Uitspraak
14/326 WIA
Datum uitspraak: 2 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
5 december 2013, 12/1647 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
Gemeente Harderwijk te Harderwijk (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft M.J.A. van den Bogaart hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 20 januari 2016. Voor appellante was aanwezig Van den Bogaart, medisch adviseur drs. D.C. Heijstek en J.C. Tekke, P&O-adviseur in dienst van appellante. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.W.A Blind.
OVERWEGINGEN
1.1.
[X.] (hierna: werknemer) was als medewerker beheer B werkzaam in de groenvoorziening in dienst van appellante in een arbeidsomvang van 36 uur per week. Hij is wegens psychische en fysieke klachten met ingang van 9 april 2010 ziek gemeld.
1.2.
In het kader van zijn re-integratie is werknemer in 2010 op therapeutische basis enige tijd werkzaam geweest in moestuin De Stee te Nunspeet. Werknemer is vanaf eind april 2010 in psychiatrische behandeling gekomen bij ggz CENtraal. In overleg tussen werknemer en zijn sociaal psychiatrisch verpleegkundige is een Wsw-indicatie aangevraagd, die heeft geleid tot een positief indicatiebesluit van 11 februari 2011 van Uwv Werkbedrijf, geldig tot
11 februari 2014. In dat besluit is vermeld dat werknemer is ingedeeld in de categorie ernstig omdat hij steeds werkbegeleiding nodig heeft om hem te ondersteunen, die niet realiseerbaar is in een reguliere werksituatie. In overleg met appellante is werknemer op basis van een overeenkomst werkervaringsperiode met ingang van 19 april 2011 voor de duur van een jaar gestart met werkzaamheden in de groenvoorziening bij Gresbo BV, een sociaal werkbedrijf te Nunspeet.
1.3.
Op verzoek van appellante is op 8 juli 2011 een deskundigenoordeel gegeven. In het daaraan ten grondslag liggend arbeidskundig rapport is vermeld dat de
re-integratie-inspanningen van appellante tot dan onvoldoende waren. Volgens de arbeidsdeskundige is het niet zeker dat werknemer ondanks de afgegeven Wsw-indicatie niet kan terugkeren in een reguliere arbeidssituatie met wat extra begeleiding en zou appellante op twee sporen tegelijk moeten werken aan terugkeer van werknemer op de arbeidsmarkt.
1.4.
Op 2 januari 2012 heeft werknemer een aanvraag voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) ingediend. De daaropvolgende beoordeling van de re-integratie-inspanningen van appellante door een verzekeringsarts en een arbeidsdeskundige van het Uwv heeft geleid tot een besluit van 19 maart 2012, nadat eerder bij besluit van 18 januari 2012 een administratieve loonsanctie was opgelegd, waarbij het tijdvak waarin werknemer jegens appellante recht heeft op loon tijdens ziekte is verlengd met 52 weken tot 5 april 2013 (loonsanctiebesluit). Volgens het Uwv zijn de
re-integratie-inspanningen van appellante onvoldoende geweest en ontbreekt voor dat verzuim een deugdelijke grond.
1.5.
Appellante heeft tegen het besluit van 19 maart 2012 bezwaar gemaakt. Bij besluit van
21 september 2012 (bestreden besluit) zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep van 17 september 2012 en een rapport van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van
21 september 2012. Samengevat is overwogen dat appellante na de Wsw-indicatie zonder deugdelijke grond geen re-integratie-activiteiten meer in spoor 1 heeft verricht.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het gehandhaafde loonsanctiebesluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, gegeven de door de bedrijfsarts opgestelde functionele mogelijkheden, de mogelijkheden tot werkhervatting onvoldoende zijn opgepakt. Niet duidelijk is geworden waarom het eigen werk niet passend gemaakt kon worden dan wel naar ander passend werk binnen de eigen organisatie gezocht kon worden. De rechtbank heeft het standpunt van het Uwv onderschreven dat niet is gebleken dat werknemer een 1-op-1 begeleiding nodig had.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante, onder verwijzing naar wat in beroep is aangevoerd, gesteld dat zij voldoende heeft gedaan om werknemer te re-integreren. Reeds in 2010 heeft een therapeutische plaatsing plaatsgevonden in de moestuin, waar werknemer ook daadwerkelijk heeft gewerkt. Verder heeft zij erop gewezen dat in het indicatiebesluit van Uwv Werkbedrijf is vermeld dat werknemer de indicatie “ernstig” heeft gekregen onder vermelding “kan niet in reguliere arbeid functioneren”. De indicatiestelling werd ondersteund door de behandelaars van werknemer, zonder dat daarbij initiatief van appellante aan de orde was. Gelet op die indicatie en de spoedig daarna gerealiseerde plaatsing bij Gresbo met een opbouw tot 32 uur per week, was er geen reden voor verdere re-integratieacties. Anders dan de rechtbank, is appellante van mening dat werknemer is aangewezen op intensieve begeleiding, zoals in de Wsw-indicatie is vermeld. Verzocht is de aangevallen uitspraak en de opgelegde loonsanctie te vernietigen en het Uwv tot schadevergoeding te veroordelen.
