ECLI:NL:CRVB:2015:4465

Uitspraak

15/526 WWB

Datum uitspraak: 8 december 2015

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 oktober 2014, 13/5099-T (aangevallen tussenuitspraak) en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 december 2014, 13/5099 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)

PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld.

Namens het college heeft mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos, drs. J.T. de Bakker en M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Roozendaal en mr. H.W. van den Ham.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Het college, bestuursorgaan van een gemeente met ongeveer 190.000 inwoners, heeft op 27 juli 2012 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van de Wet werk en bijstand (WWB) over 2011, ten bedrage van

€ 9.136.792,-. Bij deze aanvraag heeft het college onder meer een rapport van bevindingen van PricewaterhouseCoopers (accountant) van 9 mei 2012 gevoegd. In het rapport van bevindingen is vermeld dat bij de interne controle een financiële fout van € 1.429.000,- en een onzekerheid van € 1.064.000,- zijn geconstateerd. Beide bedragen zijn een extrapolatie op basis van de steekproef waarop de interne controle is gebaseerd. De accountant heeft in bijlage B bij het rapport vermeld dat beide bedragen onder de tolerantiegrens opgenomen in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) blijven. In die bijlage van de accountantsverklaring is daarom geen fout of onzekerheid opgenomen voor de gebundelde uitkering.

1.2.

Naar aanleiding van het verzoek heeft overleg plaatsgevonden tussen de Inspectie SZW en het college. Daarop heeft de Inspectie SZW het voorlopige standpunt ingenomen dat van eerdergenoemden bedragen een onrechtmatigheid van € 1.235.892,- en een onzekerheid van

€ 1.045.875,- kunnen worden toegeschreven aan de gebundelde uitkering als bedoeld in artikel 69 van de WWB. Als reactie hierop heeft het college bij brief van 20 november 2012 meegedeeld dat de extrapolatie van de financiële fouten en onzekerheden onjuist was berekend omdat, kort gezegd, de drie fouten en drie onzekerheden die zijn geëxtrapoleerd niet representatief zijn voor een oordeel over de rechtmatigheid van de IAU uitkering. Gezien het feit dat binnen de ruimere controletoleranties voor de jaarrekening van 2011 werd gebleven, was er geen aanleiding om verder te controleren. Op grond van aanvullend onderzoek van het college resteert een fout van € 433.909,07 en een onzekerheid van € 115.879,27. In reactie hierop heeft de Inspectie SVW meegedeeld dat het standpunt van het college dat het Verslag van bevindingen van de accountant ten principale niet geschikt is als grondslag/uitgangspunt voor een oordeel over de rechtmatigheid van de IAU uitkering over 2011 niet wordt gedeeld. De Inspectie SVW blijft bij het eerder ingenomen standpunt.

1.3.

De Toetsingscommissie WWB (TC) heeft op 20 december 2012 advies uitgebracht. De TC heeft vastgesteld dat de door de inspectie vastgestelde tekortkomingen van in totaal 25% van het aangevraagde bedrag de tolerantiegrens van 10% ruim te boven gaan, waardoor de bestedingen niet, althans niet met zekerheid kunnen worden verantwoord. De herziene bedragen uit het nader onderzoek van het college kunnen niet in de plaats komen van de bedragen vermeld in het Verslag van bevindingen, aangezien deze bedragen niet door de accountant zijn gecertificeerd.

1.4.

Bij besluit van 21 december 2012 heeft appellant het verzoek afgewezen omdat niet is voldaan aan de in artikel 15, vierde lid, sub b, ten eerste, van de Regeling WWB en WIJ (Regeling) gestelde voorwaarde van een rechtmatige uitvoering. Appellant heeft hierbij verwezen naar het advies van de TC.

1.5.

In bezwaar heeft het college onder meer een rapport van bevindingen inzake controle van de financiële verantwoording “hercontrole gericht op de verantwoording IAU 2011 gemeente Almere” (hercontrole) van de accountant van 18 april 2013, overgelegd, met een controleverklaring van de accountant van 18 april 2013. In dat rapport heeft de accountant gesteld dat de maximale fout binnen de tolerantiegrens van 10% blijft.

