Uitspraak
13/3164 WSF
Datum uitspraak: 1 juni 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
2 mei 2013, 12/1303 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.J. Manspeaker, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en, op verzoek van de Raad, een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2014. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken 13/3162 WSF en 13/3167 WSF. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Manspeaker. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2014. De zaak is gelijktijdig behandeld met de beide hiervoor genoemde zaken. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Manspeaker. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee. Aanwezig waren de door appellante meegenomen getuige [naam zoon] , zoon van de hoofdbewoonster, en de door de Raad opgeroepen getuige [O] , controleur.
Na deze zitting is het onderzoek opnieuw heropend en heeft de minister vragen van de Raad beantwoord.
Met toestemming van partijen is een tweede nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
De minister heeft, voor zover hier van belang, vanaf 1 januari 2012 aan appellante studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Appellante staat vanaf
26 januari 2009 in de gemeentelijke basisadministratie personen (gba) ingeschreven onder het adres [gba-adres] te [plaatsnaam] .
1.2.
Op 19 juni 2012 hebben twee controleurs in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de woonsituatie van appellante. Zij hebben daartoe een huisbezoek afgelegd op het
gba-adres van appellante om te controleren of zij op dat adres woont. De bevindingen van het huisbezoek zijn neergelegd in een rapport van 23 juni 2012.
1.3.
De onderzoeksbevindingen zijn voor de minister aanleiding geweest om bij besluit van
7 juli 2012 de toegekende studiefinanciering met ingang van 1 januari 2012 te herzien naar de norm voor een thuiswonende studerende en een bedrag van € 1.143,24, dat als gevolg van de herziening te veel aan appellante was betaald, terug te vorderen.
1.4.
Bij besluit van 12 september 2012 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2012 ongegrond verklaard. Aan de herziening en de terugvordering heeft de Minister ten grondslag gelegd dat uit het rapport van 23 juni 2012 is gebleken dat appellante niet woont op het adres waaronder zij in de gba staat ingeschreven.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt met ingang van
10 december 2011, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5.
4.1.2.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de gba staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de gba staat of staan ingeschreven.
4.1.3.
Ingevolge artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 zijn met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 belast de bij besluit van de minister aangewezen ambtenaren of andere personen.
4.1.4.
Ingevolge artikel 5:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder toezichthouder verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
4.2.
Op grond van artikel 1 van Pro het Besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 19 april 2012, nr. HO&S399254 (Stcr. 2012, nr. 8364, 1 mei 2012; hierna: aanwijzingsbesluit) zijn de personen werkzaam bij onder meer [naam BV] ( [BV] ) met ingang van 1 januari 2012 belast met het toezicht, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000.
4.3.
Het onder 1.2 vermelde rapport van 23 juni 2012 vermeldt bij gegevens controlerende partij als naam van de organisatie “ [naam BV] ” en onder namen controleurs “ [O] en [P] ”.
4.4.
In hoger beroep heeft appellante onder meer aangevoerd dat op grond van de gedingstukken de bevoegdheid van de controleurs niet blijkt.
4.5.
Op verzoek van de Raad heeft de minister in het geding gebracht de brief van
[naam directeur] , directeur van [BV] , van 21 januari 2014. In deze brief verklaart
[naam directeur] namens [BV] dat [O] en [P] ten tijde van het huisbezoek en ten tijde van het opmaken van het rapport werkzaam waren voor/bij [BV] . Ter zitting van de Raad van 8 oktober 2014 is [O] als getuige gehoord. Op de vraag wat zijn precieze relatie met [BV] was op het moment van het onderzoek heeft hij verklaard dat hij niet bij [BV] in dienst was, maar dat hij als zelfstandige zonder personeel (zzp’er) opdrachten uitvoerde voor [BV] . Vervolgens heeft de minister bij brief van 10 december 2014 te kennen gegeven dat [P] ten tijde van het huisbezoek en het opmaken van het rapport in vaste dienst was van [BV] en bevestigd dat [O] destijds door [BV] als zzp’er was ingehuurd.
