Uitspraak
14/3365 WWB, 14/3367 WWB, 14/5047 WWB
Datum uitspraak: 29 september 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
29 april 2014, 13/4173 en 13/4174 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. van de Wiel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Voorts heeft het college een nader besluit aan de Raad gezonden, waarop appellante een schriftelijke reactie heeft gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2015. Voor appellante is verschenen mr. Van de Wiel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.L.J. Martens.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft een relatie met [F.] (F) waaruit twee kinderen zijn geboren, het oudste kind [in] 2010. Appellante ontvangt sinds 4 februari 2010 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande en vanaf 12 mei 2010 naar de norm voor een alleenstaande ouder. In het kader van een rechtmatigheidsonderzoek is appellante opgeroepen voor een gesprek met haar casemanager op 1 juni 2012. Tijdens dit gesprek heeft appellante onder meer verklaard dat F geen alimentatie betaalt, maar wel vanaf de geboorte af en toe kleding, melk en pampers voor de kinderen koopt. Tijdens het gesprek is met appellante de tegenwaarde van deze goederen vastgesteld op een bedrag van € 120,66 per maand. De casemanager heeft een gespreksverslag gemaakt dat door appellante en de casemanager is ondertekend.
1.2.
Het college heeft in wat appellante heeft verklaard aanleiding gezien om bij besluit van
5 oktober 2012 (besluit 1) de bijstand van appellante over de periode van 22 november 2010 tot en met 31 januari 2012 te herzien en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.524,40 (bruto) van appellante terug te vorderen.
1.3.
Bij besluit van 1 oktober 2012 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 november 2012 bij wijze van maatregel verlaagd met 50% gedurende twee maanden. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door aan het college niet te melden dat zij maandelijks goederen ontving ter waarde van € 120,66.
1.4.
Bij besluit van 10 juli 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt ten grondslag, dat sprake is van inkomen in natura dat tot de middelen van appellante moet worden gerekend tot het in 1.3 (slot) genoemde bedrag per maand. Bij dit besluit heeft het college tevens bepaald dat appellante recht heeft op een dwangsom van € 1.260,- in verband met het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift. Dit bedrag zal door het college ingevolge artikel 60a, vierde lid, van de WWB worden verrekend met de openstaande vordering.
1.5.
Bij afzonderlijk besluit van 10 juli 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 gegrond verklaard, in die zin dat de maatregel van appellante wegens verminderde verwijtbaarheid en haar persoonlijke omstandigheden wordt verlaagd naar 50% voor de duur van een maand. Ook bij dit besluit heeft het college in verband met het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van appellante bepaald dat zij recht heeft op een dwangsom van € 1.260,- en daarbij vermeld dat dit bedrag ingevolge artikel 60a, vierde lid, van de WWB zal worden verrekend met de openstaande vordering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, samengevat en voor zover van belang, het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 5 oktober 2012 te herroepen, voor zover het de herziening en terugvordering over de periode van 22 november 2010 tot 8 december 2010 betreft. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat F tot 8 december 2010 in detentie verbleef en hij derhalve in de periode van 22 november 2010 tot 8 december 2010 appellante niet heeft kunnen voorzien van goederen voor de kinderen. Voor de periode na 8 december 2010 heeft de rechtbank geoordeeld dat de tegenwaarde van de door F verstrekte goederen moet worden aangemerkt als een middel in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB dat op de verleende bijstand in mindering moet worden gebracht. De rechtbank heeft het college opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met betrekking tot de terug te vorderen kosten van bijstand over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank de herziening en terugvordering van de bijstand van appellante over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012 in stand heeft gelaten en voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Appellante heeft hiertoe - samengevat - aangevoerd dat zij niet aan haar verklaring van 1 juni 2012 gehouden kan worden nu in de verklaring niet is opgenomen dat zij deze heeft getekend voor akkoord, voor ondertekening heeft doorgelezen en nu deze haar niet is voorgehouden. Voorts kan op basis van de verklaring niet worden geconcludeerd dat appellante maandelijks goederen heeft ontvangen met een waarde van € 120,66, welk bedrag het college bovendien ten onrechte als inkomen in natura heeft aangemerkt. Voor wat betreft de opgelegde maatregel stelt appellante zich primair op het standpunt dat zij haar inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en subsidiair dat iedere verwijtbaarheid van deze schending ontbreekt. Tot slot heeft appellante, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 18 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1015) aangevoerd dat een dwangsom als vermogen dient te worden aangemerkt en een vermogensbestanddeel niet vatbaar is voor verrekening.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 25 augustus 2014, voor zover van belang, de terugvordering over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012 vastgesteld op € 2.460,95.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De Raad zal het besluit van 25 augustus 2014 op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
Herziening en terugvordering
5.2.
