Uitspraak
10/6019 AW
10/6140 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[betrokkene], wonende te [woonplaats], (betrokkene), en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leidschendam-Voorburg (college),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 6 oktober 2010, 09/874 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
het college
Datum uitspraak: 12 april 2012
I. PROCESVERLOOP
Betrokkene en het college hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Betrokkene heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2011. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. J.G.F.M. Hoffmans, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.I.M. Tevette, advocaat.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene is sinds 1975 werkzaam, aanvankelijk bij de gemeente [naam gemeente], en sinds de fusie van die gemeente met de gemeente Leidschendam op 1 januari 2002 bij de gemeente Leidschendam-Voorburg. Tussen betrokkene en het college is een geschil ontstaan naar aanleiding van het besluit van 8 april 2002, waarbij zijn functie van beleidsmedewerker ruimtelijke ontwikkeling (beleidsmedewerker RO), zoals die van 1 juni 1999 tot 1 januari 2002 heeft bestaan bij het bureau Ruimtelijke Ontwikkeling van de afdeling Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Voorburg, is ingedeeld in salarisschaal 9. Betrokkene heeft tegen dit besluit op 15 mei 2002 een bezwaarschrift ingediend.
1.2. Bij besluit van 17 mei 2005 heeft het college het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. De rechtbank ’s-Gravenhage heeft bij haar uitspraak van 12 oktober 2006 het beroep van appellant tegen het besluit van 17 mei 2005 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Tegen deze uitspraak heeft betrokkene op 21 december 2006 hoger beroep ingesteld.
1.3. Bij besluit van 16 februari 2007 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van 12 oktober 2006 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
1.4. De Centrale Raad van Beroep heeft in zijn uitspraak van 17 april 2008, LJN BD0960, de uitspraak van 12 oktober 2006 bevestigd, het beroep voor zover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 16 februari 2007 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
1.5. Op 3 februari 2009 heeft betrokkene bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar.
2. Bij besluit van 11 januari 2010 (bestreden besluit) heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van 17 april 2008 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij onder meer het door betrokkene gemaakte bezwaar (opnieuw) ongegrond is verklaard.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, met veroordeling van het college in de proceskosten die betrokkene in dat beroep heeft gemaakt. De procedurele en inhoudelijke gronden die betrokkene tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd heeft de rechtbank verworpen. Wel heeft zij wegens het overschrijden van de redelijke termijn het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven, het college veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 4.500,-, en bepalingen gegeven over proceskosten en griffierecht.
4.1. Betrokkene heeft in zijn hoger beroep gronden aangevoerd over de samenstelling van de waarderingscommissie die op 28 april 2009 heeft geadviseerd over de waardering van zijn functie en over de onvolledigheid van de stukken die het college aan de waarderingscommissie ter kennis heeft gebracht. Voorts heeft hij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de grondslag van zijn bezwaar een volledige heroverweging door het college heeft plaatsgevonden.
Inhoudelijk heeft betrokkene betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de scores voor de kenmerken kennis, samengesteldheid, communicatie en schaderisico en, in totaliteit, de waardering van de functie met 445 punten (salarisschaal 9) niet onhoudbaar zijn.
4.2. Het college heeft in zijn hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte bepaalde periodes heeft meegerekend bij de bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn en dat in dit geval een langere termijn dient te gelden dan de standaard redelijke termijn van vier jaar die de rechtbank heeft gehanteerd.
5. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad het volgende.
5.1.1. De beroepsgrond van betrokkene over de samenstelling van de waarderingscommissie moet worden bezien tegen de achtergrond van de in 1.4 genoemde uitspraak van 17 april 2008, waar de Raad overwoog dat, nu in strijd met de geldende Procedureregeling het afdelingshoofd van de afdeling waar betrokkene werkzaam was geen deel heeft uitgemaakt van de waarderingscommissie die over de waardering van de functie van betrokkene advies heeft uitgebracht, maar slechts door de waarderingscommissie is gehoord, sprake is van een fundamenteel gebrek in de voorbereiding van de bestreden waardering. De Raad verbond daaraan de conclusie dat het in de rede ligt dat het college, alvorens een nieuw besluit op bezwaar te nemen, de zaak eerst voor advies voorlegt aan een in overeenstemming met de voorschriften samengestelde waarderingscommissie.
