Uitspraak
14/5328 NIOAW, 15/1406 NIOAW
Datum uitspraak: 21 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
5 september 2014, 14/2211 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft in reactie op schriftelijke vragen van de Raad op 20 februari 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen en nadere stukken ingediend.
Appellant heeft beroepsgronden aangevoerd tegen het nader besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.S. Jaspers.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2.
Appellant ontving een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW).
1.3.
Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft het college appellant een schriftelijke waarschuwing gegeven vanwege een schending van de inlichtingenverplichting die niet heeft geleid tot het verstrekken van te veel uitkering.
1.4.
Bij besluit van 22 november 2013 heeft het college de IOAW-uitkering van appellant met ingang van 22 november 2013 opgeschort omdat hij niet was verschenen op een gesprek met zijn contactpersoon in verband met een voortgangsonderzoek naar zijn recht op uitkering. Bij dit besluit is hem de gelegenheid geboden het verzuim te herstellen door op 27 november 2013 op het spreekuur te komen en de gevraagde bewijsstukken mee te nemen. Appellant is deze verplichting niet nagekomen, waarna het college bij besluit van 28 november 2013 de IOAW-uitkering van appellant met ingang van 22 november 2013 heeft ingetrokken.
1.5.
Bij besluit van 24 december 2013, zoals gehandhaafd bij besluit van 4 februari 2014 (bestreden besluit), heeft het college appellant een boete opgelegd van € 150,- vanwege schending van de inlichtingenverplichting, op de grond dat appellant door het zonder tegenbericht niet verschijnen op de afspraak van 27 november 2013 niet de informatie heeft verschaft die noodzakelijk is voor het voortzetten van zijn uitkering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad zal het nader besluit, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19, eerste lid,
en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrekken. Bij dit nader besluit is het bestreden besluit herzien en is de aan appellant opgelegde boete verlaagd tot € 23,16.
4.2.
De boete ziet op een schending van de inlichtingenverplichting die in 2013 heeft plaatsgevonden.
Toetsingskader:
4.3.
Ingevolge artikel 13 van Pro de IOAW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling en het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan hem wordt betaald.
4.4.
Artikel 20a van de IOAW, onderdeel van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidt, voor zover van belang, als volgt:
“3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 13, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het bedrag van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
4. Het college kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in het derde lid en volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 13, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, tenzij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen plaatsvindt binnen een periode van twee jaar te rekenen vanaf de datum waarop eerder aan de belanghebbende een zodanige waarschuwing is gegeven.
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.”
4.5.
Het Boetebesluit sociale zekerheidswetten (Boetebesluit) is bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Besluit aanscherping) met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd. Per die datum is in artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit bepaald dat indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 150,-. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
4.6.
In artikel 2a, eerste lid, van het Boetebesluit is bepaald dat bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten wordt beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. Ingevolge het tweede lid leiden bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten in ieder geval de in de onderdelen a tot en met c opgenomen criteria tot verminderde verwijtbaarheid.
Ingangsdatum Boetebesluit voor IOAW-zaken
4.7.
De Raad ziet zich in deze zaak allereerst gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor IOAW-zaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.7.1.
Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 20a van de IOAW inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 20a, negende lid, van de IOAW is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.7.2.
De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 20a, negende lid, van de IOAW. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per
1 januari 2013 in werking zou treden.
4.7.3.
Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de IOAW. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de IOAW. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de IOAW. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 20a, negende lid, van de IOAW. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van Pro het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder IOAW wordt verstaan: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 20a van de IOAW en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 13, eerste lid, van de IOAW. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van Pro het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor IOAW-zaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.
Toetsing boetes in het algemeen
4.8.1.
In zijn uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf
1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de IOAW is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
4.8.2.
De Raad heeft in de in 4.8.1 vermelde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van
24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
4.8.3.
Uit de 4.8.1 en 4.8.2 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.8.4.
Wat hiervoor is overwogen geldt ook voor de beoordeling van de boetes die op basis van artikel 20a van de IOAW zijn opgelegd.
De aan appellant opgelegde boete
4.9.
Appellant heeft ter zitting aangevoerd dat hij niet is verschenen op de onder 1.4 bedoelde gesprekken, omdat hij de uitnodigingen daartoe niet tijdig maar eerst op 1 december 2013 heeft ontvangen. Appellant heeft in beroep de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de opschorting en vervolgens de intrekking van zijn uitkering echter niet bestreden. Hij heeft vervolgens ook in het hoger beroepschrift zijn gronden niet gericht tegen de overweging van de rechtbank dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Eerst in zijn reactie op het nader besluit en ter zitting heeft appellant betwist dat het college de uitnodigingsbrieven bij hem in de brievenbus heeft gedaan. Het in een dergelijk laat stadium aanvoeren van nieuwe beroepsgronden moet als tardief worden beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat de beginselen van een goede procesorde zich verzetten tegen beoordeling daarvan. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat deze grond, waarvan de juistheid in dit geding niet zonder nader onderzoek kan worden beoordeeld, in een eerder stadium naar voren gebracht had kunnen worden. De Raad ziet dan ook geen aanleiding hierover een inhoudelijk oordeel te geven. Dit betekent dat het oordeel van de rechtbank dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden, als niet betwist moet worden beschouwd.
4.10.