1.6.

Bij besluit van 23 augustus 2013 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2012 ongegrond verklaard, onder meer op de grond dat de door het college alsnog in bezwaar ingebrachte hercontrole niet in de plaats kan worden gesteld van de oorspronkelijke, gecertificeerde verantwoordingsinformatie, verstrekt op grond van

artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (FvW). Verder heeft appellant bij de hercontrole diverse vraagtekens gezet.

1.7.

Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er geen dwingende noodzaak is af te wijken van de bestuursrechtelijke regel dat tot het moment van de beslissing op bezwaar informatie kan worden ingebracht. De rechtbank heeft appellant opgedragen aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Appellant heeft bij brief van 2 oktober 2014 verklaard van deze gelegenheid geen gebruik te maken.

2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69,

eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.

4.2.

Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor:

a. de gronden voor verlening van de aanvullende uitkering;

b. de berekening van de hoogte van de uitkering;

c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld;

d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie;

e. de toepassing van het derde lid.

4.3.

Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de WWB legt het college verantwoording af aan Onze Minister over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.

4.4.

In artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet is, voor zover hier van belang, bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zendt in de vorm van:

a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en

b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.

4.5.

Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt een IAU slechts toegekend voor zover:

a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;

b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB, de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;

c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering daarvan aanleiding geeft.

De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister.

4.6.

De in artikel 10, eerste lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling (Regeling) was ten tijde hier van belang. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC:

a. sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en

b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:

1. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of

2. de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.

4.7.

De TC hanteert een hardheidsbepaling (proportionaliteitsnorm), die inhoudt dat de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet geacht wordt mede het gevolg te zijn van een financiële onrechtmatigheid als deze onrechtmatigheid 10% of minder van de gevraagde aanvulling is. Deze proportionaliteitsnorm bedraagt voor het college, gezien het op het aangevraagde bedrag, € 914.000,-.

4.8.

Indien wordt uitgegaan van de cijfers van de in bezwaar ingebrachte hercontrole blijft het college onder de norm in 4.7. Partijen zijn echter verdeeld over het antwoord op de vraag of de hercontrole alsnog in bezwaar in de boordeling van het verzoek om een IAU kan worden betrokken.

4.9.

Appellant heeft deze vraag ontkennend beantwoord en heeft zich onder verwijzing naar het standpunt in bezwaar en beroep op het standpunt gesteld dat voor de toekenning van een IAU als aanvulling op de WWB eveneens van de Single information Single audit (SiSa) systematiek moet worden uitgegaan. Het accepteren van na de SiSa verantwoording ingediende informatie zou deze systematiek volledig ondermijnen.

4.9.1.

De SiSa-systematiek houdt in dat gemeenten en provincies over de besteding van (alle) specifieke uitkeringen op één moment informatie aan het Rijk verstrekken, namelijk in een aparte SiSa-bijlage bij de jaarrekening. De verantwoording vindt primair plaats door de controleverklaring bij die jaarrekening. Op grond van artikel 17a Financiële-verhoudingswet moet de informatie ten behoeve van de verantwoording over een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar worden ingediend. Achtergrond van de SiSa-systematiek is dat in principe voor alle specifieke uitkeringen één verantwoordingssysteem van toepassing is, waardoor heldere en uniforme regelgeving met zo min mogelijk bestuurslasten wordt gerealiseerd (Kamerstukken II 2007–2008, 31 327,

nr. 3, blz. 7).

4.9.2.

De hoofdregel dat in bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2013 ECLI:NL:CRVB:2013:2659). Ook uit de aard van de regeling kan in zaken betreffende de verstrekking van financiële middelen een uitzondering op de hoofdregel voortvloeien

(zie de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5412).

