Uitspraak
12/5965 WWB, 12/6254 WWB, 13/33 WWB
Datum uitspraak: 18 maart 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van
16 oktober 2012, 12/1743 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[benadeelde] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. M. de Miranda, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben verweerschriften ingediend.
Het college heeft een reactie gegeven op twee gestelde vragen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2014. Voor betrokkene is
mr. De Miranda verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.P. Homan.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene ontvangt bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Betrokkene heeft op 24 februari 2011 een aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van griffierecht gedaan. Omdat een beslissing hierover uitbleef, heeft betrokkene het college op 25 april 2011 in gebreke gesteld.
1.2.
Bij besluit van 5 oktober 2011 heeft het college betrokkene de gevraagde bijzondere bijstand verleend en aan hem de verbeurde dwangsom van € 1.260,- betaald, omdat het in de periode van twee weken na 25 april 2011 in gebreke was met beslissen op de aanvraag. Het college heeft in het besluit tevens vermeld dat het de betaalde dwangsom als inkomen ziet en deze met de bijstand van betrokkene over de maanden oktober en november 2011 zal verrekenen.
1.3.
Uit de uitkeringsspecificaties van 20 oktober 2011 en 22 november 2011 blijkt dat het college zowel in de maand oktober 2011 als in de maand november 2011 € 630,- als inkomsten heeft verrekend met de bijstand van betrokkene.
1.4.
Bij besluit van 16 maart 2012 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de uitkeringsspecificaties van 20 oktober 2011 en 22 november 2011 gegrond verklaard, de uitbetaling van de bijstand van betrokkene over de maanden oktober 2011 en november 2011 herroepen en op grond van artikel 58, eerste lid, onder f van de WWB de kosten van, als gevolg van de uitbetaling van de dwangsom, teveel verleende bijstand over de periode van
9 mei 2011 tot en met 19 juni 2011 van betrokkene teruggevorderd.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw beslissing op de bezwaren te nemen. De rechtbank is van oordeel dat een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet voldoet aan de in artikel 32, eerste lid, onder a, van de WWB opgenomen definitie van inkomsten, waarin een aantal inkomstenbronnen is genoemd. Ook kan het naar zijn aard hiermee niet worden gelijkgesteld. Met het oog op de nieuw te nemen beslissing op de bezwaren heeft de rechtbank overwogen dat de toegekende dwangsom ingevolge artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB als vermogen moet worden aangemerkt.
3.
In hoger beroep hebben betrokkene en het college zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat de dwangsom geen middel is als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de WWB. De in het tweede lid van artikel 31 van de WWB gegeven opsomming van uitgezonderde middelen is niet limitatief. In het eerste lid van artikel 31 staat vermeld dat in elk geval de heffingskorting als bedoeld in artikel 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001 tot de middelen behoort. In het tweede lid worden 23 vermogens- en inkomensbestanddelen niet tot de middelen gerekend. De bepaling in het eerste lid dat de heffingskorting als middel moet worden gezien zou zinloos zijn wanneer de in het tweede lid genoemde uitzonderingen limitatief zouden zijn. Los van het vorenstaande met betrekking tot het tweede lid kan volgens betrokkene ook worden volgehouden dat een dwangsom in het geheel niet valt aan te merken als vermogens- of inkomensbestanddeel. Een in 2009 door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) ingediende Nota van wijziging, waarin werd voorgesteld om aan artikel 31, tweede lid, van de WWB een onderdeel toe te voegen om de dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb uit te zonderen van de middelen, werd door de minister van SZW nadien weer ingetrokken. Kennelijk is de minister van oordeel dat de dwangsom niet thuishoort bij de uitzonderingen in het tweede lid van artikel 31 van de WWB. Het kan niet de bedoeling zijn geweest van de wetgever om gemeenten de mogelijkheid te bieden om een met de ene hand uitbetaalde dwangsom met de andere hand weer terug te pakken.
3.2.
Het college heeft aangevoerd dat de dwangsom is aan te merken als een middel in de zin van de WWB. In het tweede lid van artikel 31, dat limitatief is, heeft de wetgever geen uitzondering gemaakt voor de dwangsom. Voorts moet de dwangsom als inkomen worden gezien. De in het eerste lid van artikel 32 van de WWB genoemde opsomming is niet limitatief. Het college wijst erop dat de Raad in het verleden ook andere inkomsten als inkomen heeft aangemerkt, zoals een ouderlijke bijdrage en kasstortingen. Daarbij komt dat de dwangsom ziet op een bepaalde periode, waarop beroep op bijstand is gedaan door betrokkene.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij beslissing op bezwaar van 13 december 2012 het bezwaar tegen de inhouding van de bijstand over de maanden oktober en november 2011 gegrond verklaard en bepaald dat zal worden overgegaan tot nabetaling van de ingehouden bijstand van € 1.260,-. De Raad begrijpt het besluit van 13 december 2012 aldus dat het college niet langer handhaaft het bestreden besluit inzake de teugvordering van bijstand. De Raad zal het besluit van 13 december 2012, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrekken.
