Uitspraak
14/3375 AW, 14/4417 AW
Datum uitspraak: 21 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
29 april 2014, 13/5053 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. T.G.M. Gersjes, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft op 30 juli 2014 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Namens betrokkene heeft mr. Gersjes een zienswijze ingediend.
Appellant heeft, deels op verzoek van de Raad, nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en drs. A.H.T.M. Janssen. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was sinds 8 april 2002 werkzaam bij de gemeente Eindhoven. Bij besluit van 4 oktober 2011 is hij met ingang van 7 juni 2011 benoemd tot [naam functie bij afdeling]. Ook al voor die benoeming had betrokkene werkzaamheden opgedragen gekregen die bij genoemde functie behoren. Hij fungeerde ook als plaatsvervangend [functie 1] van de sector. Betrokkene was naast zijn werk bij de gemeente Eindhoven actief als docent onder meer [bij naam opleiding].
1.2.
Op 15 augustus 2011 heeft betrokkene tijdens een periode dat zijn leidinggevende, [functie 1] van de sector [naam], H, op vakantie was een gesprek gevoerd met wethouder D. Nadat H van haar leidinggevende, directeur W, te horen had gekregen dat zij zich zou kunnen voorstellen dat H de gang van zaken rondom het gesprek dat betrokkene met de wethouder had gehad “zou kunnen oppakken als een mes in haar rug”, heeft H betrokkene in een gesprek op 21 september 2011 om tekst en uitleg van dat gesprek met de wethouder gevraagd. Betrokkene heeft die niet gegeven. H heeft vervolgens betrokkene meegedeeld dat zij geen vertrouwen in betrokkene heeft en zij hem daarom niet langer kan laten functioneren als plaatsvervangend [functie 1]. Op 5 oktober 2011 heeft betrokkene een gesprek gevoerd met W en H. W heeft betrokkene meegedeeld dat hij in zijn gesprek met de wethouder kennelijk opmerkingen heeft gemaakt over het functioneren van H en over haar draagvlak in de organisatie en zij heeft voorgesteld samen een gesprek met de wethouder aan te gaan. Betrokkene heeft gezegd zich hierover te zullen beraden. H heeft vervolgens betrokkene meegedeeld geen vertrouwen meer in hem te hebben en hem verzocht na te denken over andere plekken in de organisatie waar hij tot zijn recht zou kunnen komen.
1.3.
Betrokkene heeft zich met ingang van 11 oktober 2011 ziekgemeld. De bedrijfsarts heeft op 20 oktober 2011 gerapporteerd dat betrokkene beperkingen heeft die voor een groot deel worden veroorzaakt door een conflict en voor een klein deel door ziekte en dat terugkeer in zijn eigen functie tot toename van zijn beperkingen zou leiden, maar dat het wel mogelijk is betrokkene ander werk binnen of buiten de organisatie te laten verrichten. Op 4 november 2011 rapporteert de bedrijfsarts dat de beperkingen van betrokkene zijn toegenomen en dat hij arbeidsongeschikt is voor werk bij de gemeente Eindhoven. In een probleemanalyse van
17 november 2011 vermeldt de bedrijfsarts dat sprake is van arbeidsongeschiktheid wegens ziekte als gevolg van het arbeidsconflict en dat betrokkene niet in staat is zijn eigen functie of andere aangepaste werkzaamheden binnen de gemeente uit te voeren. In januari 2012 is een mediationtraject gestart. Op 15 juni 2012 rapporteert de bedrijfsarts dat betrokkene aanhoudend medische beperkingen heeft en dat zijn ziekte wordt veroorzaakt door een aanhoudend conflict. Als er een gedragen oplossing van het conflict komt, is verbetering en herstel van de medische beperkingen binnen enkele weken te verwachten. Zolang mediation niet leidt tot een oplossing, zullen volgens de bedrijfsarts de beperkingen van betrokkene in meer of mindere mate bestaan. Aan het mediationtraject is na juni 2012 geen verder vervolg gegeven.
1.4.
