel op haar bijstand zal worden bezien. Appellante is niet op dit gesprek verschenen.
1.6.
Bij brief van 24 oktober 2014 heeft het college appellante opnieuw uitgenodigd voor een gesprek met de klantbegeleider, ditmaal op 31 oktober 2014, met als doel het ondertekenen van het trajectplan en het geven van een verklaring voor haar afwezigheid op 21 en 23 oktober 2014. Hierbij is wederom vermeld dat als appellante geen deugdelijke verklaring kan geven voor haar afwezigheid, een maatregel op haar bijstand zal worden bezien. Vervolgens heeft appellante bij e-mailbericht van 27 oktober 2014 haar klantbegeleider laten weten dat zij naar aanleiding van ontvangen brieven een gesprek wil om duidelijkheid te krijgen, maar dat zij geen gesprek wil met de klantbegeleider, dat de klantbegeleider haar privacy heeft geschonden en er geen vertrouwensband meer is en dat zij daarom verzoekt om haar casus te overhandigen aan een collega. Bij brief van 28 oktober 2014 heeft het college appellante bericht dat geen noodzaak bestaat om de begeleiding van appellante naar werk over te dragen aan een andere collega en dat haar verzoek om door een andere klantbegeleider begeleid te worden dan ook niet zal worden gehonoreerd. Appellante is vervolgens niet verschenen op het gesprek op 31 oktober 2014.
1.7.
Bij besluit van 4 november 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 juni 2015 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van
1 oktober 2014 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100%. Aan de besluitvorming heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Appellante is niet verschenen op een oproep in verband met de arbeidsinschakeling, waaronder re-integratie. Zij is namelijk op 21, 23 en 31 oktober 2014 zonder berichtgeving vooraf niet verschenen op de afspraak met de klantbegeleider. Appellante heeft zich voor de tweede maal binnen een jaar schuldig gemaakt aan een verwijtbare gedraging, zodat sprake is van recidive. Daarom is de duur van de maatregel verlengd tot twee maanden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is bepaald, voor zover hier van belang, dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de WWB, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De toepasselijke verordening is de Maatregelen verordening WWB van de gemeente Gemert-Bakel (Verordening).
4.3.1.
In artikel 2, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
4.3.2.
In artikel 8, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat de duur van de maatregel wordt verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel wordt opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan een als maatregelwaardig aangemerkte gedraging en deze gedraging leidt tot een verlaging met eenzelfde of hoger percentage.
4.3.3.
Artikel 9 van Pro de Verordening betreft de categorie-indeling van de maatregelwaardige gedragingen. Het tweede lid omvat de tweede categorie.
Onderdeel a luidt als volgt:
“het niet dan wel niet tijdig voldoen aan een oproep om in verband met de arbeidsinschakeling op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen”.
Onderdeel c luidt als volgt:
“het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot (arbeids)participatie anders dan het niet daartoe verschijnen zonder bericht van verhindering”.
4.3.4.
Artikel 10 van Pro de Verordening betreft de hoogte en de duur van de op te leggen maatregelen. In onderdeel b is bepaald dat bij gedragingen van de tweede categorie een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand wordt opgelegd.
4.3.5.
In artikel 20, tweede lid, van de Verordening - de hardheidsclausule - is bepaald dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de belanghebbende kan afwijken van de bepalingen in deze verordening indien strikte toepassing daarvan leidt tot onbillijkheden van overwegende aard.
4.4.
Vaststaat dat appellante niet is verschenen op de gesprekken op 21, 23 en 31 oktober 2014 waarvoor zij was uitgenodigd. Appellante erkent dat zij zich niet tijdig had afgemeld voor het gesprek op 21 oktober 2014, maar voert aan dat zij zich wel degelijk tijdig telefonisch had afgemeld voor de andere twee gesprekken wegens haar lichamelijke klachten in verband met bekkeninstabiliteit en wegens haar psychische klachten. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft niet aan de hand van verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat zij zich voorafgaand aan de gesprekken op 23 en 31 oktober 2014 had afgemeld voor deze gesprekken. Uit de beschikbare gegevens kan dat niet worden opgemaakt.
4.5.
Appellante heeft voorts, evenals in de hoger beroepsprocedure die heeft geleid tot de in 1.2.3 genoemde uitspraak van de Raad van 27 juni 2017, aangevoerd dat zij in feite was ontheven van de arbeidsverplichtingen en dat zij erop mocht vertrouwen dat die ontheffing haar was verleend. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volstaan kan worden met het oordeel van de Raad op dit punt in overweging 4.3 van genoemde uitspraak, zoals weergegeven onder 1.2.3, nu appellante in hoger beroep geen nieuwe gegevens heeft verstrekt die tot een ander oordeel zouden moeten leiden.
4.6.
Appellante heeft aangevoerd dat het haar niet te verwijten valt dat zij tot driemaal toe niet is verschenen op een gesprek met haar klantbegeleider. Zij wijst in dit verband op haar in 4.4 genoemde klachten en verwijst hiervoor naar een brief van haar behandelend fysiotherapeut van 27 november 2014 en naar een brief van een onderwijspsycholoog van 1 mei 2015. Voorts wijst appellante erop dat zij heeft geklaagd over de handelwijze van de klantbegeleider, die het vertrouwen van appellante heeft geschaad.
