Uitspraak
13/4932 WWB
Datum uitspraak: 10 februari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
26 augustus 2013, 13/2942 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) te [woonplaats]
college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.A. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Timmer. Het college heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen.
De Raad heeft het onderzoek heropend. Bij brief van 2 oktober 2014 is aan het college een aantal vragen gesteld. Het college heeft daarop gereageerd bij brief, met bijlagen, van
31 oktober 2014. Namens appellant is op de reactie van het college gereageerd bij brief van
3 december 2014.
Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna hij het onderzoek heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving, samen met zijn echtgenote, sinds 17 maart 2008 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. Op hem rustte ingevolge
artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB de verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling.
1.2.
Bij besluit van 9 februari 2012 heeft het college de bijstand van appellant gedurende één maand, ingaande 1 maart 2012, verlaagd met 30% op de grond dat appellant op 23 november 2011 was weggelopen tijdens een intakegesprek voor een taaltraject.
1.3.
Op 17 februari 2012 is appellant weggelopen bij een bijeenkomst over inburgering. Van het opleggen van een maatregel is afgezien, omdat de eerder opgelegde maatregel op dat moment nog niet was geëffectueerd. Appellant is door het college vervolgens aangemeld voor een tewerkstelling als buurtservicemedewerker (BSM) binnen een traject bij het Haags Werkbedrijf (HWB).
1.4.
Op 28 maart 2012 heeft appellant zich ziek gemeld. Nadat een verzuiminspecteur hem met ingang van 2 april 2012 hersteld had gemeld, is appellant op 4 april 2012 verschenen op een groepsintake voor het HWB-traject. Daar heeft hij medegedeeld dat hij de volgende dag niet zou verschijnen om deel te nemen aan het traject. Nadat appellant vervolgens inderdaad niet was verschenen, is bij besluit van 19 april 2012 de bijstand van appellant gedurende één maand opnieuw verlaagd met 30%, wegens het feit dat hij op 5 april 2012 niet is verschenen op een werkleertraject bij het HWB.
1.5.
Appellant is vervolgens uitgenodigd voor een gesprek over zijn bereidheid mee te werken aan het beoogde traject na de eerder opgelegde maatregel op 15 mei 2012. Appellant heeft tijdens dit gesprek meegedeeld dat hij zichzelf vanwege zijn rugklachten niet in staat acht deel te nemen aan het traject. Hem is daarop medegedeeld dat van hem verwacht zou worden de fysieke belasting langzaam op te bouwen en te beginnen met halve dagen, bij voorkeur de ochtend omdat er dan halverwege nog een koffiepauze wordt gehouden. Op 30 mei 2012 heeft een bedrijfsarts appellant gekeurd voor de functie van buurtservicemedewerker. Deze heeft gerapporteerd dat bij onderzoek afwijkingen worden geconstateerd, maar dat de beperkingen best meevallen en dat hij in beweging moet blijven. Langdurig lopen, lang staan en veel bukken is bij appellant niet goed mogelijk. Op basis van de bevindingen concludeert de bedrijfsarts dat appellant per 16 juni voor 4 uur per dag geschikt is voor zijn werkzaamheden en dat hij appellant per 1 juli in staat acht volledig te werken.
1.6.
Op 16 juni 2012 is appellant niet gestart met zijn werkzaamheden voor HWB. Het college heeft hem vervolgens per brief meegedeeld dat hij zich per direct, maar uiterlijk op 26 juni 2012, moest melden om tot 1 juli 2012 vier uur per dag te gaan werken en daarna volledig. Appellant is op 26 juni 2012 bij HWB verschenen met de mededeling dat hij niet kwam werken omdat hij nog steeds ziek is en dat hij bovendien geen tijd had omdat hij met vakantie zou gaan. Na terugkomst van zijn vakantie heeft appellant zich niet gemeld om met de werkzaamheden te beginnen. Bij besluit van 23 augustus 2012 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel vervolgens met ingang van 1 september 2012 gedurende één maand verlaagd met 100%.
1.7.