4.2.
Artikel 31, eerste lid, van de WWB, bepaalt dat tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen worden gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Tot de middelen worden mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. In elk geval behoort tot de middelen de ten aanzien van de alleenstaande of het gezin toepasselijke heffingskorting, bedoeld in artikel 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Het tweede lid van artikel 31 van de WWB bevat een opsomming van niet in aanmerking te nemen middelen.
4.3.
Mede gelet op het aanvullende karakter van de WWB en de ruime omschrijving in artikel 31, eerste lid, van de WWB, bestaat geen ruimte om, zoals betrokkene bepleit, de dwangsom niet te rekenen tot de middelen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de WWB. Evenmin bestaat ruimte om aan een uitzonderingsbepaling als artikel 31, tweede lid, van de WWB een strekking toe te kennen die ruimer is dan die waartoe de tekst van die bepaling aanleiding geeft. Een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft uitsluitend als doel het bestuursorgaan te prikkelen tijdig te beslissen en kan daarom niet worden aangemerkt als of gelijkgesteld met een schadevergoeding. Een toegekende dwangsom staat immers niet in de weg aan vergoeding van geleden materiële en/of immateriële schade als gevolg van trage besluitvorming door het bestuursorgaan. Nu in het tweede lid een dwangsom ook niet specifiek is uitgezonderd, behoort de aan betrokkene uitbetaalde dwangsom tot de middelen waarover deze kan beschikken. Aan de door betrokkene aangehaalde gewijzigde opstelling van de bewindspersonen en de veronderstelde bedoeling van de wetgever komt niet de betekenis toe die betrokkene daaraan hecht. Daaruit vloeit voort dat het hoger beroep van betrokkene niet slaagt.
4.4.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 32, eerste lid, van de WWB (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr 3, blz. 58-59) valt af te leiden dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat middelen die over het algemeen periodiek worden ontvangen, zoals uitkeringen, kunnen worden ingezet voor de voorziening in het levensonderhoud en dat ook eenmalig ontvangen inkomsten die naar hun aard daarmee overeenkomen, zoals een alimentatieafkoopsom, als inkomen in aanmerking dienen te worden genomen. Een tweede criterium voor het in aanmerking nemen van middelen als inkomen is de periode waarop de inkomsten betrekking hebben. Bij uitkeringen - sociale zekerheidsuitkeringen, pensioenen, alimentatie, studiefinanciering en dergelijke - is dat de periode waarvoor de uitkering bestemd is. Bij bedragen ineens dient evenzeer te worden beoordeeld op welke periode deze geacht worden betrekking te hebben.
4.5.
Anders dan het college heeft betoogd, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb niet is aan te merken als inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de WWB. Naar haar aard valt een dwangsom, die bedoeld is om het bestuursorgaan tot voortvarende besluitvorming te prikkelen, dan ook niet gelijk te stellen met inkomen uit of in verband met arbeid of vermogen. Dat een ouderlijke bijdrage of kasstortingen wel als inkomen kunnen worden aangemerkt, maakt dit niet anders. Een ouderlijke bijdrage is naar haar aard gelijk te stellen met inkomen, aangezien het daarbij gaat om een periodieke bijdrage ter voorziening in het levensonderhoud net zoals bij inkomen uit of in verband met arbeid het geval is. Kasstortingen kunnen als inkomen van een betrokkene worden aangemerkt over de maanden waarin de stortingen hebben plaatsgevonden in het geval de herkomst van die stortingen onduidelijk is en een betrokkene deze kan aanwenden voor de voorziening in zijn levensonderhoud. Dergelijke kasstortingen onderscheiden zich in die zin dan ook van een dwangsom dat daarbij de inkomstenbron onduidelijk is.
4.6.
Artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB bepaalt dat onder vermogen wordt verstaan middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend, voor zover deze geen inkomen betreffen als bedoeld in de artikelen 32 en 33 van de WWB.
4.7.
De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb moet worden aangemerkt als vermogen in de zin van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. De dwangsom van € 1.260,- is aan betrokkene betaalbaar gesteld en heeft betrekking op de periode van 9 mei 2011 tot en met 19 juni 2011, over welke periode het college betrokkene algemene bijstand heeft verleend. In het tweede lid van artikel 34 van de WWB is de dwangsom niet van het vermogen uitgezonderd. Tussen partijen is niet in geschil dat de toegekende dwangsom er niet toe heeft geleid dat betrokkene is gaan beschikken over een vermogen dat de toepasselijke grens van het vrij te laten vermogen overschrijdt. Deze dwangsom staat daarom aan een ongewijzigde voortzetting van de bijstand aan betrokkene niet in de weg.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4.9.
Het beroep tegen het besluit van 13 december 2012 is ongegrond.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 december 2012 ongegrond;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 466,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J.F. Bandringa als voorzitter en M. Hillen en C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2014.
(getekend) J.F. Bandringa
(getekend) M. Sahin