Uitspraak
15/7075 WMO15, 15/7249 WMO15, 15/7264 WMO15, 15/7336 WMO15, 15/7458 WMO15
15/8130 WMO, 15/8132 WMO, 15/8136 WMO, 15/8127 WMO, 16/952 WMO
Datum uitspraak: 24 februari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
7 oktober 2015, 15/2577, 15/2583, 15/2887, 15/2983 en 15/2994 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene 1] (betrokkene 1), [betrokkene 2] (betrokkene 2), [betrokkene 3] (betrokkene 3), [betrokkene 4] (betrokkene 4) en [betrokkene 5] (betrokkene 5), allen verblijvend te [woonplaats] , betrokkenen
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkenen zijn hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft incidenteel hoger beroepen ingesteld en verweerschriften ingediend.
Betrokkene 1 heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2016. Namens betrokkenen is mr. W.G. Fischer verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. E.T. ’t Jong.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkenen zijn vreemdelingen als bedoeld in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) die op grond van het in de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 opgenomen koppelingsbeginsel geen aanspraak hebben op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen.
1.2.
Op 31 oktober 2014, 3 november 2014, 25 november 2014, 8 december 2014 en
12 december 2014 hebben zij het college verzocht om opvang of leefgeld op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) of het gemeentelijk beleid.
1.3.
Bij primaire besluiten van 15 januari 2015, 27 januari 2015, 9 februari 2015,
16 februari 2015 en 18 februari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluiten van
12 maart 2015 en 24 april 2015 (bestreden besluiten), heeft het college deze aanvragen afgewezen. Aan deze afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat betrokkenen op grond van het koppelingsbeginsel opgenomen in artikel 10 van de Vw 2000 en artikel 1.2.2 van de Wmo 2015 geen aanspraak kunnen maken op een maatwerkvoorziening en dat ook niet gebleken is van een zo specifieke combinatie van factoren dat op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een positieve verplichting tot het verstrekken van opvang door middel van een maatwerkvoorziening bestaat. Volgens het college is er geen noodzaak voor het verstrekken van opvang en leefgeld grond van de Wmo 2015, omdat betrokkenen gebruik kunnen maken van een andere opvangvoorziening. Het college heeft daarbij onder meer gewezen op de in de gemeente aanwezige bed-bad-broodvoorziening. Verder heeft het college overwogen dat betrokkenen ook aan het gemeentelijke beleid, zoals het Fonds Gevolgen Vreemdelingenwetgeving (FGV), geen aanspraken kunnen ontlenen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen, met bepalingen over het griffierecht en proceskosten, gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Voorts heeft de rechtbank de onder 1.3 genoemde primaire besluiten herroepen, bepaald dat betrokkenen in de periode in geding recht hebben op maatschappelijke opvang overeenkomstig de bed-bad-broodvoorziening en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat het college de aanvragen van betrokkenen ten onrechte heeft afgewezen nu de beslissing om een persoon al dan niet toe te laten tot de bed-bad-broodvoorziening een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en betrokkenen voldoen aan de voorwaarden voor toelating tot deze voorziening. De rechtbank heeft geoordeeld dat ingevolge het koppelingsbeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 1.2.2 van de Wmo 2015 betrokkenen geen aanspraak hebben op een maatwerkvoorziening en dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat aan hen op grond van artikel 8 van het EVRM meer zou moeten worden geboden dan de bed-bad-broodvoorziening. Voor zover betrokkenen stellen dat zij recht hebben op leefgeld op grond van het FGV heeft de rechtbank geoordeeld dat betrokkenen niet voldoen aan de voorwaarden van dit beleid.
3.1.
Betrokkenen hebben de aangevallen uitspraak gemotiveerd bestreden. Zij hebben kort samengevat aangevoerd dat de bed-bad-broodvoorziening voor hen niet passend en toereikend is. Betrokkenen 1, 2 en 3 hebben daarnaast nog aangevoerd dat deze voorziening voor hen niet beschikbaar was toen zij zich daarvoor meldden. Het college had volgens betrokkenen onderzoek moeten doen naar hun individuele omstandigheden en op basis daarvan aan hen een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 moeten verstrekken. Deze verplichting vloeit ook voort uit het internationale recht. Betrokkenen hebben verder nog aangevoerd dat zij in aanmerking komen voor opvang of een uitkering op grond van het gemeentelijke (FGV-)beleid.
3.2.
In de incidenteel hoger beroepen en de verweerschriften heeft het college onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, aangevoerd dat betrokkenen gebruik kunnen maken van de voorzieningen die hen in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL) ter beschikking staan. Op die wijze wordt voldoende invulling gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Er is daarmee geen verplichting voor het college om opvang te bieden. De mogelijkheid om gebruik te maken van de gemeentelijke
bed-bad-broodvoorziening doet aan het voorgaande niet af.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Uit de bestreden besluiten, de verweerschriften en de verstrekte toelichting ter zitting begrijpt de Raad dat het college de aanvragen van betrokkenen om opvang of leefgeld op grond van de Wmo 2015 heeft afgewezen, omdat voor het verstrekken van deze voorzieningen geen noodzaak bestaat. Betrokkenen kunnen volgens het college van andere opvangvoorzieningen gebruik maken, zoals de gemeentelijke bed-bad-broodvoorziening en de onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) vallende opvang in een VBL. Daarnaast heeft het college de verzoeken van betrokkenen om hen op grond van het gemeentelijke (FGV-)beleid opvang en leefgeld toe te kennen, afgewezen.