De te beoordelen periode loopt van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012.
5.3.
De onder 1.1 genoemde casemanager heeft, desgevraagd door de afdeling bezwaar en beroep van de gemeente Eindhoven, op 19 april 2013 een nadere toelichting gegeven op de door hem opgetekende verklaring van appellante van 1 juni 2012. Hij heeft verklaard dat het met appellante besprokene tijdens het gesprek is uitgetypt, dat aan het einde van het gesprek de tekst aan appellante is voorgelezen en dat appellante - nadat haar de mogelijkheid was geboden de tekst te lezen en eventueel aan te passen - de verklaring heeft ondertekend. Uit de aantekeningen van de zitting bij de rechtbank blijkt voorts dat appellante aldaar heeft verklaard de tekst te hebben doorgelezen. De beroepsgrond van appellante dat zij de tekst van de verklaring niet heeft doorgelezen en dat deze haar niet is voorgehouden, treft daarom geen doel. Gelet op de ondertekening - zonder voorbehoud - van de verklaring door appellante, is niet van belang dat daarin niet is opgenomen dat de verklaring voor akkoord is getekend. Op grond van het voorgaande bestaat geen aanleiding appellante niet te houden aan wat zij op
1 juni 2012 heeft verklaard.
5.4.
Met de rechtbank wordt vervolgens geoordeeld dat het college de tegenwaarde van de door F aan appellante verstrekte goederen heeft kunnen vaststellen op € 120,66 per maand. Dit bedrag is tijdens het gesprek samen met appellante bepaald aan de hand van wat zij heeft opgegeven van F aan pampers en melk per maand en aan kleding per kwartaal te hebben ontvangen. Appellante heeft, zoals blijkt uit een nadere schriftelijke verklaring van haar van 24 augustus 2012, niet zozeer de hoogte van het vastgestelde bedrag betwist als wel de datum met ingang waarvan zij deze goederen heeft ontvangen. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat er, mede naar aanleiding van wat appellante op 1 juni 2012 heeft verklaard, geen aanleiding is de ontvangst van de goederen en hiermee de ingangsdatum van de herziening van het recht op bijstand op een latere datum dan 8 december 2010 te bepalen. Hierbij wordt nog opgemerkt dat appellante wellicht niet direct al op 8 december 2010 goederen van F heeft ontvangen, maar dat zij niet heeft gesteld dat dit ook niet heeft kunnen geschieden gedurende de verdere loop van de maand december 2010.
5.5.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de WWB wordt, indien inkomen in natura in aanmerking wordt genomen, de waarde daarvan vastgesteld op het daarvoor door belanghebbende opgeofferde bedrag.
5.6.
Gelet op 5.4 ligt vervolgens de vraag voor of het college terecht de tegenwaarde van de goederen vanaf 8 december 2010 tot een bedrag van € 120,66 per maand als inkomen in natura als bedoeld in artikel 33, eerste lid, van de WWB heeft aangemerkt. Uit de gedingstukken blijkt dat F ten aanzien van appellante in de te beoordelen periode geen alimentatieverplichting had. Nu de verplichting tot het betalen van een maandelijkse financiële bijdrage aan appellante in deze periode niet bestond, kan ook niet gesteld worden dat appellante een aanspraak op betaling op grond van deze verplichting had. Gelet hierop kan evenmin gesteld worden dat sprake is van een door appellante opgeofferd bedrag doordat een (deel van de) geldswaarde van alimentatie is omgezet in alimentatie in natura. Anders dan de rechtbank en het college hebben aangenomen, is dan ook geen sprake van inkomen in natura in de hiervoor vermelde zin.
5.7.
Uit 5.6 volgt dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de tegenwaarde van de aan appellante verstrekte goederen als middel in de zin van artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 33, eerste lid, van de WWB kan worden aangemerkt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit 1 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb (ook) vernietigen voor zover het betreft de herziening van de bijstand over de periode van
8 december 2010 tot en met 31 januari 2012. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting zal de Raad vervolgens bezien of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van dit besluit in stand te laten.