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 25, negende lid, van de Wet WIA, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
“Indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en Pro de beoordeling, bedoeld in artikel 65 blijkt Pro dat de werkgever zonder deugdelijke grond (…) onvoldoende
re-integratie-inspanningen heeft verricht, verlengt het Uwv het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 629 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (…), opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde (….) re-integratie-inspanningen kan herstellen. Het tijdvak bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken.”.
4.2.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Wet WIA, voor zover hier van belang, beoordeelt het Uwv of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de
re-integratie-inspanningen, die zijn verricht.
4.3.
Artikel 7:658a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“De werkgever bevordert ten aanzien van de werknemer die in verband met ongeschiktheid ten gevolge van ziekte verhinderd is de bedongen arbeid te verrichten, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf. Indien vaststaat dat de eigen arbeid niet meer kan worden verricht en in het bedrijf van de werkgever geen andere passende arbeid voorhanden is, bevordert de werkgever, gedurende het tijdvak waarin de werknemer jegens hem recht op loon heeft op grond van artikel 629, artikel 71a, negende lid, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering of artikel 25, negende lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, de inschakeling van de werknemer in voor hem passende arbeid in het bedrijf van een andere werkgever.”.
4.4.
In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002,
Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) (Beleidsregels) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Blijkens de Beleidsregels staat bij de beoordeling het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de
re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op datgene wat door de werkgever en werknemer daadwerkelijk ondernomen is. Indien er geen bevredigend
re-integratieresultaat bereikt is, maar de inspanningen van de werkgever worden op basis van het beoordelingskader wel voldoende geacht, dan wordt geen loonsanctie opgelegd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2009:BK1570) heeft de uitwerking en invulling van de artikelen 25 en 65 van de Wet WIA in het Beoordelingskader steeds overeenkomstig die artikelen tot uitgangspunt dat ter beoordeling is de vraag of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de
re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
4.5.
In het rapport van de arbeidsdeskundige van het Uwv van 13 maart 2012, dat aan de loonsanctie ten grondslag ligt, is vermeld dat ondanks de uitkomst van het deskundigenoordeel appellante haar eigen lijn is blijven volgen. In dat oordeel is door het Uwv weergegeven dat ondanks de door het Uwv Werkbedrijf afgegeven Wsw-indicatie niet zeker is dat werknemer (nu of in de toekomst) niet kan terugkeren in een reguliere arbeidssituatie met wat extra begeleiding. De arbeidsdeskundige heeft vermeld dat eigen medisch onderzoek heeft uitgewezen dat er geen reden was voor een Wsw-indicatie. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft geconcludeerd dat het belastbaarheidsprofiel niet leidt tot ongeschiktheid voor reguliere arbeid op de vrije arbeidsmarkt.
4.6.
In zijn rechtspraak heeft de Raad tot uitdrukking gebracht dat het besluit tot oplegging van een loonsanctie een door het Uwv ambtshalve genomen besluit is, met een voor een werkgever belastend karakter. Gelet daarop - en mede in aanmerking genomen de Beleidsregels - is het naar het oordeel van de Raad aan het Uwv om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Uit artikel 65 van Pro de Wet WIA volgt dat het bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen gaat om de vraag of de werkgever daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen. Het Uwv dient zijn besluit in dit verband deugdelijk te motiveren en zal zich daarbij moeten houden aan de uitgangspunten van de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar en het beoordelingskader van de Beleidsregels
(zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2009:BK3717).
4.7.