4.2.
In de uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, heeft de Raad, voor zover van belang, het volgende overwogen:
“5.9. In zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2015:3415, heeft de Afdeling in een vergelijkbaar geschil over opvang, maar dan tussen een vreemdeling en de staatssecretaris, uitspraak gedaan. (…) De Afdeling heeft in haar uitspraak met betrekking tot de opvang in een VBL geoordeeld dat het gevolg van de keuze van een vreemdeling om niet mee te werken aan zijn vertrek, te weten dat de staatssecretaris hem de toegang tot de VBL weigert, in beginsel voor zijn risico komt, maar dat dit niet wegneemt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin de staatssecretaris aan het bieden van onderdak in een VBL niet bij voorbaat de voorwaarde mag verbinden dat een vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland. Zodanige bijzondere omstandigheden doen zich voor, indien uit hetgeen de vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid, althans voorlopig, niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Zolang deze omstandigheden zich voordoen kan die vreemdeling niet verantwoordelijk worden gehouden voor zijn weigering mee te werken aan vertrek. Het is aan de vreemdeling om aan zijn verzoek om opvang zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen. (…)
5.11.
In de (…) uitspraak van 20 juni 2012 heeft de Raad geoordeeld dat indien in het concrete geval vast staat dat een betrokkene gebruik kan maken van voorzieningen in een VBL in redelijkheid niet kan worden volgehouden dat de weigering van het college opvang te bieden, geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van opvang en de particuliere belangen van betrokkene. In zijn uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:138, heeft de Raad daaraan toegevoegd dat van een betrokkene onder bepaalde omstandigheden verlangd kan worden dat hij zich bij de staatssecretaris meldt om gebruik te maken van de voorzieningen die in een VBL ter beschikking staan. De Raad ziet (…) aanleiding deze rechtspraak te preciseren in die zin dat er van mag worden uitgegaan dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van de opvang in een VBL gebruik kan maken. Bij de toegang tot de opvang in een VBL gaat het immers om de bereidheid in beginsel mee te werken aan vertrek. Met het door de Afdeling in de hiervoor onder 5.9 genoemde uitspraak, gehanteerde toetsingskader wordt recht gedaan aan de door betrokkenen ingeroepen verdragsbepalingen van het EVRM en het ESH, alsmede aan de door het ECSR aan de bepalingen van het ESH gegeven uitleg.
5.12.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat een plaatsing in een VBL in het algemeen aangemerkt kan worden als een voldoende voorziening in het bieden van opvang voor personen als betrokkenen. Weliswaar is die voorziening niet gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid onderdak en andere voorzieningen te bieden, maar dat neemt niet weg dat met deze voorziening voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Nu voor betrokkenen de mogelijkheid van opvang in de VBL aanwezig was - en in dit geval zelfs aan hen is aangeboden - moet geconcludeerd worden dat het college terecht heeft aangevoerd dat de noodzaak voor hun opvang op grond van de Wmo voor betrokkenen ten tijde hier van belang ontbrak.”
4.3.
In de uitspraak van 26 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2015:3834 heeft de Raad, naar aanleiding van de in die procedure aangevoerde beroepsgrond dat de
bed-bad-broodvoorziening geen maatschappelijke opvang is als bedoeld in de Wmo, voorts overwogen:
“4.7.1. (…) Nu de Wmo 2015 voorziet in een generieke regeling voor de (maatschappelijke) opvang van dak- en thuislozen en de staatssecretaris verantwoordelijk is voor specifiek opvangrecht voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, leiden overwegingen van rechtszekerheid en het belang van een transparante rechtsmachtverdeling ertoe dat door gemeenten getroffen specifieke opvangvoorzieningen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen op wie het koppelingsbeginsel van toepassing is, niet langer zullen worden aangemerkt als (maatschappelijke) opvang op grond van de Wmo, onderscheidenlijk de Wmo 2015. (…)
4.7.2.
Dit betekent dat primaire besluiten van een college van burgemeester en wethouders ter uitvoering van specifieke regelingen als de bed-bad-broodvoorziening, de Vluchthavenvoorziening en het FGV, die alle specifiek bestemd zijn voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, na 31 december 2014 geen grondslag kunnen vinden in de Wmo 2015. De Raad zal zich uitgaande van de bevoegdheid van de Raad om te oordelen over geschillen op grond van de Wmo 2015, gelet op het vorenstaande en uitgaande van de thans geldende wet- en regelgeving, het daarop gebaseerde beleid en de uitvoeringspraktijk, niet langer bevoegd achten om in hoger beroep kennis te nemen van geschillen over de uitvoering van ten opzichte van de Wmo en de Wmo 2015 buitenwettelijke gemeentelijke opvangregelingen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen.”