5.1.2. Bij de uitvoering van de uitspraak van de Raad van 17 april 2008 is gebleken dat het voormalig afdelingshoofd [v. G.], die inmiddels de dienst had verlaten, om hem moverende redenen geen deel wilde uitmaken van de nieuwe waarderingscommissie. Het college heeft daarop het huidige afdelingshoofd van betrokkene, [L.], verzocht deel uit te maken van de commissie, met als motivering dat de taken van de beleidsmedewerker RO zich, gelet op de toepasselijke functiebeschrijving, met name uitstrekten tot het ontwikkelen en uitvoeren van beleid op een deelgebied van ruimtelijke ontwikkeling, en wel op het taakveld volkshuisvesting/wonen. Dit taakveld ressorteert thans onder de afdeling Wonen, Voorzieningen en Leefbaarheid, waaraan [L.] leiding geeft.
5.1.3. Betrokkene heeft gesteld dat [L.] maar weinig weet van de relevante situatie in de periode van 1 juni 1999 tot 1 januari 2002, aangezien zij pas kort voor 2002 in dienst is gekomen, en bovendien toentertijd bij een andere afdeling werkzaam was. Het had meer voor de hand gelegen om [v. R.] voor de nieuwe waarderingscommissie uit te nodigen, die destijds direct leidinggevende van betrokkene en plaatsvervangend afdelingshoofd onder [v. G.] was.
5.1.4. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat, gegeven de situatie dat de meest gerede kandidaat voor de plaats van afdelingshoofd in de nieuwe waarderingscommissie niet beschikbaar was, het college met de keuze voor [L.] in voldoende mate naar de strekking van de Procedureregeling heeft gehandeld. De Raad kan daarbij het standpunt van het college volgen, dat een keuze voor [v. R.] minder voor de hand lag, aangezien deze destijds niet een met een afdelingshoofd vergelijkbare positie in de organisatie innam.
5.2. Wat betreft de beroepsgrond van betrokkene, dat de nieuwe waarderingscommissie ten onrechte geen kennis heeft genomen van enkele relevante stukken, in het bijzonder van de schriftelijke verklaringen van [v. R.] en de voormalige wethouder [R.] uit 2004, deelt de Raad het oordeel van het college en de rechtbank, dat deze verklaringen gelet op hun inhoud mogelijk wel van belang waren in het kader van de - thans niet meer aan de orde zijnde - functiebeschrijvingsprocedure, maar niet relevant zijn in het kader van de functiewaardering die hier aan de orde is. Indien al moet worden aangenomen dat de nieuwe waarderingscommissie geen kennis heeft gedragen van deze verklaringen, dan zou dat derhalve nog niet tot aantasting van het bestreden besluit kunnen leiden.
5.3. De Raad deelt voorts het oordeel van de rechtbank dat weliswaar in het advies van de bezwaaradviescommissie ten onrechte gewag wordt gemaakt van de terughoudende toetsingsmaatstaf die heeft te gelden voor een rechterlijke toetsing van een functiewaardering, maar dat, afgezien van deze onjuiste vermelding, uit het bestreden besluit en de gedingstukken die op de voorbereiding van dat besluit betrekking hebben (waaronder het advies van de waarderingscommissie), voldoende blijkt dat in bezwaar geen terughoudende, maar een volledige heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft plaatsgevonden. Dit gebrek kan derhalve evenmin tot aantasting van het bestreden besluit leiden.
5.4.1. De Raad komt nu toe aan de inhoudelijke waardering van de functie van beleidsmedewerker RO. De Raad stelt daarbij allereerst vast dat de rechtbank de juiste, terughoudende, toetsingsmaatstaf heeft aangelegd, die - kort gezegd - inhoudt dat pas tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt.
5.4.2. Wat betreft het kenmerk kennis zijn partijen verdeeld over de vraag of het om een brede functie gaat, waarvoor ten minste drie ervaringsjaren vereist zijn, of om een minder brede functie, waarvoor twee ervaringsjaren volstaan. De Raad acht, mede op grond van een tweetal gedingstukken van 8 oktober 2009, voldoende aannemelijk dat het om een minder brede functie gaat dan door betrokkene wordt gesteld. Weliswaar was sprake van werkzaamheden op meer dan één werkgebied, maar daarbij lag wel in sterke mate de nadruk op het taakveld Volkshuisvesting en Wonen. Op dat taakveld was betrokkene, behalve met uitvoerende taken, tevens belast met beleidsontwikkeling en advisering. Voor zover (daarnaast) bij betrokkene sprake was van (andere) taken op het gebied van Ruimtelijke Ontwikkeling - betrokkene heeft hierbij gewezen op juridisch-planologische aangelegenheden op het terrein van ruimtelijke ontwikkelingen m.b.t. (bestemmings)plannen en projecten, inclusief procedures van bestuursdwang - deelt de Raad de opvatting van het college dat het hier om taken gaat met een minder complex en meer uitvoerend karakter. Het gegeven dat in de afdeling van betrokkene geen senior beleidsmedewerker RO was geplaatst, brengt nog niet mee dat - zoals betrokkene heeft gesteld - een substantieel deel van betrokkenes werkzaamheden op senior niveau had moeten worden gewaardeerd. Veeleer acht de Raad aannemelijk dat voor de meer complexe taken op het bredere RO-terrein gebruik werd gemaakt van de expertise vanuit een andere afdeling, terwijl ook het afdelingshoofd taken op dit terrein vervulde. Betrokkene is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat voor zijn functie een groter aantal ervaringsjaren heeft te gelden dan voor de andere functies van beleidsmedewerker, waarvoor eveneens - met uitzondering van één functie op financieel-economisch terrein - van twee ervaringsjaren wordt uitgegaan. De Raad acht de voor dit kenmerk toegekende waardering dan ook niet onhoudbaar.
