Uitspraak
15/6187 AW
Datum uitspraak: 22 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
29 juli 2015, 15/3304 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft haar beroepschrift tweemaal aangevuld, voorzien van bijlagen, en een wijziging van de tweede aanvulling ingebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2016. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van Zanten en
[X.].
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 16 juni 2009 werkzaam als [jurist] (jurist) bij de gemeente Katwijk. Bij besluit van 7 december 2011 is aan haar de disciplinaire straf van het verminderen van het salaris met een salarisschaal voor de duur van een jaar opgelegd, omdat zij in de periode van 2 juli 2011 tot en met 2 augustus 2011 handmatig haar begin- en eindwerktijden in haar voordeel had aangepast, ongeoorloofd afwezig was geweest en had geweigerd om openheid van zaken te geven.
1.2.
Per 1 januari 2013 is [X.] hoofd van de [afdeling] geworden en daarmee de leidinggevende van appellante. In 2012-2013 is binnen de gemeente Katwijk het zogenaamde “LEAN-werken” geïntroduceerd; het anders inrichten van werkprocessen om kortere doorlooptijden en hogere kwaliteit te kunnen realiseren. Onderdeel hiervan is het delen van informatie over de werkzaamheden, zodat deze zonodig door collega’s overgenomen kunnen worden. Een instrument daartoe is de weekstart, waarbij medewerkers op een structurele en transparante wijze informatie met elkaar delen over hun werkzaamheden.
1.3.
Bij e-mail van 19 augustus 2014 heeft de leidinggevende van appellante haar laten weten dat haar antwoorden tijdens de weekstart op de vragen hoe haar actuele werkpakket eruitziet en of zij voldoende werk heeft liggen, onvoldoende zijn en dat ook uit het tijdverantwoordingssysteem TimEnterprise (TIM) niet kan worden afgeleid met welke projecten zij bezig is. Hij heeft appellante opgedragen om nog dezelfde dag inzicht te geven in de projecten waaraan zij de afgelopen twee weken heeft gewerkt, welke resultaten dat heeft opgeleverd, aan welke projecten zij de komende twee weken zal gaan werken en met een voorstel te komen hoe zij voortaan bij de weekstart de teamleden zal inlichten over de projecten waaraan zij werkt en hoe dat vanuit de “LEAN-optiek” loopt. Appellante heeft deze vragen dezelfde dag beantwoord. Dit was niet naar tevredenheid en op 25 augustus 2015 heeft de leidinggevende aan appellante een voorbeeld gemaild aan de hand waarvan zij tijdens de weekstart inzicht kan geven in haar werkzaamheden.
1.4.
Op 26 augustus 2014 heeft de leidinggevende appellante erop aangesproken dat zij dat jaar 37 keer handmatig de kloktijd had bijgesteld. Ook gezien de disciplinaire maatregel in het verleden wil de leidinggevende een betrouwbare registratie van haar aanwezigheid hebben. Hij heeft appellante opgedragen om voortaan direct bij aankomst en vertrek met de toegangspas, de zogenoemde “druppel”, in en uit te klokken. Als zij toch handmatig klokt, dient zij daarvoor de reden aan te geven.
1.5.
Bij de weekstart op 1 september 2014 heeft appellante, ondanks de opdracht daartoe, weer geen inzage gegeven in haar werkvoorraad en het verloop daarvan. Haar leidinggevende heeft haar die dag per e-mail nogmaals opgedragen om op de volgende weekstart met een uitgeprint overzicht te komen, waarbij op projectniveau te volgen is aan welke contracten zij werkt en wat de stand van zaken is. Daarbij is haar te kennen gegeven dat het niet voldoen aan de opdracht een vorm van plichtsverzuim is.
1.6.
Ook bij de weekstart van 8 september 2014 heeft appellante de gevraagde inzage niet gegeven. In een e-mail van die datum heeft haar leidinggevende haar te kennen gegeven in beraad te zijn over eventuele disciplinaire maatregelen en haar nogmaals opgedragen om inzicht in haar werk te verschaffen en wel op de wijze zoals hij die in de e-mail van
25 augustus 2014 had aangegeven.
1.7.
Bij e-mail van 26 september 2014 heeft de leidinggevende vastgesteld dat appellante, ondanks de mondelinge en schriftelijke opdracht daartoe, nog altijd heeft nagelaten hem en de teamleden te informeren over haar werkzaamheden. Het sturen van afschriften van e-mails, wat zij wel heeft gedaan, is geen uitvoering van de opdracht. Zij dient haar werkzaamheden in te richten conform de principes van het ”LEAN- werken”. Appellante heeft andermaal de dienstopdracht gekregen om bij elke weekstart aan de hand van het aangereikte schema het team en de leidinggevende te informeren over de planning en de voortgang van haar werkzaamheden.