Appellant is vervolgens uitgenodigd voor een correctiegesprek op 12 september 2012 naar aanleiding van de opgelegde maatregel over de maand september 2012. Aan appellant is tijdens dat gesprek te kennen gegeven dat hij de volgende dag werd verwacht voor de start van het traject Vegen, Schoffelen, Planten (VSP) binnen HWB. Nadat hem was meegedeeld dat het gevolg van niet meewerken zou zijn dat een maatregel van verlaging met 100% gedurende twee maanden zou worden opgelegd, heeft appellant medegedeeld dat hij erover na zou denken. Bij de beoogde start van het traject op 13 september 2012 is appellant niet verschenen. Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel vervolgens over twee maanden verlaagd met 100%. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant een hem aangeboden voorziening heeft geweigerd en dat dit meebrengt dat hij zich binnen 12 maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen. Dit rechtvaardigt een verdubbeling van de duur van de maatregel, aldus het college.
1.8.
Op 6 november 2012 heeft een correctiegesprek met appellant plaatsgevonden naar aanleiding van de opgelegde maatregel. Appellant heeft tijdens dit gesprek meegedeeld dat hij sinds 5 weken voor 10 tot 15 uur per week werkt bij een supermarkt. Hij heeft voorts meegedeeld dat hij zichzelf nog immer niet geschikt acht voor het HWB-traject omdat hij niet buiten kan werken en niet veel kan lopen. Daarop is hem medegedeeld dat er een inzet als tegenprestatie voor de uitkering voor 32 uur per week verwacht wordt, wat inhoudt dat hij zich nog 20 uur per week bij HWB moet inzetten. Hij is er daarnaast op gewezen dat hij op grond van de conclusie van de bedrijfsarts fulltime belastbaar geacht wordt voor het
HWB-traject.
1.9.
Bij besluit van 19 november 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 maart 2013 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel over drie maanden verlaagd met 100%. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant verwijtbaar niet heeft meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Op grond van de bevindingen van de bedrijfsarts kon appellant belastbaar worden geacht voor het VSP-traject bij HWB. Hij heeft het tegendeel niet met medische stukken onderbouwd. Omdat sprake is van een tweede recidive binnen 12 maanden, is de maatregel opnieuw verhoogd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is, voor zover thans nog van belang, overwogen dat aangenomen mag worden dat de bedrijfsarts bij de keuring rekening heeft gehouden met alle voorkomende werkzaamheden binnen het HWB-traject, dus ook die binnen het VSP-traject. Het was aan appellant om er op zijn minst een begin van bewijs voor te leveren dat zijn klachten nog altijd bestaan, dan wel zijn toegenomen, of om op zijn minst te proberen of hij de werkzaamheden met zijn beperkingen kon verrichten. Nu hij dat heeft nagelaten, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant zich verwijtbaar heeft gedragen door te weigeren deel te nemen aan het traject. Het college mocht naar het oordeel van de rechtbank aan deze gedraging de maatregel van 100% voor een duur van drie maanden verbinden.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij voert daartoe, zakelijk weergegeven, aan dat het college onvoldoende maatwerk heeft geleverd met het hem aangeboden traject en dat zijn weigering daaraan deel te nemen niet verwijtbaar was, omdat sprake was van medische beperkingen voor deelname aan het traject. Voorts heeft hij aangevoerd dat de omstandigheden van dit geval maken dat voldaan is aan de door de Raad in zijn uitspraak van 4 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:311) gegeven definitie van verplichte arbeid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Maatwerk
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331) is het niet aan de belanghebbende maar aan het college om te bepalen welke re-integratievoorziening voor de belanghebbende is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel (arbeidsinschakeling) te bereiken. Wel is vereist - zoals appellant terecht heeft gesteld - dat het college maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden, afweging.
4.2.
Het college heeft een zorgvuldige, op de persoon van appellant toegesneden afweging gemaakt, alvorens hem de functie van buurtservicemedewerker aan te bieden. Dit geldt eveneens voor het aanbieden van de VSP-plaats binnen het HWB-traject. Het college heeft, nadat appellant geweigerd had deel te nemen aan het taaltraject omdat hij zichzelf niet leerbaar vond en stelde in verband met zijn beperkingen niet alleen te kunnen zitten, het onderhavige traject als buurtservicemedewerker als alternatief aangeboden. Appellant is met het oog op deze werkzaamheden aan een keuring onderworpen en hem is niet opgedragen aan het traject deel te nemen voor de datum waarop de arts hem daarvoor geschikt achtte. Zoals appellant niet heeft weersproken, heeft hij de arts meegedeeld dat hij het met diens conclusies eens was. Bovendien is appellant in de gelegenheid gesteld parttime met de werkzaamheden te beginnen om deze pas uit te breiden als zou blijken dat hij daartoe in staat was. Toen bleek dat appellant niettemin weigerde de werkzaamheden als buurtservicemedewerker te verrichten, is ervoor gekozen binnen het HWB-traject over te schakelen naar het traject voor zogenoemde niet-willers, het VSP-traject. Appellant is in diverse gesprekken voorgelicht over wat van hem verwacht zou worden en de reden dat het traject voor hem aangewezen werd geacht. De beroepsgrond van appellant dat in de keuze van het traject onvoldoende rekening is gehouden met zijn persoonlijke omstandigheden, slaagt derhalve niet.
