Uitspraak
14/4736 WWB
Datum uitspraak: 13 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 juli 2014, 13/2573 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Roermond (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.H.A. Bos, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 14/4737 NIOAW, 15/6384 NIOAW, 16/2704 WWB en 15/4352 WWB plaatsgevonden op 4 oktober 2016. Appellante is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
R. Ivanovic. In de zaken 14/4737 NIOAW, 15/6384 NIOAW, 16/2704 WWB en
15/4352 WWB is afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is gehuwd geweest met [S.] (S). Uit dat huwelijk zijn twee kinderen geboren. Het huwelijk is ontbonden op 29 mei 2012. Appellante was ten tijde hier van belang in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), thans Basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres). S was tot 7 december 2011 in de GBA ingeschreven op het uitkeringsadres en van 7 december 2011 tot 20 november 2012 op het adres [adres 2] ([adres 2]). Het college heeft appellante met ingang van 23 september 2011 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder naar aanleiding van de melding van appellante dat de relatie met S met ingang van die datum was beëindigd en hij de echtelijke woning had verlaten.
1.2.
Op 12 november 2012 heeft Stadstoezicht in opdracht van de afdeling Publiekszaken van de gemeente Roermond een adrescontrole uitgevoerd op de [adres 2]. Daarbij is onder meer een medebewoner van dat adres, [naam medebewoner] ([naam medebewoner]), gehoord. [naam medebewoner] heeft de controleurs meegedeeld dat S niet meer woonde op dat adres, dat hij S al een tijd niet meer had gezien en dat elke woensdag rond 13.00 uur en 14.00 uur twee kinderen komen om zijn post op te halen. Op 26 november 2012 heeft S zich bij de balie van Stadstoezicht gemeld met de mededeling dat hij wel woont op de [adres 2], dat hij er af en toe op de grond slaapt en dat er geen meubels in zijn kamer staan. Op basis van het verslag van deze bevindingen heeft de Sociale Recherche Roermond (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van S en naar die van appellante. In dat kader hebben sociaal rechercheurs onder meer dossieronderzoek gedaan en diverse registers geraadpleegd. Op 12 december 2012 hebben zij een huisbezoek afgelegd op de [adres 2] en op het uitkeringsadres. Verder hebben zij kennis genomen van een schriftelijke verklaring van
12 december 2012 van S en van een telefonische melding van 21 januari 2013 van de verhuurder van de woning op het uitkeringsadres, [naam verhuurder] ([naam verhuurder]). Appellante en S hebben op 25 februari 2013 een verklaring afgelegd tegenover de sociaal rechercheurs over hun woon- en leefsituatie. Aansluitend heeft op 25 februari 2013 op beide adressen een tweede huisbezoek plaatsgevonden. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in rapporten van 26 februari 2013 en 27 februari 2013 ten aanzien van S en in een rapport van 5 maart 2013 ten aanzien van appellante.
1.3.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 5 maart 2013 de bijstand van appellante in trekken met ingang van 12 november 2012. Naar aanleiding van het daartegen gerichte bezwaar heeft de sociale recherche op 8 april 2013 [naam medebewoner] als getuige gehoord.
1.4.
Bij besluit van 22 juli 2013 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 5 maart 2013 ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft gemeld dat zij vanaf 12 november 2012 een gezamenlijke huishouding voerde met S, zodat aan haar ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het de intrekking over de periode van 12 november 2012 tot
25 februari 2013 betreft en voor het overige ongegrond. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat op 12 december 2012 geen redelijke grond voor een huisbezoek aanwezig was en appellante daarvoor geen geldige toestemming, namelijk niet een zogenoemd ‘informed consent’, had gegeven. Het huisbezoek was daardoor onrechtmatig, zodat de bevindingen van dat huisbezoek niet als grondslag voor de intrekking van de bijstand konden dienen. Een redelijke grond voor het huisbezoek van 25 februari 2013, waarvoor appellante evenmin een geldige toestemming had gegeven, was naar het oordeel van de rechtbank wel aanwezig, zodat de bevindingen van dat, op zichzelf onrechtmatige, huisbezoek wel als grondslag voor de intrekking konden dienen, vanaf de datum van dat huisbezoek. De rechtbank heeft geconcludeerd dat voldoende feitelijke grondslag aanwezig was voor het standpunt van het college met betrekking tot de gezamenlijke huishouding over de periode vanaf 25 februari 2013.
3. Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover deze de periode van 25 februari 2013 tot en met 5 maart 2013 betreft. Appellante heeft aangevoerd dat zij in die periode geen gezamenlijke huishouding met S heeft gevoerd. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de bevindingen van het huisbezoek op 25 februari 2013 niet bij de besluitvorming hadden mogen worden betrokken. Verder heeft appellante aangevoerd dat het college in verband met haar persoonlijke omstandigheden van intrekking had moeten afzien. Tevens heeft appellante verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de immateriële schade die zij als gevolg van de onrechtmatig afgelegde huisbezoeken van
12 december 2012 en 25 februari 2013 heeft geleden tot een bedrag van € 1.500,-, vermeerderd met de wettelijke rente daarover.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
4.1.
De aangevallen uitspraak is in geding voor zover die betrekking heeft op de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 25 februari 2013 tot en met 5 maart 2013 (te beoordelen periode).
4.2.
Nu uit de relatie van appellante en S kinderen zijn geboren, is voor de beantwoording van de vraag of in de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB uitsluitend van belang of appellante en S hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. Meer in het bijzonder ligt hier de vraag voor of S zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
4.3.
Appellante en S stonden in de periode in geding niet op hetzelfde adres in de GBA ingeschreven. Dat gegeven staat echter op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt immers daar waar zich het zwaartepunt van zijn persoonlijke leven bevindt. Dit dient te worden beoordeeld en vastgesteld aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.4.
Anders dan appellante heeft betoogd bieden de onderzoeksresultaten, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een toereikende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat in de te beoordelen periode het zwaartepunt van het persoonlijke leven van S zich bevond in de woning van appellante op het uitkeringsadres. In dit verband is het volgende van belang.
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat het huisbezoek van 25 februari 2013 wegens strijd met het bepaalde in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) onrechtmatig was omdat zij daarvoor geen geldige toestemming, namelijk niet een zogenoemd ‘informed consent’, had gegeven en voor dat huisbezoek geen redelijke grond aanwezig was. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.
Dat hier een ‘informed consent’ ontbrak is niet in geschil. Deze omissie betekent, zoals evenmin in geschil is, dat met het huisbezoek van 25 februari 2013 een inbreuk op het huisrecht, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, van appellante is gemaakt. Voor het antwoord op de vraag of dit meebrengt dat wat tijdens het huisbezoek is waargenomen en verklaard niet bij de besluitvorming mocht worden betrokken is van belang of voor het huisbezoek een redelijke grond aanwezig was.
4.7.
Van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen: vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door de betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand, en het bijstandverlenend orgaan deze gegevens niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kan verifiëren.
4.8.
In dit geval bestond, anders dan appellante heeft betoogd, op 25 februari 2013 een redelijke grond voor het afleggen van het huisbezoek op het uitkeringsadres. Voorafgaand aan het huisbezoek had appellante tegenover de sociaal rechercheurs namelijk verklaard dat S elke dag in haar woning was om de kinderen twee keer per dag naar school te brengen en op te halen en dat hij in de tussentijd in haar woning verbleef. Zij had verklaard dat hij tevens in haar woning verbleef om thee te drinken, van de computer gebruik te maken en televisie te kijken en dat hij in het weekend aanwezig was om voor appellante en de kinderen te zorgen. Deze verklaring van appellante wordt ondersteund door de mondelinge verklaring die S op
26 november 2012 aan de balie van Stadstoezicht had afgelegd. Hij had verklaard dat hij geen meubels in zijn kamer op de [adres 2] had en daar af en toe op de grond sliep. Tevens vindt de verklaring van appellante steun in de schriftelijke verklaring van 12 december 2012 van S, inhoudende dat hij papieren en enkele kledingstukken in de woning van appellante had liggen en dat hij haar hielp door boodschappen te doen en eten klaar te maken omdat zij ziek is. Ook de mededeling op 21 januari 2013 van [naam verhuurder], inhoudende dat volgens hem appellante en S nooit uit elkaar zijn geweest en dat hij S veelvuldig, op verschillende momenten van de dag, bij de woning op het uitkeringsadres had gezien, lag in lijn met de verklaring van appellante. Gelet op deze gegevens kon het college redelijkerwijs twijfelen aan de juistheid van de door appellante verstrekte informatie dat zij als alleenstaande ouder op het uitkeringsadres verbleef. Dit kon niet op een andere effectieve en voor appellante minder belastende wijze dan door een huisbezoek worden geverifieerd.