Betrokkene heeft de mogelijkheden onderzocht om te worden gedetacheerd bij de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Eind augustus 2012 werd duidelijk dat appellant daarmee instemt. Op 11 september 2012 hebben de gemeente Eindhoven, de NVVB en betrokkene een detacheringsovereenkomst gesloten op grond waarvan betrokkene voor de periode van 3 oktober 2012 tot 20 september 2013 bij de NVVB wordt gedetacheerd om daar als [functie 2] werkzaam te zijn. Betrokkene heeft zich per 30 augustus 2012 hersteld gemeld.
1.5.
Op de avond van 3 september 2012 heeft betrokkene tijdens de avondopenstelling een groot aantal documenten vanuit het Stadskantoor van de gemeente Eindhoven (stadskantoor) in zijn auto geladen en mee naar huis genomen. Nog dezelfde avond heeft H aan de integriteitscoördinatoren van de gemeente Eindhoven gemeld dat mogelijk sprake is van een integriteitsschending. Nadat appellant hem daartoe had gesommeerd, heeft betrokkene op
10 oktober 2012 de meegenomen documenten geretourneerd. Naar aanleiding van de eerder genoemde melding heeft het Bureau Integriteit van de gemeente Eindhoven een onderzoek verricht. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 januari 2013.
1.6.
De onderzoeksresultaten zijn voor appellant aanleiding geweest om, nadat hij het voornemen daartoe bekend had gemaakt en betrokkene zijn zienswijze naar voren had gebracht, bij besluit van 29 maart 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 september 2013 (bestreden besluit), betrokkene wegens plichtsverzuim met ingang van 4 april 2013 de disciplinaire straf van ontslag op te leggen. Daarbij is betrokkene meegedeeld dat het ontslagbesluit betekent dat de detacheringsovereenkomst van rechtswege eindigt. De kern van het door appellant aan betrokkene gemaakte verwijt is dat betrokkene op 3 september 2012 zonder voorafgaand overleg en zonder daarvoor toestemming te hebben gekregen een groot aantal documenten waarin persoonsgegevens van inwoners van de gemeente Eindhoven waren vermeld en waarover hij slechts uit hoofde van zijn dienstverband kon beschikken vanuit het stadskantoor naar huis heeft meegenomen zonder dat daarmee een gemeentelijk doel was gediend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met beslissingen over griffierecht en proceskosten - het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat appellant zijn verwijten aan betrokkene onvoldoende met feiten heeft gestaafd en te zwaar heeft aangezet.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.1.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant, nadat hij het voornemen daartoe bekend had gemaakt, waarop betrokkene heeft gereageerd, bij het nader besluit, onder voorbehoud van de uitkomst van het hoger beroep, het besluit van 29 maart 2013 herroepen en betrokkene met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Eindhovense Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR/EAR) met ingang van de oorspronkelijke ontslagdatum (4 april 2013) ontslag verleend wegens een duurzaam en onherstelbaar verstoorde arbeidsverhouding. Appellant heeft daarbij een regeling getroffen die hierin bestaat dat aan betrokkene in aanvulling op een eventuele uitkering op basis van de Werkloosheidswet (WW) een aanvullende uitkering wordt toegekend. Tevens heeft appellant betrokkene de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar vergoed tot een bedrag van € 487,-.
4.2.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de boordeling betrokken.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
de aangevallen uitspraak
5.1.
In artikel 16:1:1:1 van de CAR/EAR is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt deswege disciplinair kan worden gestraft en dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift omvat als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
5.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB: 2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan.