1.8.
Naar aanleiding van een aantal signalen dat appellante niet correct zou omgaan met het tijdregistratiesysteem, waaronder een verklaring van projectassistente P van 25 september 2014 over de afwezigheid van appellante op 15 mei 2015, zijn met toestemming van de gemeentesecretaris de systemen geraadpleegd. Er is daarbij een uitdraai gemaakt van het tijdregistratiesysteem en het toegangssysteem.
1.9.
Op 21 oktober 2014 heeft appellante een uitnodiging van haar leidinggevende via de elektronische agenda voor een gesprek over haar tijdverantwoording zonder opgave van redenen geweigerd. Nadat haar nogmaals dringend maar vergeefs was verzocht om de uitnodiging te accepteren heeft appellante bij e-mail van 22 oktober 2014 van haar leidinggevende de dienstopdracht gekregen om de uitnodiging te accepteren. Op 27 oktober 2014 heeft appellante zich ziek gemeld. Telefonisch heeft zij haar leidinggevende laten weten dat zij de afspraak over de tijdverantwoording niet wil accepteren, onder meer vanwege slechte ervaringen met een soortgelijke situatie in het verleden. Zij vindt dat haar leidinggevende haar geen opdrachten mag geven en zij wil eerst een voor bezwaar vatbaar besluit.
1.10.
Bij brief van 6 november 2014 heeft het college het voornemen geuit om appellante wegens plichtsverzuim op grond van artikel 8:13 in Pro samenhang met artikel 16:1:1 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Katwijk met ingang van 1 december 2014 de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Appellante wordt verweten dat zij dienstopdrachten van haar leidinggevende om openheid van zaken te geven over haar werkzaamheden in het kader van “LEAN-werken” heeft genegeerd. Zij heeft haar tijd ook niet structureel en nauwkeurig verantwoord in TIM en haar afspraken niet of nauwelijks in de elektronische agenda genoteerd. Het overgrote deel van haar uren heeft appellante onder de post “Overig advies en beleidsvorming” (ad hoc) genoteerd en vervolgens pas aan het einde van de maand de uren deels toegeschreven aan specifieke projecten. In de eerste drie kwartalen van 2014 heeft appellante 512 uur geboekt onder de post “ad hoc” terwijl 100 tot 150 uur reëel is. Ook de opdracht om vanaf 26 augustus 2014 elke dag elektronisch in- en uit te klokken en de kloktijden niet meer handmatig bij te stellen heeft appellante genegeerd; zij heeft nog op acht dagen handmatige boekingen verricht zonder de reden te vermelden. Verder wordt appellante verweten dat zij (opnieuw) niet correct is omgegaan met het tijdregistratiesysteem. Door vergelijking van het tijdregistratiesysteem en het toegangssysteem in de periode van 1 januari 2014 tot en met 25 september 2014 is een lijst gemaakt van handmatige aanpassing van de begin- en/of eindtijden. In het voornemen heeft het college een dertigtal verdachte gevallen concreet beschreven waarbij appellante tijd in strijd met de waarheid lijkt te hebben geregistreerd als werktijd door bijvoorbeeld de kloktijd handmatig in haar voordeel aan te passen of door aan het einde van de middag terug te komen om uit te klokken.
1.11.
Appellante is op 11 november 2014 mondeling op de hoogte gebracht van het voornemen, dat op 12 november 2014 aangetekend is verzonden. Appellante is uitgenodigd voor een zienswijzegesprek op 20 november 2014. Zij heeft zich in de week dat het zienswijzegesprek gepland stond ziek gemeld, niet om uitstel gevraagd en ook niet schriftelijk op het voornemen gereageerd. Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college beslist conform het voornemen. Bij besluit van 31 maart 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard.
1.12.