4.7.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Voorop moet worden gesteld dat de bewijslast van feiten en omstandigheden die het oordeel kunnen dragen dat appellante geen enkel verwijt treft op appellante rust. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van de laatste volzin van
artikel 18, tweede lid, van de WWB. Appellante is niet in haar bewijslast geslaagd. Uit de in 4.6 genoemde brieven blijkt niet dat appellante niet in staat was te verschijnen op de gesprekken op 21, 23 en 31 oktober 2014. Bovendien is appellante wel in staat geweest om te verschijnen op het gesprek op 9 oktober 2014. Uit niets blijkt dat haar lichamelijke en/of geestelijke gesteldheid na die datum een zodanige wijziging heeft ondergaan, dat zij nadien niet meer in staat was om te verschijnen op gesprekken met de klantbegeleider. Het enkele feit dat appellante zich heeft beklaagd over de handelwijze van haar klantbegeleider - waarbij kennelijk wordt gedoeld op wat appellante in het onder 1.6 genoemde e-mailbericht naar voren heeft gebracht - levert, wat daar verder ook van zij, in ieder geval geen beletsel op om te verschijnen op de gesprekken waarvoor zij was uitgenodigd.
4.8.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het niet reageren op de uitnodigingen voor de gesprekken op 21, 23 en 31 oktober 2014 niet valt onder de in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening beschreven categorie maatregelwaardige gedragingen. Deze uitnodigingen zijn niet aan te merken als oproepen als bedoeld in die bepaling. Dergelijke oproepen betreffen uitnodigingen om zich bij een bedrijf te melden voor het verrichten van arbeid. Het niet reageren op de uitnodigingen is te beschouwen als het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot (arbeids)participatie als bedoeld in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening, maar omdat sprake is van het niet verschijnen zonder bericht van verhindering, is deze categorie hier niet van toepassing. Aldus valt de aan appellante verweten gedraging niet onder de in artikel 9, tweede lid, van de Verordening beschreven categorieën maatregelen en ontbreekt een grondslag voor het opleggen van een maatregel.
4.9.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Vaststaat dat appellante tot driemaal toe is uitgenodigd om het door de klantbegeleider aan haar per e-mailbericht van 10 oktober 2014 toegezonden trajectplan te ondertekenen. De onderdelen van dit plan waren erop gericht appellante te laten uitstromen naar betaalde arbeid, eerst door inspanningen van appellante zelf, vervolgens door inschakeling van een trajectbegeleider en ten slotte - mogelijk - door deelneming aan een traject. Aldus hielden de uitnodigingen voor de gesprekken op 21, 23 en 31 oktober 2014 onmiskenbaar verband met de arbeidsinschakeling. Voor de door appellante voorgestane, zeer beperkte, uitleg van ‘oproep in verband met de arbeidsinschakeling’ bestaat geen enkele grond, zoals ook blijkt uit wat de Raad op dit punt heeft overwogen onder 4.5 van zijn uitspraak van 27 juni 2017, zoals weergegeven onder 1.2.3.
4.10.
De beroepsgrond dat geen sprake is van recidive mist feitelijke grondslag en slaagt daarom niet. Bovendien heeft de gemachtigde van appellante ter zitting erkend dat is voldaan aan de in artikel 8, eerste lid, van de Verordening opgenomen voorwaarden voor verdubbeling van de duur van de maatregel.
4.11.
Met wat hiervoor - onder 4.4, 4.7 en 4.9 - is overwogen, is gegeven dat appellante de gedraging heeft begaan en dat dit haar kon worden verweten. Dit is een gedraging van de tweede categorie. Het college was daarom gehouden de bijstand van appellante te verlagen overeenkomstig de Verordening. Voorts staat vast dat sprake was van recidive. Het college heeft in overeenstemming met de artikelen 8, tweede lid, en 10, aanhef en onder b, van de Verordening de bijstand van appellante verlaagd met 100% van de voor haar geldende norm gedurende twee maanden.
4.12.
Appellante heeft aangevoerd dat de opgelegde maatregel in haar situatie onevenredig zwaar is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.12.1.
In wat appellante in dit verband heeft aangevoerd, te weten dat zij ten tijde van het opleggen van de maatregel werkzaamheden verrichtte voor haar stichting en dat het college hierbij gebaat is, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college, gelet op de ernst van de gedraging, de mate waarin appellante de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeert, de maatregel had moeten matigen.
4.12.2.
Voor zover appellante heeft beoogd een beroep te willen te doen op de hardheidsclausule van artikel 20, tweede lid, van de Verordening, slaagt dit beroep evenmin. De hier in aanmerking te nemen omstandigheden vormen, anders dan die in het geval van de bij het besluit van 18 juni 2014 opgelegde maatregel waarvoor wordt verwezen naar overweging 4.6 van de uitspraak van 27 juni 2017, zoals weergegeven onder 1.2.3, geen aanleiding om met toepassing van artikel 20 van Pro de Verordening af te wijken van strikte toepassing van artikel 10, aanhef en onder b, in verbinding met artikel 8 van Pro de Verordening. Appellante is tot driemaal toe zonder bericht vooraf niet verschenen op een gesprek in verband met de arbeidsinschakeling en er heeft niet naderhand, op initiatief van appellante, alsnog een gesprek plaatsgevonden. Bovendien wist appellante wat de gevolgen zouden zijn als zij niet op de uitnodigingen voor een gesprek zou reageren. Deze gevolgen, in de vorm van de in geding zijnde maatregel, komen geheel voor haar rekening.
4.13.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de belangen van haar minderjarig kind onevenredig worden getroffen door de opgelegde maatregel en dat het college dit kind ten onrechte heeft bestraft via deze maatregel. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe wordt verwezen naar wat de Raad op dit punt heeft overwogen onder 4.8 van zijn uitspraak van 27 juni 2017, zoals weergegeven onder 1.2.3. Van bestraffing van dat kind is geen sprake.
4.14.
Uit 4.1 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en W.F. Claessens en C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2017.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) C.A.E. Bon