Uitspraak
16.2980 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 maart 2016, 15/3748 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
Datum uitspraak: 27 juni 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.H.F. de Jong, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Tevens heeft appellante een verzoek gedaan om veroordeling tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017. Appellante is, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. E.H. Siemeling.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) en tot
1 juli 2015 naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 10%, zijnde een totaalbedrag van € 782,39 per maand.
1.2.
Bij besluit van 1 april 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 juni 2015 (bestreden besluit), heeft het college de hoogte van de aan appellante verleende bijstand per
1 juli 2015 met toepassing van artikel 22a van de PW verlaagd tot 38% van het wettelijk minimum loon, zijnde een bedrag van € 521,60 per maand. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als haar ouders en haar meerderjarige broer en zus, die als kosten delende medebewoners moeten worden aangemerkt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.1.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstandsuitkering aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf te houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.1.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.2.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college terecht het dwingendrechtelijke artikel 22a, eerste lid, van de PW heeft toegepast. In zijn uitspraak van
1 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3869) heeft de Raad geoordeeld dat de PW geen grondslag biedt voor afwijking van de kostendelersnorm op de grond dat toepassing ervan leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dat appellante, zoals zij stelt, door haar medische situatie gedwongen wordt bij haar ouders te wonen en met hen kosten te delen terwijl haar financiële onafhankelijkheid voor haar zo belangrijk is, staat dan ook niet aan toepassing van de kostendelersnorm in de weg. Bovendien heeft de wetgever, zoals blijkt
uit 4.1.3, nadrukkelijk overwogen dat de voordelen van het kunnen delen van de kosten met woningdelers los staan van de redenen waarom men de woning deelt. Daarbij heeft de wetgever er bewust voor gekozen om de kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben als een bloedverwant in de eerste of tweede graad en waarbij sprake is van een zorgbehoefte (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.3.
Voor wat betreft de aangevoerde grond dat het college op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW de met toepassing van de kostendelersnorm verleende bijstand had dienen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante, staat voorop dat voor deze afstemming slechts plaats is in zeer bijzondere omstandigheden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:5986). Het is aan degene die zich beroept op deze afstemming om de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. Appellante is hierin niet geslaagd. De stelling van appellante dat zij verkeert in een problematische financiële situatie door de toepassing van de kostendelersnorm en dat die situatie niet op andere wijze is op te lossen dan met afstemming van de bijstand, heeft zij op geen enkele wijze onderbouwd. Dit geldt evenzeer voor haar stelling dat zij door toepassing van de kostendelersnorm niet langer in de voor haar noodzakelijke medische kosten kan voorzien anders dan door afstemming.
4.4.
Appellante heeft nog aangevoerd, zoals de Raad begrijpt, dat toepassing van de kostendelersnorm in haar geval op gespannen voet staat met het uit artikel 3 van de PW voortvloeiende uitgangspunt dat een bij een ouder inwonend meerderjarig kind niet wordt geacht een gezamenlijke huishouding te voeren, zodat het kind moet worden aangemerkt als zelfstandig subject, een zelfstandig recht op bijstand heeft en niet wordt geacht de kosten van bestaan te delen met de ouder. Ditzelfde geldt als bloedverwanten in de tweede graad een gezamenlijke huishouding voeren, waarbij een van de bloedverwanten zorgbehoevend is. Toepassing van de kostendelersnorm in de situatie van appellante leidt er echter toe dat zij alsnog kosten met haar ouders moet delen, terwijl ook zij zorgbehoevend is en niet geacht wordt een gezamenlijke huishouding met haar ouders te voeren. Toepassing van de kostendelersnorm is in die zin volgens appellante in strijd met de bedoeling van de wetgever, zoals volgt uit artikel 3 van de PW, en moet om die reden opzij gezet worden.
4.4.1.
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW is het volgende opgemerkt:
“(…) De kostendelersnorm zal voor elke bijstandsgerechtigde gelden die deel uitmaakt van een huishouden dat uit meerdere meerderjarigen bestaat, ongeacht of het om familieleden of derden gaat. Van een dergelijk huishouden is sprake als meerdere personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en geen commerciële relatie met elkaar hebben (…). Alle mensen in zo’n meerpersoonshuishouden kunnen immers kosten delen en hebben daardoor lagere bestaanskosten.
Dit betreft ook personen die een gezamenlijke huishouding voeren en die in de bijstand bij wijze van uitzondering worden aangemerkt als alleenstaande (ouder). Deze uitzondering geldt voor personen die een gezamenlijke huishouding hebben met een bloedverwant in de eerste graad (ouder/kind) of een bloedverwant in de tweede graad (grootouder/kleinkind, broer/zus) waarbij bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte. (…)
Dergelijke bloedverwanten hebben thans niet de gehuwdennorm (2 x 50%) maar ieder een eigen alleenstaande (ouder) norm. De individuele norm voor deze personen zal conform de kostendelersnorm 50% per persoon worden. Ook deze personen hebben voordelen door kosten te delen. Deze voordelen staan los van de redenen waarom men samenwoont, en zijn ook aanwezig als sprake is van zorgbehoefte. Hierbij blijft de individuele middelentoets voor deze betrokkene(n) behouden, zodat werken lonend is en niet wordt er verrekend met de bijstandsuitkering van de andere bloedverwant.(…)” (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 6-7).
4.4.2.
Uit 4.4.1 volgt dat de wetgever er in beginsel van uitgaat dat bij gezamenlijk hoofdverblijf de bewoners kosten delen. Ook bij het voeren van een gezamenlijke huishouding, zoals bedoeld in artikel 3 van de PW, gaat de wetgever in beginsel uit van het kunnen delen van kosten. Het voeren van een gezamenlijke huishouding brengt echter eveneens mee dat, anders dan bij toepassing van de kostendelersnorm, het binnen deze leefvorm aanwezige inkomen en vermogen in aanmerking wordt genomen bij de bijstandverlening. Anders dan appellante stelt en zoals ook blijkt uit de in 4.4.1 weergegeven wetgevingspassage, heeft de wetgever bewust en met reden de van de leefvorm van het voeren van een gezamenlijke huishouding uitgezondere personen in beginsel wel onder de regeling van de kostendelersnorm gebracht. Van een tegenspraak in de bedoelingen van de wetgever, zoals appellante heeft betoogd, is dan ook geen sprake.
4.5.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden bevestigd. Hieruit volgt dat het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade, bestaande uit de wettelijke rente, wordt afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en G.M.G. Hink en
M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van W.A.M. Ebbinge als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) W.A.M. Ebbinge