In bezwaar en beroep heeft appellante een groot aantal procedurele en formele gronden aangevoerd. Zij is verder inhoudelijk ingegaan op enkele van de in het voornemen vermelde verdachte situaties en op gebeurtenissen die niet in het voornemen staan.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft de formele en procedurele gronden van appellante verworpen. Over het plichtsverzuim heeft de rechtbank geoordeeld dat is komen vast te staan dat appellante meerdere malen heeft geweigerd om aan dienstopdrachten van haar leidinggevende gevolg te geven en in de periode van januari 2014 tot 25 september 2014 onjuiste begin- en eindwerktijden heeft genoteerd in het tijdregistratiesysteem en geregistreerde uren niet heeft gewerkt. De rechtbank heeft overwogen dat het, nu appellante voor de handmatige boekingen geen verklaring heeft gegeven en gezien het grote aantal in TIM op de post ‘ad hoc’ geboekte uren, op haar weg lag om op zijn minst twijfel te doen rijzen over de juistheid van het standpunt van het college dat zij in de verdachte gevallen niet of niet volledig heeft gewerkt. Zij is daartoe in de bestuurlijke voorfase voldoende in de gelegenheid gesteld maar heeft daar toen geen gebruik van gemaakt. Ook in bezwaar en beroep heeft appellante de gevallen, op een enkele na, niet overtuigend weersproken. Appellante heeft wel gesteld dat zij zelf altijd haar werktijden nauwkeurig heeft bijgehouden, maar heeft deze registratie niet overgelegd. De rechtbank ziet niet in waarom appellante niet consequent ‘de druppel’ heeft gebruikt voor het in- en uitklokken.
3.1.
Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Samengevat heeft zij het volgende aangevoerd. De rechtbank is in strijd met artikel 6 en Pro artikel 13 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden niet ingegaan op de gronden over de handtekeningen van de gemeentesecretaris en de burgemeester en de bevoegdheid van de bezwaarschriftencommissie. De rechtbank heeft artikel 3:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onjuist toegepast met haar oordeel dat het college de bezwaargrond over het arbeidsvoorwaardenreglement al in het bestreden besluit gemotiveerd heeft weerlegd en dat in beroep geen nieuwe gezichtspunten naar voren zijn gekomen die aanleiding vormen het oordeel in het bestreden besluit onjuist te achten. De rechtbank slaat geen acht op de artikelen 5, 9 en 10 van het Reglement van orde van de vergaderingen van het college door er aan voorbij te gaan dat het college heeft nagelaten een agenda en een verslag in de procedure te brengen. Het was wellicht behoorlijk(er) en zorgvuldig(er) geweest het voornemen niet pas op 12 november 2015 te verzenden maar het daaraan voorafgaand alvast aan haar op kantoor uit te reiken. Er is geen verzendbewijs gevoegd waaruit blijkt dat het voornemen is verzonden. De rechtbank heeft ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bestreden besluit op de grond dat het college in strijd met artikel 7:13, tweede lid, van de Awb geen mededeling had gedaan dat een commissie over het bezwaar zou adviseren. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de Wet bescherming persoonsgegevens niet is geschonden, nu niet blijkt van een opdracht van de gemeentesecretaris aan het team Automatisering als bedoeld in het ICT-protocol. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat er voorschriften zijn inzake tijdregistratie en dat appellante ten onrechte handmatige boekingen heeft verricht. Elektronisch klokken is niet verplicht gesteld. Het staat niet vast dat zij zelf de handmatige boekingen heeft gedaan; het college heeft niet gemotiveerd bestreden dat andere personen haar gegevens kunnen registreren, wijzigen en aanvullen. Het college heeft alle boekingen in TIM tot en met
30 september 2014 gefiatteerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat appellante in de bestuurlijke voorfase voldoende de gelegenheid heeft gehad om zich te verantwoorden en dat zij de in het voornemen uitgelichte gevallen niet overtuigend heeft weersproken. Haar leidinggevende en de personeelsadviseur vormen niet het bevoegd gezag. Over het verwijt dat zij dienstopdrachten heeft genegeerd heeft appellante aangevoerd dat het afdelingshoofd niet haar leidinggevende is, omdat zij als [jurist] niet is ingedeeld bij een afdeling. Verder vindt appellante de opdracht om een reden op te geven voor een handmatige wijziging van de tijdregistratie appellante nutteloos, omdat het systeem daarvan geen gegevens genereert bij een uitdraai.
3.2.
Net als in bezwaar en beroep heeft het college in hoger beroep gemotiveerd gereageerd op de procedurele en formele standpunten van appellante. Vanwege de eerder aan haar in verband met dezelfde vorm van plichtsverzuim opgelegde disciplinaire maatregel, die rechtens onaantastbaar is geworden, en haar functie als juriste, dient appellante als geen ander geacht te worden het tijdregistratiesysteem van de gemeente en de in dat verband op haar rustende verplichtingen en de mogelijke consequenties van het niet nakomen daarvan, te kennen. Als juriste bekleedde zij bovendien een voorbeeldfunctie waar het gaat om integer gedrag. Nu sprake was van doorgaand gedrag, ook wat betreft het niet opvolgen van dienstopdrachten, acht het college de disciplinaire maatregel van ontslag evenredig.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling
4.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.2.1.