5.8.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB is het college gehouden om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de WWB, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK5133) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
5.9.
Een dergelijke situatie wordt in dit geval aangenomen. Met de door F aan appellante verstrekte goederen wordt voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellante. Doordat appellante de kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm leverde haar dit een substantiële besparing op, zodat haar bijstandbehoevendheid in de te beoordelen periode per saldo werd verminderd. Afstemming op de omstandigheden en mogelijkheden van appellante is daarom aangewezen omdat geen (aanvullende) algemene bijstand behoeft te worden verleend in de specifieke kosten waarin door F wordt voorzien. Zoals van de kant van het college ter zitting is opgemerkt, zou het college in het geval van afstemming van de bijstand van appellante, deze met € 120,66 per maand hebben verlaagd. Gelet op het structurele en periodieke karakter van de door F verstrekte goederen, acht de Raad een dergelijke afstemming juist. Aangezien deze afstemming overeenkomt met het bedrag waarmee het college de bijstand over de te beoordelen periode maandelijks heeft herzien, zullen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van bestreden besluit 1 - de herziening van de bijstand over de te beoordelen
periode - in stand worden gelaten. Daarmee is gegeven dat het college bevoegd was de over die periode ten gevolge van de afstemming teveel betaalde kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Appellante heeft geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd tegen de wijze waarop het college van zijn bevoegdheid tot terugvordering gebruik heeft gemaakt.
5.10.
Gelet op 5.9 zal het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2014 - nu daartegen geen afzonderlijke gronden zijn aangevoerd - ongegrond worden verklaard.
Maatregel
5.11.
Appellante heeft bij het college geen melding gemaakt van de ontvangst van goederen van F in de te beoordelen periode. Gezien de substantiële omvang en het periodieke karakter hiervan, zoals onder 5.3 weergegeven, had het appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn, gelet op het aanvullend karakter van de bijstand, dat de omstandigheid dat zij maandelijks goederen van F ontving ter waarde van € 120,66 van invloed kon zijn op haar recht op bijstand. Het was vervolgens aan het college om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, bij de verlening van bijstand hiermee rekening gehouden moest worden. Voor zover bij appellante al twijfel kon bestaan over de reikwijdte van de inlichtingenverplichting of het belang van de ontvangen goederen voor de voortzetting van de verleende bijstand, had zij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen mededeling te doen aan het college van de ontvangst van de goederen van F.
5.12.
Gelet op 5.11 was het college gehouden op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB de bijstand van appellante te verlagen. De opgelegde maatregel is in overeenstemming met de van toepassing zijnde Maatregelenverordening Eindhoven 2012. In wat appellante heeft aangevoerd wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college tot een verdergaande matiging van de maatregel over had moeten overgaan dan bij bestreden
besluit 2 reeds is geschied. In zoverre slaagt het hoger beroep dus niet.
Verrekening dwangsommen
5.13.
Ingevolge artikel 60a, vierde lid, van de WWB kan het college een vordering die een belanghebbende op hem heeft, verrekenen met een vordering als bedoeld in artikel 58 en 59 van de WWB.
5.14.
Noch in het onder 5.13 genoemde artikellid noch in de memorie van toelichting op dit wetsartikel (Kamerstukken II 2012/13, 33 556, nr. 3) is enig aanknopingspunt te vinden voor het standpunt van appellante dat de wetgever heeft beoogd de vordering uit een verbeurde dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift uit te zonderen van verrekening met een openstaande vordering van het college op een betrokkene. Evenmin kan hiervoor aanleiding gevonden worden in de door appellante aangehaalde uitspraak, waarin overigens een geheel andere rechtsvraag voorlag. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep daarom niet.
Slotoverwegingen
5.15.
Wat onder 5.2 tot en met 5.13 is overwogen leidt tot de hieronder weergegeven beslissing.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. De kosten worden begroot op € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het betreft de herziening van de bijstand van
appellante over de periode van 8 december 2010 tot en met 31 januari 2012;
- vernietigt het bestreden besluit 1 in zoverre;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1 in stand
blijven;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2014 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 980,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter W.F. Claessens en
C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Fleuren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 september 2015.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) C.M. Fleuren