4.9.3.Niet kan worden gezegd dat de toepasselijke regeling zich tegen een heroverweging in bezwaar verzet. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat uit artikel 77 van de WWB niet blijkt dat de verantwoording over de uitvoering van de WWB direct van toepassing is op een IAU-verzoek nu artikel 77 niet naar artikel 74 verwijst en dat ten tijde hier van belang ook niet was geregeld dat de SiSa-systematiek van toepassing is op een IAU-verzoek. Dat is immers pas expliciet het geval vanaf 1 januari 2014, zoals de rechtbank verder met juistheid heeft uiteengezet. Vervolgens is aan de orde de vraag of de aard van de SiSa-systematiek zich tegen een volledige heroverweging in bezwaar tegen een afwijzing van een verzoek om IAU verzet. Appellant heeft betoogd dat de IAU een herverdeelinstrument is en dat

IAU-uitkeringen worden bekostigd uit het landelijk toereikende macrobudget. Appellant heeft echter desgevraagd ter zitting niet inzichtelijk kunnen maken waarom de wijze van budgettering en bekostiging van de IAU-uitkeringen in de weg zou staan aan het in de beoordeling betrekken van nieuwe gegevens in bezwaar. Anders dan bij de verantwoording van het zogenoemde werkdeel (uitspraken van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 en van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9636) en de Wet participatiebudget (uitspraak van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659) is niet gebleken en is evenmin door appellant aannemelijk gemaakt dat het bieden van een herstelmogelijkheid in de bezwaarfase zou leiden tot een ernstige verstoring van de budgetverdeling of financiële problemen. Appellant heeft tot in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat het alsnog toekennen van IAU in de bezwaarfase nadelig uitwerkt voor andere gemeenten. Van “doorcontroleren” tot het gewenste rechtmatige resultaat is bereikt, zoals appellant hiertegen heeft opgeworpen, is in het onderhavige geval geen sprake. Daarbij tekent de Raad aan dat het college in de primaire fase niet meer heeft gedaan dan het geven van een onderbouwde reactie op de voorlopige conclusie van de Inspectie SZW en in de bezwaarfase zijn standpunt dat, het tekort niet het gevolg is van een onrechtmatige uitvoering als bedoeld in artikel 15, vierde lid, van de Regeling, heeft onderbouwd met een (nader) rapport en een controleverklaring van de onafhankelijke accountant. De ratio van de SiSa-systematiek, namelijk de vermindering van bestuurslasten, brengt evenmin mee dat de SiSa-verantwoording leidend moet worden geacht. Deze verantwoordingsinformatie kan immers nog steeds tot uitgangspunt worden genomen. Niet aannemelijk is gemaakt waarom een correctiemogelijkheid in bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om IAU de gehele SiSa-systematiek zou ondermijnen. De Raad vindt steun voor het tegendeel in de informatie in de Verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 april 2007 over de gevolgen van SiSa voor de aanvullende uitkering. Hierin staat dat de in het rapport van bevindingen opgenomen informatie
in beginsel(cursivering van de staatssecretaris) de informatie is die de TC bij haar beoordeling zal betrekken. Indien de TC in een specifieke situatie van oordeel is dat de betreffende informatie niet toereikend is voor een goede beoordeling van het verzoek, kan zij de gemeente om nadere informatie vragen.

4.10.

Uit 4.9.3 volgt dat geen aanleiding bestaat om af te wijken van de in artikel 7:11 van de Awb neergelegde hoofdregel dat in bezwaar een volledige heroverweging van het besluit plaatsvindt. Het hoger beroep van appellant slaagt niet, zodat de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak moeten worden bevestigd. Dit betekent dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de aangevallen uitspraken. Dat betekent tevens dat de rechtbank in de aangevallen tussenuitspraak terecht heeft geoordeeld dat appellant een inhoudelijk standpunt dient te geven over de in bezwaar overgelegde nadere informatie. Dat standpunt kan zowel zien op de inhoud als op de onafhankelijkheid van de uitgevoerde hercontrole, maar appellant kan niet volstaan met het standpunt dat die informatie niet kan worden gezien als gecertificeerde SiSa-informatie.

4.11.

Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van het college. Deze kosten worden begroot op € 980,-. in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- bevestigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak;

- veroordeelt appellant in de proceskosten van het college tot een bedrag van € 980,-;

- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 497,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en

C. van Viegen. als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2015.

(getekend) A.B.J. van der Ham

(getekend) C. Moustaïne