Verwijtbare gedraging
4.3.
De weigering van appellant aan het traject deel te nemen kan worden gekwalificeerd als een weigering om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling en vormt derhalve een overtreding van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. Het college was daarom ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de bijstand van appellant te verlagen overeenkomstig de toepasselijke verordening, tenzij elke verwijtbaarheid ontbrak. De bewijslast van feiten en omstandigheden voor het oordeel dat appellant geen enkel verwijt treft, rust op appellant. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van de laatste volzin van artikel 18, tweede lid, van de WWB.
4.4.
Appellant is in deze bewijslast niet geslaagd. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat het aan appellant was een begin van een medische onderbouwing te geven voor zijn standpunt dat zijn rugklachten, anders dan door de bedrijfsarts geconcludeerd, dusdanig ernstig waren dat hij daardoor niet belastbaar was voor het HWB-traject. In de gedingstukken zijn onvoldoende aanknopingspunten te vinden voor het standpunt dat op dit punt een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen de werkzaamheden binnen het VSP-traject en het BSM-traject. Appellant heeft geen medische onderbouwing gegeven voor zijn stelling dat hij niet met deze werkzaamheden kon worden belast. Nu appellant voorts, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, meerdere malen heeft geweigerd zelfs maar een aanvang te maken met de hem opgedragen werkzaamheden, bestaat geen grond voor het oordeel dat appellant geen enkel verwijt treft van het niet-naleven van de verplichting.
Verplichte arbeid
4.5.
Appellant heeft ter zitting aangevoerd dat de aan hem opgelegde verplichting om aan het HWB-traject deel te nemen, een arbeidsverplichting inhoudt, als verboden in artikel 4 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Deze grond slaagt niet. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093, zou pas sprake kunnen zijn van verplichte arbeid, zodra van een (beoogde) deelnemer aan een voorziening, gelet op alle omstandigheden, niet (meer) verlangd kan worden de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Appellant heeft zijn stelling dat de in het onderhavige geval opgedragen werkzaamheden een excessief of disproportioneel belastend karakter hadden niet onderbouwd. Hij heeft volstaan met een verwijzing naar de gestelde, maar door hem niet onderbouwde, medische beperkingen. Daar staat tegenover dat appellant ten tijde van het aanbod voor het traject al jaren zonder werk was. Een inburgeringstraject had geen resultaat gehad, omdat appellant daaraan niet wenste deel te nemen. Uit het zich in het dossier bevindende functieprofiel van zowel de BSM- als de VSP-functie blijkt voorts niet dat sprake is van activiteiten of werkzaamheden die een excessief of disproportioneel belastend karakter hebben. Evenmin kan worden geoordeeld dat aan het deelnemen van dit traject elk perspectief richting arbeidsinschakeling ontbrak. Appellant had door deelname aan dit traject weer enige werkervaring en werkritme kunnen opdoen. Bovendien heeft de bedrijfsarts gerapporteerd dat appellant met zijn klachten in beweging moest blijven. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Grondslag van de maatregel
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het college gehouden was appellant een maatregel op te leggen. De hoogte van die maatregel wordt geregeld in de artikelen 7 en 11 van de Maatregelverordening Inkomensvoorzieningen van de gemeente ’s-Gravenhage (Verordening). Artikel 7, aanhef en onder 2, sub a, van de Verordening kwalificeert het niet gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als (een gedraging van) de tweede categorie. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, bedraagt de hoogte en duur van de maatregel voor een gedraging van de tweede categorie 100% van de uitkering of grondslag gedurende een maand. Het tweede lid van artikel 11 van de Verordening bepaalt de hoogte en duur van de maatregel in geval van recidive (recidivebepaling).
4.7.
De Verordening bevindt zich niet onder de in eerste instantie overgelegde stukken die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. Op de website www.overheid.nl zijn twee - op het punt van artikel 11, tweede lid, van elkaar verschillende - versies aangetroffen van de Verordening, die blijkens de tekst ervan beide geldig waren op het moment dat het primaire besluit is genomen, namelijk 19 november 2012. In één versie luidt deze bepaling (voor zover hier relevant en hierna aan te duiden als versie I):
“De duur of de hoogte van een maatregel in de tweede categorie bedraagt bij de eerste recidive binnen één jaar 100% gedurende twee maanden en bij tweede recidive binnen één jaar 100% gedurende drie maanden.”
