Uitspraak
12/2828 Wpb
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 mei 2012, 11/4066 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J. Lievaart en K.S. Bijl.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 23 juni 2010 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Deloitte Accountants B.V. (accountant) van
10 juni 2010. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het zogeheten participatiebudget (onderdeel educatie) gerapporteerd dat over een bedrag van € 122.584,- onzekerheid bestaat omdat de rechtmatige besteding in 2009 niet kan worden vastgesteld.
1.2.
Bij besluit van 18 april 2011 heeft appellant met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb € 122.584,- van het college teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de accountant van een bedrag van € 122.584,- de rechtmatigheid van de bestedingen niet heeft kunnen vaststellen omdat de verkrijgende instelling (ROC Rivor) de benodigde verantwoording niet (tijdig) heeft aangeleverd.
1.3.
Bij besluit van 29 augustus 2011 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 18 april 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 18 april 2011 herroepen en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank heeft daarbij, samengevat, overwogen dat appellant de door het college in de bezwaarfase gegeven aanvullende informatie, waaruit nader van een rechtmatige besteding blijkt, bij de heroverweging in bezwaar had dienen te betrekken. De rechtbank heeft in dat verband met name laten wegen dat het college en appellant een gedeelde verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van een juiste verantwoording, dat het college voorafgaand aan de besluitvorming ten onrechte geen herstelmogelijkheid is geboden en dat een te strikte toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb haaks staat op de doelstelling van de Wpb.
3.
In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid Centrale Raad van Beroep
4.1.
Het college heeft aangevoerd dat de Raad niet bevoegd is om kennis te nemen van dit hoger beroep. De Raad is pas vanaf de inwerkingtreding van de Veegwet aanpassing bestuursrecht per 1 juli 2013 bevoegd kennis te nemen van hoger beroep betreffende besluiten op grond van de Wpb, maar niet ten aanzien van hoger beroepen tegen uitspraken inzake de toepassing van de Wpb die bekend zijn gemaakt voor de inwerkingtreding van die wet.
4.2.
Onder verwijzing naar wat in een soortgelijk geding in zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:CRVB:2013:2546, onder 4.2 tot en met 4.7 is overwogen is de Raad bevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep.
Wettelijk kader
5.1.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Het participatiebudget bundelt, kort gezegd, de gemeentelijke middelen voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie, waaronder het zogenoemde werkdeel van de Wet werk en bijstand. Het gedeelte van het participatiebudget dat voordien onder de verantwoordelijkheid viel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, betreft geoormerkte educatiegelden.
5.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
5.3.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college verantwoording aflegt aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
5.4.
Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2 van de Wpb, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd.
5.5.
Blijkens artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Tijdige verantwoording
6.1.
De wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget vindt plaats op basis van het baten-lastenstelsel. In het baten-lastenstelsel is het moment van betaling (anders dan in een kasstelsel) irrelevant en worden de lasten verantwoord in het jaar waarin de prestatie is geleverd. Onder prestatie wordt in dit verband verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd worden ook over meerdere verantwoordingsjaren verantwoord.
6.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 en van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9636) bevat de wetsgeschiedenis van de Wet werk en bijstand aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording van het zogenoemde werkdeel volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Ten aanzien van de Wpb geldt hetzelfde (Kamerstukken II, 2007/08, 31567, nr 3, blz. 13 ev.) met dien verstande dat dit gebeurt volgens het baten-lastenstelsel. De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de fouttolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Appellant heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de Single information Single audit (SiSa)-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het baten-lastenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
6.3.
Niet in geschil is dat het college de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2009 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. Vaststaat dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de door appellant gehanteerde buitenwettelijke hersteltermijn om de verantwoording nog aan te passen. Appellant kon gelet daarop vasthouden aan 15 juli 2010 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording.
6.4.
De volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt, anders dan het college aanvoert, niet mee dat appellant alsnog rekening diende te houden met de in bezwaar op 18 mei 2011 ingediende accountantsverklaring van de accountant van ROC Rivor van 29 juni 2010. De hoofdregel dat in bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet. Dat is hier het geval. De uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet verzet zich tegen het alsnog meenemen van de accountantsverklaring van 29 juni 2010 van KPMG nu deze niet heeft geresulteerd in een tijdige aanvulling van de in 2.1 genoemde accountant op de reeds ingediende jaarlijkse verantwoording en pas na het besluit van 18 april 2011 in de bezwaarfase is overgelegd.
6.5.
Uit wat in 6.1 tot en met 6.4 is overwogen vloeit voort dat de rechtbank het bestreden besluit ten onrechte op de door haar gehanteerde gronden heeft vernietigd. De Raad zal daarom de door het college verder in eerste aanleg aangevoerde en in hoger beroep nader toegelichte, en door de rechtbank niet behandelde, gronden bespreken.
Overige gronden
7.1.
De Raad heeft al eerder geoordeeld dat, gelet op de SiSa-verantwoordingssystematiek en het samenstel van de in dat verband relevante bepalingen, het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan ertoe leidt dat de uitgaven niet - althans niet met zekerheid - kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige bestedingen (uitspraak van 17 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3514). Anders dan het college heeft betoogd wordt geen aanleiding gezien hierover ten aanzien van de onder de Wpb aan de orde zijnde lasten anders te oordelen.
7.2.
Het college heeft aangevoerd dat het SiSa-verantwoordingssysteem kennelijk tekortkomingen en onduidelijkheden bevat. Het college leidt dit af uit het feit dat accountants van andere gemeenten in de regio, onder vergelijkbare omstandigheden, geen aanleiding hebben gezien om melding te maken van onzekere lasten. Dit leidt volgens het college tot rechtsongelijkheid. Vastgesteld moet worden dat de accountant van het college in dit geval de post van € 122.584,- in zijn verklaring van 10 juni 2010 als onzeker heeft bestempeld, vanwege het ontbreken van de jaarrekening van ROC Rivor. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het SiSa-verantwoordingssysteem op dit punt tekortkomingen of onduidelijkheden bevat. Aangezien de accountants van andere gemeenten aan de bestedingen voor deze instelling kennelijk niet de kwalificatie onzeker hebben gegeven kan, los van de juistheid daarvan, reeds hierom niet gesproken worden van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt daarom.
7.3.
Het college heeft voorts aangevoerd dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bij de verantwoording over 2008 aan een soortgelijke onzekerheid als hier in geding geen consequenties heeft verbonden, zodat appellant dat ook niet behoort te doen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zo de handelwijze van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap eerder al afweek van de SiSa-systematiek, dan kon het college daaraan geen verwachtingen ontlenen, nu de Wpb wordt uitgevoerd door appellant en appellant over de wijze van verantwoording via het SiSa-verantwoordingssysteem en de verplichting tot terugvordering, een en ander met betrekking tot het werkdeel WWB, aan de colleges van burgemeester en wethouders voldoende uitleg heeft gegeven (vergelijk de hiervoor onder 7.1 vermelde uitspraak van de Raad van 17 april 2012).
7.4.
Het college heeft verder nog gesteld dat het terug te vorderen bedrag disproportioneel is. Het college kan hierin niet worden gevolgd. In wat is aangevoerd worden geen omstandigheden gezien die appellant ertoe hadden moeten brengen niet onverkort aan de toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb vast te houden. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet elke onzekerheid tot terugvordering leidt, maar dat het hier gaat om onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens overstijgen.
8.
Uit wat in 6.1 tot en met 7.4 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
9.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2011 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 december 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) M.R. Schuurman