Het onderzoek naar het gebruik door appellante van het tijdregistratiesysteem en toegangssysteem heeft plaatsgevonden nadat de gemeentesecretaris daartoe de vereiste toestemming had verleend. De aan de hand daarvan opgemaakte lijst van “verdachte” gevallen is verder gebaseerd op toereikend feitenonderzoek. Daarvoor is niet vereist dat het team Automatisering deze lijst heeft opgesteld.
4.2.2.
Niet is in geschil dat in de periode van 1 januari 2014 tot 15 september 2014 39 maal de kloktijden, zoals die door het tijdregistratiesysteem elektronisch waren geregistreerd, zonder opgaaf van reden handmatig zijn gecorrigeerd en niet geklokte tijden handmatig in het systeem zijn ingevoerd. Verder is appellante een aantal maal aan het einde van de dag binnen gekomen vlak voordat zij uitklokte. In hoger beroep heeft appellante nog - voor het eerst - aangevoerd dat anderen wellicht haar kloktijden handmatig hebben aangepast, maar ze kon desgevraagd niet onderbouwen wie dat gedaan zou kunnen hebben en waarom. Nu het college ter zitting bovendien te kennen heeft gegeven dat alleen betrokkene zelf en de systeembeheerder geregistreerde tijden kunnen aanpassen, gaat de Raad ervan uit dat het appellante zelf is geweest die handmatig kloktijden heeft ingevoerd of gecorrigeerd.
4.2.3.
Omdat ook uit de gegevens van TIM en de elektronische agenda van appellante niet is gebleken dat zij op de handmatig ingevoerde of gecorrigeerde tijden op het werk aanwezig was, lag het op haar weg om op zijn minst twijfel te doen rijzen over de juistheid van het standpunt van het college dat zij tijdens die uren niet heeft gewerkt. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellante daar voldoende toe in de gelegenheid is gesteld maar daar niet in is geslaagd. Weliswaar heeft zij in hoger beroep alsnog aannemelijk gemaakt zij op
19 juni 2014 een cursus heeft gevolgd, maar voor het merendeel van de verdachte situaties heeft zij geen plausibele verklaring gegeven. De redenen die appellante heeft aangevoerd, namelijk dat op een aantal dagen de terminal de uitkloktijd niet had gepakt, dat sprake was van een zich “tijdelijk begeven naar buiten” of dat zij wellicht aan het twijfelen was of zij had uitgeklokt en toen weer naar binnen is gegaan om daar zeker van te zijn, acht de Raad niet geloofwaardig. Niet valt in te zien waarom de op Intra gepubliceerde regels over het gebruik van het tijdregistratiesysteem en TIM niet jegens haar zouden gelden.
4.3.
Verder staat vast dat appellante een aantal malen geen gevolg heeft gegeven aan dienstopdrachten van haar leidinggevende. De Raad kan het hierover ingenomen standpunt van appellante, dat het hoofd van de [afdeling] haar leidinggevende niet was en haar dus geen opdrachten kon geven, in het licht van de door het college gegeven toelichting niet volgen.
4.4.
Uit 4.2.1 tot en met 4.3 volgt dat appellante de haar verweten gedragingen heeft begaan. Daarmee heeft zij zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Nu niet is gesteld of gebleken dat deze gedragingen niet ten volle aan appellante kunnen worden toegerekend, was het college bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire maatregel.
4.5.
Gelet op de ernst van de gedragingen, de duur en het doorgaande karakter daarvan en het feit dat aan appellante al eerder een disciplinaire maatregel wegens het in haar voordeel aanpassen van werktijden was opgelegd, is de aan het verweten plichtsverzuim opgelegde disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig.
4.6.
Onder verwijzing naar de daartoe in de aangevallen uitspraak gegeven overwegingen en mede gelet op de door het college in verweerschrift uitvoerig gegeven motivering, is de Raad van oordeel dat ook de procedurele gronden van appellante geen doel treffen. Voor zover de rechtbank in haar uitspraak niet alle gronden van appellante heeft besproken, verwijst de Raad naar zijn vaste rechtspraak (vergelijk de uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) dat de bestuursrechter niet op alle ingevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich mag beperken tot de kern daarvan. Nu ook anderszins niet is gebleken van een oneerlijke besluitvormingsprocedure, ziet de Raad geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden.
4.7.
Het hoger beroep slaagt niet en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.T. Boerlage als voorzitter en J.N.A. Bootsma en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van L.L. van den IJssel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2016.
(getekend) M.T. Boerlage
(getekend) L.L. van den IJssel