Niet in geschil is dat in dit geval geen sprake is van een benadelingsbedrag. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Boetebesluit is de boete dan € 150,-. Het college heeft zich, zoals blijkt uit het nader besluit, op het standpunt gesteld dat het Boetebesluit nog niet in werking was getreden. Daarom heeft het college voor de hoogte van de maximaal op te leggen boete aansluiting gezocht bij het voormalig beleid zoals neergelegd in de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand en geldend tot 1 januari 2013. Hierbij werd voor de gedraging van “het niet of niet tijdig verstrekken van gegevens” een maatregel opgelegd ter hoogte van vijf procent van de bijstandsnorm gedurende een maand. Dit leidt bij appellant tot een (maximale) boete van € 46,32. Het college heeft ter zitting laten weten dat hij, indien zou worden geoordeeld dat het Boetebesluit per 1 januari 2013 in werking is getreden, met inachtneming daarvan bij het opleggen van de boete zou zijn uitgegaan van het in het Boetebesluit genoemde bedrag van € 150,-. Aangezien in 4.7.3 is vastgesteld dat het Boetebesluit per 1 januari 2013 in werking is getreden, is appellant niet tekort gedaan met een (maximale) boete van € 46,32. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant de inlichtingenverplichting verwijtbaar heeft geschonden, maar dat geen sprake is van opzet of grove schuld en dat niet is gebleken van verminderde verwijtbaarheid. Dit leidt tot een boete van 50% van € 46,32 = € 23,16. De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag uit te gaan.
4.11.
Appellant heeft aangevoerd dat hij geen uitkering ontving op het moment dat het college de boete heeft opgelegd. In de visie van appellant kon hem dan ook geen boete worden opgelegd. Appellant acht hierbij van belang dat hem weliswaar bij besluit van 2 januari 2014, met terugwerkende kracht tot de datum van de aanvraag, 16 december 2013, opnieuw een IOAW-uitkering is toegekend, maar dat toen de boete werd opgelegd op 24 december 2013 hij geen IOAW-uitkering ontving. Deze beroepsgrond van appellant slaagt niet, reeds omdat anders dan bij het verlagen van de uitkering bij wijze van sanctie, zoals deze werd toegepast in de periode tot 1 januari 2013, voor het opleggen van een boete niet van belang is of de betrokkene (nog) uitkering ontvangt. Een boete kan ook worden geëffectueerd zonder dat een IOAW-uitkering wordt ontvangen.
4.12.
Appellant heeft in dit verband ook naar voren gebracht dat hij de boete niet kan betalen omdat zijn IOAW-uitkering pas later weer is hervat naar aanleiding van de nieuwe aanvraag van 16 december 2013. De Raad begrijpt dit standpunt aldus dat appellant een beroep doet op het ontbreken van draagkracht. Hij heeft echter zijn standpunt dienaangaande niet nader onderbouwd. De Raad ziet hierin dan ook geen grond voor het matigen van de boete, waarbij wordt betrokken dat aan appellant opnieuw een IOAW-uitkering is verleend op 2 januari 2014 met terugwerkende kracht tot 16 december 2013 en dat het hier slechts gaat om een bedrag van € 23,16.
4.13.
Appellant heeft verder nog aangevoerd dat artikel 6:7 van Pro de Awb is geschonden. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift op grond van dat artikel bedraagt zes weken en dit brengt volgens appellant mee dat het college binnen deze termijn wettelijk geen nieuwe besluiten ten opzichte van hem of over hetzelfde onderwerp mag nemen. Appellant wijst er daarbij op dat hij binnen een termijn van ruim een maand drie beschikkingen heeft ontvangen, terwijl artikel 6:7 van Pro de Awb er juist op is gericht genoeg tijd te geven voor het maken van bezwaar. Het standpunt van appellant dat het college binnen de in artikel 6:7 van Pro de Awb gegunde termijn van zes weken voor het maken van bezwaar geen nieuwe besluiten ten aanzien van hem of over hetzelfde onderwerp mag nemen, vindt geen steun in de tekst van de wet, de wetsgeschiedenis of de rechtspraak, zodat dit wordt verworpen. Dat het geven van drie beschikkingen in ruim een maand in strijd komt met de bedoeling van artikel 6:7 van Pro de Awb om een betrokkene tijd te geven voor het maken van bezwaar, wordt niet gevolgd. Het staat een betrokkene immers vrij om eerst een zogeheten pro-forma bezwaarschrift in te dienen en later zijn gronden aan te vullen.
4.14.
Zoals ook met appellant ter zitting is besproken, betreft het hier aan de orde zijnde geschil het besluit van 24 december 2012, zoals gewijzigd bij het nader besluit, tot het opleggen van een boete. Wat appellant heeft aangevoerd over de beschikkingen van
22 november en 27 november 2013, over het verschil in loonheffing over december 2013, over zijn verzoek om hem een andere contactpersoon toe te wijzen, en over de afhandeling van zijn klacht, zal hier dan ook buiten beschouwing worden gelaten.
Conclusie
4.15.
Uit 4.1 volgt dat het college het bestreden besluit niet langer handhaaft. Het bestreden besluit moet dan ook worden vernietigd. Als gevolg hiervan kan ook de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. De Raad zal dan ook, met vernietiging van de aangevallen uitspraak, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het beroep tegen het besluit van 25 februari 2015 slaagt niet.
Proceskosten en schadevergoeding
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding, aangezien niet is gebleken dat appellant voor vergoeding in aanmerking komende kosten heeft gemaakt. Gelet op de uitkomst van dit geding is er geen grond voor een veroordeling tot vergoeding van schade.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 februari 2014;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 februari 2015 ongegrond;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 167,- vergoedt;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) C. Moustaïne