4.6.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4192, geoordeeld dat artikel 9.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 in verbinding met artikel 5:11 van Pro de Awb, en de bij die bepalingen horende wetsgeschiedenis, bezien in samenhang met de in de praktijk gegeven sturing door de minister aan de controleurs en de afwezigheid van een commercieel belang bij het resultaat van de controle door de gekozen bezoldigingsafspraken, een voldoende wettelijke grondslag biedt om werknemers van een private partij te belasten met het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Dit betekent dat de minister een besluit tot herziening van de uitwonendenbeurs in een thuiswonendenbeurs in beginsel mag baseren op de resultaten van een huisbezoek dat is verricht door deze personen.
4.7.
Voor het inschakelen van [O] door [BV] is naar het oordeel van de Raad evenwel een onvoldoende wettelijke grondslag aanwezig. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.8.1.
[O] was ten tijde van het huisbezoek niet werkzaam bij [BV] , zodat hij niet valt onder het bereik van het in 4.2 genoemde aanwijzingsbesluit. Reeds daarom was [O] op dat moment niet bevoegd tot het houden van toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000.
4.8.2.
Zoals is overwogen in de in 4.6 genoemde uitspraak van 2 december 2015, is het toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 de uitoefening van een overheidstaak en moet met het verlenen van toezichthoudende bevoegdheden aan personen buiten de overheid terughoudend worden omgegaan. De Raad ziet geen reden voor een extensieve interpretatie van de zinsnede “de personen werkzaam bij” in artikel 1 van Pro het aanwijzingsbesluit in die zin dat onder de aanwijzing niet alleen personen vallen die – op basis van een arbeidsovereenkomst – in dienst zijn bij de private bedrijven, maar ook de personen die op incidentele basis – bijvoorbeeld als zzp’er – werkzaamheden verrichten voor die bedrijven. De rechtsverhouding tussen een zzp’er, die in opdracht diensten verricht, en het private bedrijf mist de voor een regulier dienstverband tussen een werkgever en een werknemer kenmerkende elementen van bestendigheid en het bestaan van een gezagsverhouding. Door het ontbreken van een voldoende rechtstreekse gezagsverhouding zijn sturingsmogelijkheden onvoldoende verzekerd, waardoor zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van het door de controlerende zzp’er uitgevoerde onderzoek in het gedrang komen.
4.9.
De in het rapport van 23 juni 2012 weergegeven bevindingen van het huisbezoek kunnen niet worden herleid naar de bevindingen van de individuele controleurs. Dit betekent dat de onder 4.8.1 vastgestelde onbevoegdheid van één van de twee controleurs ertoe leidt dat de bevindingen van het huisbezoek onrechtmatig zijn verkregen. Dit moet worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs, waarvan moet worden gezegd dat het gebruik maken daarvan door de minister zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.
4.10.
Aangezien zonder de bevindingen uit het rapport van 23 juni 2012 onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van de minister dat appellante niet woont op het adres waaronder zij in de gba staat ingeschreven, berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 7 juli 2012 te herroepen, aangezien daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld.
5. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 496,- voor de kosten in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift), op € 330,67 voor de proceskosten in beroep en op € 496,- voor de proceskosten in hoger beroep, in totaal € 1.322,67. Bij de berekening van de proceskosten in beroep en in hoger beroep is ervan uitgegaan dat de zaken 13/3162 WSF, 13/3164 WSF en 13/3167 WSF ingevolge het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) zijn aan te merken als samenhangende zaken, zodat zij voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a van het Bpb in beroep en in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. Voorts is bij deze berekening de wegingsfactor 1 toegepast, die gehanteerd wordt bij minder dan vier samenhangende zaken. Het bedrag behorende bij de verrichte proceshandelingen in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting) en in hoger beroep (1 punt voor het beroepschrift en 2 punten voor de (nadere) zitting) is dan ook gedeeld door het aantal van drie samenhangende zaken.
6. De op grond van artikel 8:36, eerste lid, van de Awb ten laste van het Rijk komende vergoeding aan de door de Raad opgeroepen getuige [O] is toegekend in de met deze zaak gelijktijdig behandelde zaak 13/3162 WSF.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 september 2012;
- herroept het besluit van 7 juli 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 september 2012;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.322,67;
- bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 160,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en M.F. Wagner en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van D. van Wijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016.
(getekend) J. Brand
De griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.