4.4.
Voor zover het gaat om verzoeken om opvang en leefgeld berusten de primaire besluiten, die alle dateren van na 31 december 2014, in aanmerking genomen artikel 8.11, eerste lid, van de Wmo 2015, in verbinding met het koninklijk besluit van 9 juli 2014, Stb. 2014/281 voor een deel op de WMO 2015 en voor een deel op de bed-bad-broodvoorziening en het (overige) gemeentelijke FGV-beleid. Voor zover die besluiten zien op de bed-bad-broodvoorziening en het (overige) gemeentelijke FGV-beleid, is de Raad, gelet op de in 4.3 geciteerde uitspraak, niet bevoegd kennis te nemen van de hoger beroepen gericht tegen de aangevallen uitspraak. De hoger beroepschriften zullen, voor zover deze hiertegen gericht zijn, met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb worden doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
4.5.
Voor zover de hoger beroepen zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de bij de bestreden besluiten gehandhaafde afwijzingen van de aanvragen om opvang of leefgeld op grond van de Wmo 2015 is de Raad wel bevoegd daarvan kennis te nemen.
4.5.1.
Met betrekking tot het incidenteel hoger beroep van het college in de zaak van betrokkene 4 met nummer 15/7336 overweegt de Raad ambtshalve dat dit, zoals ook door het college is erkend, te laat is ingediend. Dit betekent dat het incidenteel hoger beroep van het college in deze zaak niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
4.5.2.
Met betrekking tot de hoger beroepen van betrokkenen en de incidenteel hoger beroepen van het college in de overige zaken overweegt de Raad het volgende.
4.5.2.1. De Raad ziet geen aanleiding de onder 4.2 geciteerde uitspraak niet ook in de onderhavige zaken die betrekking hebben op de Wmo 2015 van toepassing te achten. De beroepsgrond van betrokkenen dat deze uitspraak voor hen geen betekenis heeft, omdat zij nog procedures hebben lopen en daarmee niet vallen onder de groep uitgeprocedeerde asielzoekers, berust op een te beperkte interpretatie van deze uitspraak en slaagt daarom niet. Uit de onder 4.2 geciteerde uitspraak vloeit voort dat er van mag worden uitgegaan dat ook betrokkenen van de opvang in een VBL gebruik kunnen maken, dat plaatsing in een VBL in het algemeen kan worden aangemerkt als een voldoende voorziening in het bieden van opvang voor personen als betrokkenen en dat met deze voorziening voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende (positieve) verplichting opvang te bieden. Hieruit volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen noodzaak bestond om betrokkenen op grond van de Wmo 2015 opvang of leefgeld te verstrekken. De beroepsgrond van betrokkenen dat opvang in een VBL van hen niet kan worden gevergd, omdat de daaraan verbonden voorwaarde van medewerking aan vertrek in hun bijzondere omstandigheden onrechtmatig is, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dit niet afdoet aan de feitelijke beschikbaarheid van de VBL en de beoordeling van de rechtmatigheid van de gestelde voorwaarde is voorbehouden aan de staatssecretaris en - in hoger beroep - uiteindelijk aan de Afdeling.
4.5.2.2. Uit 4.5.2.1 volgt dat het college de aanvragen van betrokkenen om hen op grond van de Wmo 2015 opvang of leefgeld te verstrekken terecht heeft afgewezen. Dit betekent dat de incidenteel hoger beroepen van het college, met uitzondering van dat in de zaak met nummer 15/7336, slagen en dat de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op de
Wmo 2015 en op betrokkenen 1 tot en met 3 en 5 moet worden vernietigd. Aan een beoordeling van de hoger beroepen van betrokkenen 1 tot en met 3 en 5 wordt niet toegekomen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad de beroepen van betrokkenen 1 tot en met 3 en 5 ongegrond verklaren voor zover deze betrekking hebben op de Wmo 2015.
4.5.2.3. Ten aanzien van het hoger beroep van betrokkene 4 overweegt de Raad dat uit 4.5.2.1 voortvloeit dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat geen aanspraak bestaat op een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 en dat het college daarom niet gehouden is een onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 te verrichten. Dit brengt mee dat het hoger beroep van betrokkene 4 (in de zaak met nummer 15/7336), voor zover dat betrekking heeft op de Wmo 2015, niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van de hoger beroepen gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover deze zien op de bed-bad-broodvoorziening en het (overige) gemeentelijke (FGV)-beleid;
- verklaart het incidenteel hoger beroep van het college in de zaak met nummer
15/7336 WMO2015 niet-ontvankelijk;
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op betrokkenen 1 tot en met 3 en 5 voor het overige en verklaart de beroepen van betrokkenen 1 tot en met 3 en 5 in zoverre ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op betrokkene 4
voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van D. van Wijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) D. van Wijk