4.9.
Omdat een redelijke grond voor het huisbezoek van 25 februari 2013 aanwezig was, brengt de omstandigheid dat het ‘informed consent’ bij het binnentreden in de woning ontbrak niet mee dat wat tijdens het huisbezoek is verklaard en waargenomen buiten beschouwing moet blijven bij de beoordeling van het recht op bijstand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
29 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7699). Indien appellante naar behoren zou zijn geïnformeerd en vervolgens zou hebben geweigerd aan het huisbezoek mee te werken, dan zou die weigering, gezien de gerechtvaardigde twijfel aan de juistheid van de door haar verstrekte inlichtingen, immers hebben meegebracht dat het recht op bijstand niet kon worden vastgesteld, hetgeen - gegeven de aanwezigheid van een redelijke grond - gevolgen zou hebben gehad voor het recht op bijstand vanaf de datum van het huisbezoek (zie de uitspraak van 14 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4477).
4.10.
Wat in 4.9 is overwogen is slechts anders indien het gebruik maken door het college van wat tijdens het huisbezoek is verklaard en waargenomen zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Hiervan is in dit geval geen sprake.
4.11.
Uit 4.6 tot en met 4.10 volgt dat het college de resultaten van het huisbezoek van
25 februari 2013 bij de besluitvorming heeft mogen betrekken vanaf de datum van dat huisbezoek.
4.12.
Tijdens het huisbezoek zijn diverse persoonlijke bezittingen van S aangetroffen, waaronder kleding en paspoorten van S in een kast die zich in de slaapkamer van appellante bevond. Deze bevindingen, bezien in samenhang met de verklaring van 25 februari 2013 van appellante, de overige onder 4.8 vermelde onderzoeksgegevens en de verklaring van 8 april 2013 van [naam medebewoner], inhoudende, kort weergegeven, dat S zijn adres slechts als postadres gebruikte, bieden voldoende grondslag voor het standpunt van het college dat in de te beoordelen periode het zwaartepunt van het persoonlijke leven van S zich in de woning van appellante bevond en dat hij daar dus zijn hoofdverblijf had. De door appellante gestelde omstandigheid dat S niet in de woning sliep, wat daar verder ook van zij, doet daaraan niet af. Het college heeft zijn standpunt dat appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding met S voerde dan ook voldoende onderbouwd.
4.13.
Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich, gelet op artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, op goede grond bevoegd heeft geacht om de bijstand van appellante in te trekken over de periode van 25 februari 2013 tot en met 5 maart 2013.
4.14.
De beroepsgrond dat het college gelet op de persoonlijke omstandigheden van appellante van intrekking had moeten afzien, meer in het bijzonder omdat appellante afhankelijk is van de bijstand en de intrekking haar maatschappelijke situatie in het gedrang dreigt te brengen, slaagt niet. Wat appellante heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft kunnen maken.
4.15.
Wat in 4.13 en 4.14 is overwogen betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal, voor zover aangevochten, dan ook worden bevestigd.
Schadevergoeding
4.16.
Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Ingevolge artikel IV, eerste lid, van deze wet, blijft op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing, in het bijzonder artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.17.
Het verzoek van appellante om het college te veroordelen tot vergoeding van door haar geleden immateriële schade is aan te merken als een verzoek als bedoeld in artikel 8:73,
eerste lid, van de Awb, zoals dat luidde tot 1 juli 2013, op de grond dat het besluit tot intrekking onrechtmatig was in verband met onrechtmatige huisbezoeken. Ingevolge die bepaling kan de bestuursrechter indien deze het beroep of hoger beroep gegrond verklaart op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die deze partij lijdt. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM8044) dient voor de vaststelling van schade als bedoeld in
artikel 8:73, eerste lid, van de Awb zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht.