De andere versie luidt (voor zover hier relevant, hierna aan te duiden als versie II):
“De duur of de hoogte van een maatregel kan worden verdubbeld, als de belanghebbende zich naar het oordeel van het college binnen een jaar, te rekenen vanaf het moment van oplegging van een maatregel, opnieuw schuldig maakt aan een gedraging van dezelfde of hogere categorie.”
4.8.
In zijn reactie op de hierover na heropening van het onderzoek gestelde vragen, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit een overgelegde e-mailwisseling tussen twee medewerkers van het college met bijgevoegde raadsvoorstellen 11 en 118 blijkt dat versie I van de Verordening geldig is. De Raad deelt dit standpunt niet. Weliswaar blijkt uit raadsvoorstel 118 dat wordt voorgesteld versie I van de recidivebepaling in de Verordening op te nemen, maar uit de enkele mededeling van een medewerker van het college in een e-mail aan een andere medewerker dat dit raadsvoorstel eind 2011 is aangenomen, kan de geldigheid van versie I op 19 november 2012 niet worden afgeleid. Daar komt bij dat het aannemen van een raadsvoorstel er niet aan af kan doen dat in de openbare bron www.overheid.nl twee versies van de recidivebepaling stonden vermeld. Appellant voert terecht aan dat het beginsel van de rechtszekerheid in een dergelijk geval meebrengt dat de voor de rechtszoekende meest gunstige bepaling moet worden toegepast.
4.9.
Uit 4.8 volgt dat voor deze zaak de Verordening met versie II van toepassing moet worden geacht ten tijde van het primaire besluit. Het college heeft hierin geen grondslag kunnen vinden voor het opleggen van een maatregel van 100% gedurende drie maanden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met de wet vernietigen. De Raad dient vervolgens te bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Daartoe is het volgende van belang.
Zwaarte van de maatregel
4.10.
Ter zitting is namens appellant aangevoerd dat de opgelegde maatregel in de omstandigheden van appellant niet proportioneel was. Appellant heeft er in dit verband op gewezen dat hij het college tijdens het maatregelgesprek op 6 november 2012 heeft meegedeeld dat hij inmiddels zelf werk had gevonden voor 10 tot 15 uur per week. Daarmee is, zoals appellant terecht aanvoert, de door het opleggen van een maatregel gewenste gedragsverandering in ieder geval deels bereikt. Het college heeft met dit gedeeltelijk bereiken van het met het maatregelbesluit te dienen doel ten onrechte geen rekening gehouden. Tegen deze achtergrond zijn de nadelige gevolgen van de maatregel, daaruit bestaande dat appellant en zijn gezin gedurende een aaneengesloten periode van zes maanden verstookt zouden zijn van enig inkomen, onevenredig in verhouding tot het daarmee nog verder te bereiken doel. Daaraan doet niet af dat - zoals het college heeft aangevoerd - appellant het in zijn eigen macht had de maatregel te voorkomen. Dit is immers reeds meegewogen bij de oplegging van de maatregel als zodanig. De Raad is van oordeel dat, gelet op wat hiervoor is overwogen en gelet op 4.2 tot en met 4.5, een maatregel ter hoogte van de helft van de standaard voorgeschreven zwaarte in dit geval passend is, dus een maatregel tot verlaging van de bijstand met 50% over een maand. Omdat sprake is van recidive en uitgaande van versie II van de recidivebepaling, betekent dit dat een maatregel van 50% gedurende twee maanden had moeten worden opgelegd.
4.11.
Gelet op 4.10 slaagt het hoger beroep voor zover het betrekking heeft op de zwaarte van de maatregel. Met het oog op een finale beslechting van het geschil zal de Raad het besluit van 19 november 2012 herroepen en zelf in de zaak voorzien op de wijze als hierna in de beslissing is vermeld.
Proceskosten
5. De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 980,- in bezwaar, op € 980,- in beroep en op € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.940,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 maart 2013 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 19 november 2012;
- bepaalt dat de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 december
2012 wordt verlaagd met 50% gedurende twee maanden;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 maart 2013;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.940,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 162,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en F. Hoogendijk en
C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) M.S. Boomhouwer