In dit geval blijkt uit de informatie van de behandelend psychiater van 13 september 2012 dat werknemer wegens ernstige psychische klachten is uitgevallen, waarbij langdurige problemen op het werkaanleiding voor de crisis waren. Die problemen worden bevestigd door de mededelingen van werknemer, zoals weergegeven in het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 17 september 2012 en de in het rapport van gemachtigde Van den Bogaart van 8 november 2011 weergegeven informatie van appellante. Uit dat laatste rapport blijkt van verschillende ontwikkelingen in het werk sinds 2007 en de verminderde gezondheidssituatie van werknemer sinds die tijd. Ook de bedrijfsarts vermeldt in zijn spreekuurrapport van 14 september 2010 dat bij geleidelijke hervatting het zeer raadzaam is vooraf te spreken waar hervatting binnen de gemeente kan plaatshebben. Dat re-integratie in dat stadium eerst is ingezet via een therapeutische plaatsing is niet onbegrijpelijk. In het licht van deze gegevens is evenmin onbegrijpelijk dat, toen eenmaal bekend werd dat, vanuit het behandelteam van werknemer ondersteund, werd ingezet op een Wsw-indicatie en die indicatie werknemers situatie kwalificeerde als behorend tot de categorie ernstig, werd ingezet op re-integratie bij Gresbo. Immers, in de indicatie was vermeld dat in een werksituatie steeds begeleiding aanwezig moest zijn, die niet realiseerbaar was in een reguliere werksituatie. Weliswaar heeft de bedrijfsarts in het actueel oordeel van 22 december 2011 met juistheid gesteld dat een Wsw-indicatie op zich zelf geen reden is om verdere re-integratie-activiteiten achterwege te laten, maar in dit geval kan dat appellante niet worden tegengeworpen. De indicatie is immers gevolgd door een nieuwe stap in de re-integratie, namelijk de plaatsing op een werkervaringsplek bij Gresbo vanaf 19 april 2011 en waarbij vanaf 8 augustus 2011 in een zodanige omvang werkzaamheden werden verricht - 32 uur per week - dat aan werknemer vanaf die datum weer zijn volle salaris werd toegekend. Het tijdens de hoger beroepsfase ingezonden nader arbeidskundig onderzoek naar mogelijke passende functies voor werknemer bij appellante geeft evenmin voldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat ten gevolge van het niet nader verkennen van dat spoor appellante zonder deugdelijke grond
re-integratiekansen voor werknemer heeft gemist.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt de conclusie dat appellante binnen de grenzen van de redelijkheid haar re-integratieverplichtingen heeft verricht en dat het standpunt van het Uwv, dat de re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest zonder dat daarvoor een deugdelijke grond is, niet wordt gedragen door een afdoende motivering.
5.1.
Het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad zal het besluit van 19 maart 2012 herroepen. Omdat de in het loonsanctiebesluit van 18 januari 2012 geconstateerde administratieve tekortkoming, waartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, op 24 januari 2012 - dus meer dan zes weken voorafgaand aan het begin van de loonsanctieperiode - is hersteld, is er geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 25, veertiende lid, van de Wet WIA.
5.2.
Appellante heeft verzocht om het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij als werkgeefster heeft geleden als gevolg van de aan haar opgelegde loonsanctie. Gegeven het oordeel over de aangevallen uitspraak en het bij het bestreden besluit gehandhaafde loonsanctiebesluit van 19 maart 2012 en gelet op het overgangsrecht van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, kan de Raad met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op dit verzoek beslissen.
5.3.
Omdat appellante niet heeft gespecificeerd welke loonbetalingen zij, naar nu vaststaat, ten onrechte heeft verricht en aldus de omvang van de schadevergoeding niet kan worden vastgesteld, zal ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schadevergoeding het onderzoek met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb worden heropend. De Raad zal bepalen dat het vooronderzoek wordt heropend om appellante in de gelegenheid te stellen haar verzoek om schadevergoeding nader te specificeren en met bewijsstukken te onderbouwen. De Raad zal appellante daarvoor een termijn stellen waarbinnen zij dat kan doen.
6. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van appellante. De kosten van rechtsbijstand door Van den Bogaart worden overeenkomstig het verzoek van appellante op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 992,- in bezwaar, op € 992,- in beroep en op € 992,- in hoger beroep. De kosten van medische adviseur Heijstek, die in bezwaar, beroep en hoger beroep is meegebracht als deskundige en in hoger beroep een rapport heeft uitgebracht, worden begroot op € 1.970,50 (€ 426,- voor de hoorzitting, € 426,- voor de zitting van de rechtbank, € 426,- voor de zitting van de Raad en € 692,50 voor het rapport). De door het Uwv te vergoeden kosten zijn € 4.946,50 in totaal. Bij appellante is door de rechtbank een griffierecht geheven van € 42,-, zodat het betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep (€ 478,-) in totaal een bedrag van € 520,- moet worden vergoed.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 september 2012;
- herroept het besluit van 19 maart 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 september 2012;
- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding op een nadere uitspraak over het verzoek van appellante om vergoeding van schade en stelt appellante in de gelegenheid dat verzoek binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te onderbouwen;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.946,50;
- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van totaal € 520,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M. Greebe, als voorzitter en J.S. van der Kolk en
A.T. de Kwaasteniet als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016.
(getekend) M. Greebe
(getekend) H.J. Dekker