Uitspraak
15/1773 WWB
Datum uitspraak: 20 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
29 januari 2015, 14/6313 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.S. Vlieger, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met de zaken 15/7593 WWB en 15/1835 WWB, plaatsgevonden op 28 juni 2016. Namens appellante is mr. Vlieger verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J.M. Boegborn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft op 18 april 2014 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) voor de kosten van de eigen bijdrage rechtsbijstand lichte adviestoevoeging (LAT) tot een bedrag van € 77,-.
1.2.
Bij besluit van 25 april 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 augustus 2014 (bestreden besluit), heeft het college aan appellante bijzondere bijstand toegekend tot een bedrag van € 0,-. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat volgens hoofdstuk 9.7.6.1 van de Beleidsvoorschriften Werk en Inkomen (Beleidsvoorschriften) de kosten van de eigen bijdrage voor een LAT voor vergoeding in aanmerking komen voor zover zij € 53,- te boven gaan. Die € 53,- zijn geen noodzakelijke kosten en dient appellante zelf te betalen. Voor de resterende € 24,- geldt dat het drempelbedrag van € 50,- voor wettelijke eigen bijdragen, zoals neergelegd in voormelde beleidsvoorschriften, in het huidige draagkrachtjaar nog niet is verrekend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Raad aangevoerd dat, nu een toevoeging is afgegeven, in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp moet worden aangenomen. Ingeval van een LAT is een gang naar het Juridisch Loket niet verplicht gesteld en is de kortingsregeling met betrekking tot de eigen bijdrage niet van toepassing. Het beleid van het college om op de bijzondere bijstand voor de eigen bijdrage voor een LAT toch een korting van € 53,- toe te passen is dan ook niet redelijk.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor de hier van toepassing zijnde bepalingen verwijst naar de aangevallen uitspraak.
4.1.
Het college heeft allereerst gesteld dat de grondslag van het bestreden besluit gewijzigd dient te worden in die zin dat de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb) een voorliggende voorziening vormt en op grond van artikel 15 van de WWB geen recht op bijzondere bijstand bestaat voor de kosten van de eigen bijdrage voor een LAT. Daartoe heeft het college gewezen op het met ingang van 1 juli 2011 in werking getreden Besluit van 22 juni 2011 (Stb. 2011, 322), houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het stimuleren van de verlening van rechtshulp door een voorziening als bedoeld in artikel 7, tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wrb (Besluit). Volgens het college blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit dat bij het bepalen van de hoogte van de eigen bijdrage enerzijds expliciet rekening is gehouden met mensen met een inkomen op bijstandsniveau om de toegang tot de rechter te waarborgen en dat anderzijds een prijsprikkel in de vorm van een eigen bijdrage dient te voorkomen dat al te lichtvaardig gebruik wordt gemaakt van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Indien voor de kosten van de eigen bijdrage voor rechtsbijstand onverkort bijstand zou worden verleend aan mensen met een inkomen op of net boven bijstandsniveau wordt de prijsprikkel ontnomen die dient te leiden tot deze bewuste afweging. Gelet hierop is met de eigen bijdrage een bewuste keuze gemaakt met betrekking tot deze kosten. Het beleid van het college om bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van de eigen bijdrage voor een LAT, voor zover deze een bedrag van € 53,- te boven gaan, moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Subsidiair heeft het college zich op het standpunt gesteld dat indien de Wrb niet kan worden aangemerkt als een voorliggende voorziening, toch sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid omdat van de noodzaak van de kosten in geval van een verleende toevoeging, anders dan voorheen, niet kan worden uitgegaan, nu de Raad voor de rechtsbijstand (RvR) alle aanvragen voor een toevoeging op basis van een “High Trust”-overeenkomst zonder nader onderzoek naar de noodzaak ervan toekent en eerst achteraf (al dan niet steekproefsgewijs) op juistheid controleert.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 31 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ1426 en 26 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3215) kan
de Wrb in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening worden aangemerkt ten opzichte van bijzondere bijstand in de kosten van rechtsbijstand. De kosten van een procedure die de Wrb voor eigen rekening laat, zoals de eigen bijdrage, kunnen onder bepaalde omstandigheden tot de bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan worden gerekend. In het geval dat rechtsbijstand is verleend op grond van een toevoeging kan in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp worden aangenomen. Voor de verschuldigde eigen bijdrage ingevolge de Wrb kan bijzondere bijstand worden verleend, omdat de betrokkene een beroep heeft gedaan op de voorliggende voorziening, die voor de berekende eigen bijdrage niet toereikend is. De Raad heeft daarbij gewezen op de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Besluit draagkrachtcriteria rechtsbijstand in juni 2000, waarin uitdrukkelijk de mogelijkheid is vermeld dat een rechtzoekende op de bijzondere bijstand terugvalt indien hij niet in staat is de eigen bijdrage te betalen.
4.3.
Uit de Nota van Toelichting bij het in 4.1 vermelde Besluit van 22 juni 2011 blijkt dat met dit Besluit is beoogd rechtzoekenden te stimuleren zoveel mogelijk gebruik te maken van het Juridisch Loket bij het oplossen van juridische problemen. Het Besluit voorziet in een nieuwe vorm van differentiatie in de hoogte van de eigen bijdrage die de rechtzoekende verschuldigd is in geval van een toevoeging. Het Besluit voorziet voorts in een korting op de eigen bijdrage indien aan de rechtzoekende rechtshulp is verleend met betrekking tot diens individuele rechtsbelang indien hij zich voordat hij een toevoeging aanvraagt tot het Juridisch Loket heeft gewend en een diagnosedocument is opgesteld.
