Uitspraak
12/4638 Wpb
Datum uitspraak: 4 maart 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 30 mei 2012, 11/8690 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Westland (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 12/4636 plaatsgehad op 21 januari 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.M. de Roover, advocaat, en
mr. M.I. Bruggemans. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 6 juli 2010 heeft de staatssecretaris de door het college voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Deloitte Accountants B.V. (accountant) van
24 juni 2010. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het zogeheten participatiebudget gerapporteerd dat over een bedrag van € 1.153.021,- onzekerheid bestaat. Daarbij is toegelicht dat ROC Mondriaan zich nog moet verantwoorden richting de gemeente Westland over de besteding van de educatiegelden 2009 en dat dit medio 2010 zal geschieden.
1.2.
Bij besluit van 26 mei 2011 heeft de staatssecretaris, met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, € 1.153.021,- van het college teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de accountant van een bedrag van € 1.153.021,- de rechtmatigheid van de bestedingen niet heeft kunnen vaststellen.
1.3.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft appellant gewezen op een meegezonden aanvullende verklaring van de accountant van 8 juli 2011, waarin is aangegeven dat van de niet eerder verantwoorde uitgaven uiteindelijk een bedrag van
€ 461.744,- rechtmatig is besteed. Bij besluit van 4 oktober 2011 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 mei 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.
In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak. Het geschil beperkt zich tot de terugvordering van een bedrag van
€ 461.744,-.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Het participatiebudget bundelt, kort gezegd, de gemeentelijke middelen voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie, waaronder het zogenoemde werkdeel van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gedeelte van het participatiebudget dat voordien onder de verantwoordelijkheid viel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, betreft geoormerkte educatiegelden.
4.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
4.3.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college verantwoording aflegt aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet (Fvw).
4.4.
Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2 van de Wpb, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd.
4.5.
Blijkens artikel 17a, eerste lid, van de Fvw dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Tijdige verantwoording
5.1.
De wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget vindt plaats op basis van het baten-lastenstelsel. In het baten-lastenstelsel is het moment van betaling (anders dan in een kasstelsel) irrelevant en worden de lasten verantwoord in het jaar waarin de prestatie is geleverd. Onder prestatie wordt in dit verband verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd worden ook over meerdere verantwoordingsjaren verantwoord.
5.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659 en ECLI:NL:CRVB:2013:2661) bevat de wetsgeschiedenis van de Wpb aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording van het zogenoemde werkdeel volgens het baten-lasten stelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond (Kamerstukken II, 2007/08, 31567, nr. 3, blz. 13 e.v.). De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de fouttolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. De staatssecretaris heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de Single information Single audit (SiSa)-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het baten-lastenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
5.3.
Niet in geschil is dat het college de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2009 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. Vaststaat dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de door de staatssecretaris gehanteerde buitenwettelijke hersteltermijn om de verantwoording nog aan te passen. De staatssecretaris kon gelet daarop vasthouden aan 15 juli 2010 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording.
5.4.
De volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) brengt, anders dan het college aanvoert, niet mee dat de staatssecretaris alsnog rekening diende te houden met de in bezwaar ingebrachte aanvullende verklaring van de accountant van 8 juli 2011. De hoofdregel dat in bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet. Dat is hier het geval. De uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw verzet zich tegen het alsnog meenemen van de aanvullende accountantsverklaring van 8 juli 2011 van de accountant nu deze niet heeft geresulteerd in een tijdige aanvulling van de accountant op de reeds ingediende jaarlijkse verantwoording en pas na het besluit van 26 mei 2011 in de bezwaarfase is overgelegd.
5.5.
Het college heeft betoogd dat alleen dan geen rekening hoeft te worden gehouden met de in bezwaar ingebrachte verklaring als daarvoor uitdrukkelijk in de wet is voorzien. In dit verband heeft het college gewezen op artikel 9a van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) dat per 1 januari 2011 in die wet is opgenomen en waarin uitdrukkelijk is bepaald dat bij de toepassing van de artikelen 8, tweede lid, en 9 van de Wsw wordt afgeweken van artikel 7:11 van de Awb. Dit betoog slaagt niet. In zijn uitspraak van 28 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5906, heeft de Raad overwogen dat dit niet meebrengt dat voor de aan 2011 voorafgaande jaren wel rekening dient te worden gehouden met in bezwaar gecorrigeerde verantwoordingsgegevens. Dat in het per 1 januari 2011 in de Wpb opgenomen artikel 5a op soortgelijke wijze als in de Wsw wordt afgeweken van artikel 7:11 van de Awb, brengt evenals in de hiervoor genoemde uitspraak van 28 maart 2013 is overwogen, niet met zich mee dat voor de aan 2011 voorafgaande jaren wel rekening dient te worden gehouden met in bezwaar gecorrigeerde verantwoordingsgegevens. Gewezen wordt op de in 5.2 weergegeven strikte verantwoordingsystematiek.
5.6.
Voorts heeft het college aangevoerd dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld door niet, voorafgaand aan het nemen van het terugvorderingsbesluit, het college aan te spreken op het uitblijven van de benodigde informatie. De staatssecretaris wist immers op grond van de tijdig ingeleverde accountantsverklaring van 24 juni 2010 dat er een onzekerheid was. In dit verband heeft het college aangevoerd dat het hier om een menselijk fout gaat die hersteld moeten kunnen worden, net zoals dat het geval was in een soortgelijke terugvorderingskwestie tussen de staatssecretaris en het college van burgemeester en wethouders van Goes. Voorts heeft het college erop gewezen dat andere ministeries de gemeenten wel wijzen op het uitblijven van te verstrekken informatie en een herstelmogelijkheid bieden. Gewezen is ook op een passage uit het Advies begeleidingscommissie SiSa-evaluatie van 17 februari 2012, pag. 10. Dit betoog slaagt evenmin. Gelet op de SiSa-systematiek was de staatssecretaris niet gehouden aan het college te vragen of de desbetreffende onzekerheid inmiddels was opgeheven dan wel het college de gelegenheid te bieden die onzekerheid alsnog op te heffen. De uiterste datum daarvoor was
15 juli 2010 en die was op dat moment al verstreken. Dat de gemaakte fout in de zaak van de gemeente Goes in bezwaar wel kon worden hersteld heeft te maken met de aard van die fout. Immers, door het college van burgemeester en wethouders van Goes waren wel alle lasten verantwoord, stond vast dat door het college zorgvuldig was gehandeld, maar was het college vergeten een kostenonderscheid te maken, hetgeen door de staatssecretaris als een te herstellen rubriceringsfout is aangemerkt. In de onderhavige zaak is daarentegen sprake van een onrechtmatigheid die niet tijdig is hersteld. Zo andere ministeries in soortgelijke kwesties al een herstelmogelijkheid bieden in de bezwaarfase - het college heeft daarvan geen concrete voorbeelden gegeven - dan volgt daaruit niet zonder meer dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld door die herstelmogelijkheid in het onderhavige geval niet te bieden. De Wpb wordt uitgevoerd door de staatssecretaris en de staatssecretaris heeft de wijze van verantwoording via het SiSa-verantwoordingsysteem en de verplichting tot terugvordering voldoende toegelicht en onderbouwd.
5.7.
Uit 5.1 tot en met 5.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van A.C. Oomkens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2014.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) A.C. Oomkens