5.3.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van appellant dat betrokkene de hem verweten gedraging heeft begaan. Uit de gedingstukken, in het bijzonder uit de door appellant in hoger beroep overgelegde en door betrokkene niet weersproken beschrijving van de inventaris van zes verzamelbanden die hij op 10 oktober 2012 heeft geretourneerd, blijkt dat in een groot aantal documenten die betrokkene op 3 september 2012 uit het stadskantoor heeft meegenomen persoonsgegevens van inwoners van de gemeente Eindhoven zijn vermeld. Betrokkene heeft niet betwist dat hij slechts uit hoofde van zijn dienstverband met de gemeente Eindhoven over die documenten kon beschikken. Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat betrokkene voor het meenemen van de documenten met persoonsgegevens geen voorafgaand overleg heeft gepleegd of toestemming heeft verkregen. Uit de gedingstukken komt slechts naar voren dat betrokkene met H de afspraak had gemaakt dat hij contact moest opnemen met collega V over het ophalen van zijn persoonlijke spullen uit het gemeentehuis. Daargelaten of de door betrokkene meegenomen documenten met persoonsgegevens daaronder kunnen worden geschaard, heeft betrokkene met zijn stelling dat hij gepoogd heeft V telefonisch te bereiken, maar daarin niet is geslaagd, bevestigd dat hij over het meenemen van de documenten geen contact met V heeft gehad. Verder heeft appellant aannemelijk gemaakt dat met het meenemen van de documenten met persoonsgegevens geen gemeentelijk doel was gediend. Betrokkene heeft gesteld dat de betreffende documenten behoorden tot zijn persoonlijk archief waarover hij bij gebreke van een fysieke werkplek in het stadskantoor wilde blijven beschikken ten behoeve van zijn werkzaamheden bij de NVVB en zijn activiteiten als docent. Anders dan betrokkene heeft betoogd, betekent dit niet dat met het meenemen van de documenten met persoonsgegevens een doel van de gemeente Eindhoven was gediend.
5.4.
Nu betrokkene zonder voorafgaand overleg en zonder daarvoor toestemming te hebben verkregen een groot aantal documenten met persoonsgegevens, waarover hij slechts uit hoofde van zijn dienstverband kon beschikken, naar huis heeft meegenomen, zonder dat daarmee een gemeentelijk doel was gediend, heeft hij in strijd gehandeld met wat in de gedragscode voor ambtenaren is bepaald over omgaan met informatie met een vertrouwelijk karakter. Betrokkene heeft aldus gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten, zodat van plichtsverzuim sprake is. Dit plichtsverzuim kan betrokkene worden toegerekend. Appellant was dan ook bevoegd om betrokkene een disciplinaire straf op te leggen.
5.5.
Uit de gedingstukken blijkt dat betrokkene de betreffende documenten met persoonsgegevens samen met vele andere documenten heeft verzameld en geordend tot een persoonlijk archief dat in een kast bij zijn werkplek op het stadskantoor was opgeborgen. In dit persoonlijk archief nam betrokkene stukken op die naar zijn inschatting later in zijn werk voor de gemeente Eindhoven van pas zouden kunnen komen. Ter zitting heeft betrokkene verklaard dat hij dit archief beschouwde als een hulpmiddel om zijn werkzaamheden voor de gemeente Eindhoven zo goed mogelijk te verrichten. Voorts vormde het verzamelde materiaal voor betrokkene een bron van inspiratie voor het formuleren van probleemstellingen die hij als docent aan de orde wilde stellen. Betrokkene heeft verder verklaard dat hij in verband met de destijds op handen zijnde detachering naar de NVVB en het ontbreken van een fysieke werkplek in het stadskantoor het archief naar huis heeft willen verplaatsen en benadrukt dat hij niet de bedoeling had de documenten met persoonsgegevens op niet-integere wijze te gebruiken. De Raad ziet geen aanknopingspunten aan te nemen dat betrokkene op
3 september 2012 met niet-integere bedoelingen de documenten met persoonsgegevens uit het gemeentehuis naar huis heeft meegenomen. Gelet daarop en in aanmerking genomen dat het hier gaat om een eenmalig incident en niet eerder sprake is geweest van een disciplinaire straf wegens plichtsverzuim tijdens het dienstverband van betrokkene is de Raad van oordeel dat de zwaarste disciplinaire straf van ontslag onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. Daaraan staat niet in de weg dat betrokkene als leidinggevende een voorbeeldfunctie had en vanwege zijn materiedeskundigheid en juridische achtergrond had moeten beseffen dat met andermans persoonsgegevens uiterst zorgvuldig moet worden omgesprongen.
5.6.
Wat is overwogen in 5.1 tot en met 5.5 brengt mee dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt, zij het, gelet op wat in 5.3 is overwogen, met verbetering van gronden.
het nader besluit
5.7.