4.4.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit van 22 juni 2011
(Stcrt. 2011, 12411) blijkt dat de Afdeling Advisering van de Raad van State (Afdeling) in zijn advies, onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de Raad, waaronder voormelde uitspraak van 31 oktober 2006, heeft aangegeven dat niet duidelijk is op welke wijze het stimuleren van het gebruik van het Juridisch Loket een verandering betekent ten opzichte van de huidige situatie voor wat betreft het aanmerken van de Wrb als een toereikende en passende voorziening. Ook in de nieuwe situatie is de rechtzoekende, na doorverwijzing, nog altijd een eigen bijdrage verschuldigd. Tevens is niet duidelijk wat als de voorliggende voorziening moet worden aangemerkt: het advies van het Juridisch Loket, de vermindering van de eigen bijdrage, het verlenen van rechtsbijstand, of een combinatie van deze factoren. Niet duidelijk wordt waarom de voorgestelde wijziging een verandering zou betekenen voor de positie van de rechtzoekende die een beroep wil doen op bijzondere bijstand. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze persoon ook onder het voorgestelde systeem een aanspraak hebben op bijzondere bijstand, indien de voorliggende voorziening niet toereikend is, omdat nog steeds een eigen bijdrage is verschuldigd.
4.5.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie geconcludeerd dat, in aansluiting op wat de Afdeling heeft opgemerkt, niet kan worden aangenomen dat met de onderhavige maatregelen met betrekking tot de differentiatie van de eigen bijdrage anders tegen de rechtspraak van de Raad moet worden aangekeken
(Stcrt. 2011, 12411).
4.6.
Gelet op 4.3 tot en met 4.5 kan ook na invoering van de aanpassing van het systeem van toevoegingen voor rechtsbijstand, zoals opgenomen in het Besluit 22 juni 2011, de Wrb niet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15 van de WWB voor de kosten van de eigen bijdrage van de rechtzoekende. In de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit van 22 juni 2011 zijn geen aanknopingspunten te vinden om aan te nemen dat ten aanzien hiervan onderscheid moet worden gemaakt tussen de eigen bijdrage voor een LAT en die van een reguliere toevoeging. Dat door de wetgever is beoogd om met een financiële prikkel in de vorm van een eigen bijdrage rechtzoekenden te bewegen een bewuste afweging te maken tussen enerzijds hun belang dat gediend wordt met een zaak en anderzijds de kosten die met de zaak gemoeid zijn om zodoende het systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand als zodanig beheersbaar te houden, doet niet af aan het feit dat de wetgever niet heeft bedoeld de mogelijkheid van bijstandsverlening voor de kosten van de eigen bijdrage uit te sluiten.
4.7.
Wat in 4.6 is overwogen brengt met zich mee dat ervan moet worden uitgegaan dat de Beleidsvoorschriften van het college zien op de vraag of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de WWB. Deze beleidsregels kunnen dus niet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. De bestuursrechter dient zich over aard van de kosten ten volle een eigen oordeel te vormen en is daarbij niet gebonden aan beleid van het bestuursorgaan. Bij die beoordeling is het volgende van betekenis.
4.8.
Vast staat dat in het onderhavige geval een toevoeging is verleend. Zoals uit 4.2 volgt is met de verlening van een toevoeging, een LAT dan wel een reguliere toevoeging, in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp en de eigen bijdrage voor rechtsbijstand gegeven. Dat de controle op de verlening van toevoegingen door de RvR inmiddels achteraf plaatsvindt, vormt geen reden om hierover thans anders te oordelen. De afgifte van een toevoeging op grond van een “High Trust”-overeenkomst veronderstelt de noodzaak om de toevoeging te verlenen. Daarmee kan de noodzaak op het moment waarop de toevoeging is afgegeven worden geacht in beginsel vast te staan. Voor rechtshulp die tot stand komt op advies van het Juridisch Loket wordt sinds 1 juli 2011 de eigen bijdrage van een reguliere toevoeging verlaagd, ten tijde hier van belang met € 53,-. Deze verlaging van de eigen bijdrage met € 53,- geldt niet in het geval de toevoeging een LAT betreft. Gelet hierop kan, anders dan bij een reguliere toevoeging (zie de uitspraak van 23 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:595), niet worden gezegd dat de kosten voor de eigen bijdrage voor een LAT tot een bedrag van € 53,- niet noodzakelijk zijn. De in de Beleidsvoorschriften van het college neergelegde beperking van de bijzondere bijstand, inhoudende dat deze kosten slechts voor bijzondere bijstand in aanmerking komen voor zover zij een bedrag van € 53,- te boven gaan, is dan ook in strijd met artikel 35 van de WWB en dient buiten toepassing te blijven.
4.9.
Niet in geschil is dat de kosten voor de eigen bijdrage voor een LAT voortvloeien uit bijzondere omstandigheden en dat appellante niet beschikt over de middelen om deze kosten te voldoen. Wat in 4.8 is overwogen brengt daarom mee dat het college ten onrechte geen bijzondere bijstand heeft toegekend voor de kosten van de eigen bijdrage rechtsbijstand voor zover deze het door het college vastgestelde drempelbedrag als bedoeld in 35, tweede lid, van de WWB van € 50,- te boven gaan.
4.10.
Uit 4.6 tot en met 4.9 vloeit voort dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van
25 april 2014 herroepen en bepalen dat aan appellante bijzondere bijstand wordt verleend tot een bedrag van € 27,-.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, dus in totaal € 2.976,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 augustus 2014;
- herroept het besluit van 25 april 2014;
- bepaalt dat aan appellante bijzondere bijstand wordt verleend tot een bedrag van € 27,- en
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het besluit van 20 augustus 2014;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal
€ 2.976,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en G.M.G. Hink en
F. Hoogendijk als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 september 2016.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) S.W. Munneke