4.18.
Met de aangevallen uitspraak, voor zover niet aangevochten, is komen vast te staan dat het bestreden besluit onrechtmatig is voor zover het betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 12 november 2012 tot 25 februari 2013 (periode I). Zoals uit 4.13 en 4.14 volgt, houdt het bestreden besluit in rechte stand voor zover het de periode van
25 november 2013 tot en met 5 maart 2013 (periode II) betreft.
4.19.
Het voorgaande betekent dat de onrechtmatigheid van het bestreden besluit voor zover dit periode I betreft vaststaat. Ook de toerekening als bedoeld in artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) daarvan aan het college staat daarmee vast. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met het onrechtmatige besluit. Voorts komen alleen die schadeposten voor vergoeding in aanmerking die in een zodanig verband staan met dat besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kunnen worden toegerekend. Bij de beoordeling of toegerekend moet worden is onder meer de aard en strekking van het vernietigde besluit een relevante factor.
4.20.
De grondslag voor de intrekking over periode I was in belangrijke mate gelegen in de resultaten van het huisbezoek van 12 december 2012, dat onrechtmatig was, in de zin zoals door de rechtbank is vastgesteld en hiervoor onder 2 weergegeven. Appellante heeft in strijd met het huisrecht een huisbezoek in haar eigen woning moeten dulden, waarbij sociaal rechercheurs haar slaapkamer en al wat zich daar bevond hebben doorzocht. Voor dat huisbezoek bestond geen redelijke grond. Dit huisbezoek moet dan ook worden aangemerkt als een ernstige inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM, nu het hier gaat om een schending van de integriteit en het zelfbeschikkingsrecht van appellante in de beslotenheid van haar eigen woning. Een dergelijke inbreuk op een fundamenteel recht moet worden aangemerkt als een aantasting van de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. Deze inbreuk en de eventueel daaruit voortvloeiende schade moeten bij de toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, mede in aanmerking genomen het in artikel 13 van Pro het EVRM opgenomen beginsel van een ‘effective remedy’, als een gevolg van die besluiten aan het college worden toegerekend.
4.21.
Ten aanzien van de vraag wat een billijke vergoeding van de immateriële schade is, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, is van betekenis dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het huisbezoek psychische schade heeft geleden. Het door haar overgelegde journaal van haar huisarts biedt onvoldoende aanleiding om een dergelijk causaal verband aan te nemen. Anderzijds is voldoende aannemelijk dat het zonder redelijke grond afgelegde huisbezoek een behoorlijke impact op appellante heeft gehad en wel zodanig dat dit bij haar de nodige onrust, spanning en frustratie heeft teweeggebracht. De Raad ziet, in lijn met het arrest van 12 januari 2010 van het Gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2010:BL0984), daarin voldoende grond tot toekenning van een vergoeding van schade van € 200,- aan appellante.
4.22.
Wat onder 4.13 en 4.14 is overwogen betekent dat het bestreden besluit niet onrechtmatig is voor zover het ziet op periode II. De grondslag voor de intrekking over periode II was onder meer gelegen in de resultaten van het huisbezoek van 25 februari 2013. Hoewel ook dat huisbezoek onrechtmatig was, leidt de schade die appellante daardoor mogelijk zou hebben geleden, gelet op de rechtmatigheid van het desbetreffende gedeelte van het bestreden besluit, niet tot veroordeling van het college om die schade te vergoeden op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb, zoals dat destijds luidde.
4.23.
Wat hiervoor onder 4.21 is overwogen brengt mee dat het college zal worden veroordeeld tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 200,- aan appellante ter zake van het onrechtmatige deel van het bestreden besluit.
5. Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak bestaat voor een veroordeling in de proceskosten geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling van het college tot vergoeding van immateriële schade
toe tot een bedrag van € 200,-.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en F. Hoogendijk en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2016.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) J.M.M. van Dalen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.