Betrokkene heeft tegen het nader besluit aangevoerd dat het niet van goed werkgeverschap getuigt om achteraf voor het geval het hoger beroep tot gevolg heeft dat het strafontslag geen stand houdt, met ingang van de oorspronkelijke ontslagdatum ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de CAR/EAR. Voorts heeft betrokkene aangevoerd dat appellant het ontslag op andere gronden onvoldoende heeft onderbouwd. Hij wijst er in dat verband op dat de mogelijkheden van overplaatsing en detachering niet zijn onderzocht.
5.8.
Bij het nader besluit heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 29 maart 2013 beslist. De Raad ziet geen grond voor het oordeel dat de herroeping van het bij het besluit van 29 maart 2013 opgelegde strafontslag en het in de plaats daarvan verlenen van een ontslag op andere gronden onder toekenning van een garantie op een WW- en een aanvullende uitkering niet kan worden aangemerkt als het resultaat van een heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb. Bezien tegen deze achtergrond faalt het betoog van betrokkene dat goed werkgeverschap zich verzet tegen de mogelijkheid om na bezwaar tegen een strafontslag te besluiten tot een ontslag op andere gronden onder toekenning van een garantie op een WW- en aanvullende uitkering.
5.9.
Indien, zoals in dit geval, aan een ontslagbesluit een - niet de ingangsdatum betreffend - gebrek kleeft dat er toe leidt dat een nieuw ontslagbesluit wordt genomen, is het, anders dan betrokkene heeft betoogd, niet ten principale ongeoorloofd om de oorspronkelijke ingangsdatum van het ontslag te handhaven, indien die handhaving de toetsing aan het geschreven en ongeschreven recht kan doorstaan waarbij met name te denken valt aan de beginselen van de rechtszekerheid en zorgvuldigheid. Doorslaggevend is daarbij dat het feitencomplex waarvan sprake was ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag het nieuwe ontslagbesluit moet kunnen dragen. De Raad verwijst naar zijn vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:534.
5.10.
Bij het nader besluit is betrokkene ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van de CAR/EAR. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) ziet een dergelijke ontslaggrond op de situatie dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat is te verwachten. Daarbij is, gelet op wat onder 5.9 is overwogen, de situatie ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag (4 april 2013) doorslaggevend.
5.11.
Betrokkene heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de verhoudingen met leidinggevende H en directeur W ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag waren verstoord. Met betrokkene is de Raad van oordeel dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van appellant dat op die datum voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van appellant kon worden gevergd en dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk was of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat was te verwachten. Van betekenis is met name dat appellant eind augustus 2012 bereid was in te stemmen met detachering van betrokkene bij de NVVB en dat de gemeente Eindhoven op
11 september 2012 met betrokkene en de NVVB een op die detachering betrekking hebbende overeenkomst heeft gesloten. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft appellant met de detachering ingestemd om een “time-out” te creëren om te bezien of na afloop daarvan een gedragen oplossing van het conflict tot de mogelijkheden behoorde. Het door betrokkene op
3 september 2012 gepleegde plichtsverzuim is onvoldoende ernstig om op grond daarvan te concluderen dat de situatie zodanig was gewijzigd dat appellant daarvan mocht afzien.
5.12.
Op grond van wat is overwogen onder 5.10 en 5.11 zal de Raad met gegrondverklaring van het beroep het nader besluit vernietigen behoudens voor zover daarbij het besluit van
29 maart 2013 is herroepen en een vergoeding is toegekend in verband met de behandeling van het bezwaar. Het voorgaande houdt in dat het ontslag van betrokkene ongedaan wordt gemaakt. Ter voorlichting van partijen merkt de Raad op dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 30 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3523) betrokkene als gevolg van het ongedaan maken van zijn ontslag recht heeft op nabetaling van de bezoldiging. Op die nabetaling mag appellant in mindering brengen de door betrokkene in de desbetreffende periode genoten inkomsten uit arbeid en/of een door appellant betaalde bovenwettelijke ontslaguitkering. Niet in mindering mag worden gebracht een uitkering op grond van de WW.
6. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 744,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2014 gegrond en vernietigt dat besluit,
behoudens voor zover daarbij het besluit van 29 maart 2013 is herroepen en een vergoeding
is toegekend voor de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 493,-;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 744,-.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2016.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) S.W. Munneke