5.4.3. Ook wat betreft de kenmerken samengesteldheid, communicatie en schaderisico onderschrijft de Raad het oordeel dat de rechtbank over de waardering heeft gegeven. Betrokkene heeft over deze kenmerken in wezen geen andere grieven aangevoerd dan hij in eerste aanleg heeft gedaan. Nu de Raad de overwegingen, op grond waarvan de rechtbank tot haar oordeel is gekomen, volledig onderschrijft, volstaat de Raad met te verwijzen naar die overwegingen.
5.5. Met de rechtbank komt de Raad tot de slotsom dat de totale waardering van betrokkenes functie met 445 punten (salarisschaal 9) niet onhoudbaar is en dat het door betrokkene ingestelde hoger beroep niet slaagt. Daaruit volgt dat ook naar het oordeel van de Raad de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 11 januari 2010 in zoverre in stand kunnen blijven.
5.6.1. Het college heeft in zijn hoger beroep gesteld dat de rechtbank bij het bepalen van de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, ten onrechte de periode vanaf 15 mei 2002 (de dag van indiening van een pro forma bezwaarschrift) tot en met 28 augustus 2003 (het moment dat betrokkene de gronden van zijn bezwaar heeft aangevuld) heeft meegeteld. De Raad kan het college hierin niet volgen. Uit de gedingstukken leidt de Raad af, dat bedoelde “wachtperiode” te maken heeft met een ambtshalve heroverweging van de functiebeschrijving die de gemeentesecretaris op 18 april 2002 tijdens een afdelingsvergadering heeft toegezegd. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat betrokkene om deze wachtperiode heeft gevraagd of dat hij daar in ander opzicht voor verantwoordelijk kan worden gehouden. De Raad is dan ook van oordeel dat de vertraging die door deze wachtperiode is veroorzaakt voor rekening van de gemeente behoort te komen.
5.6.2. De Raad kan het college evenmin volgen in zijn stelling dat de standaard redelijke termijn van vier jaren in dit geval door de rechtbank verlengd had moeten worden in verband met de vertraging die het gevolg is van de noodzaak om na de uitspraak van de Raad van 28 april 2010 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, na advies van een nieuwe waarderingscommissie. De Raad ziet geen reden om terug te komen op zijn vaste rechtspraak (CRvB 25 maart 2009, LJN BH9991 en 16 april 2009, LJN BI3426) die meebrengt dat in een geval als dit, waarin een vernietiging door de Raad van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend, tenzij in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd. De Raad heeft daarbij overwogen dat de redelijke termijn ook in een dergelijk geval in beginsel vier jaar bedraagt, uitgaande van een half jaar in bezwaar, anderhalf jaar in beroep en twee jaar in hoger beroep.
5.6.3. Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009 is, in beginsel, een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.6.4. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college op 15 mei 2002 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum van de aangevallen uitspraak, 6 oktober 2010, zijn acht jaar en bijna vijf maanden verstreken. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase was op dat moment geen sprake, aangezien de eerste behandeling door de rechtbank en de Raad tezamen minder dan drie en een half jaar had geduurd en de tweede behandeling bij de rechtbank minder dan anderhalf jaar. Dit betekent dat de rechtbank terecht het college heeft veroordeeld tot vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van negen maal € 500,-, dit is € 4.500,-. Beide hoger beroepen slagen niet en de aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover aangevochten.
5.6.5. De overschrijding van de redelijke termijn heeft na de aangevallen uitspraak voortgeduurd. De periode vanaf de datum van de aangevallen uitspraak tot aan de datum van deze uitspraak bedraagt een jaar en ruim vijf maanden. Ook in deze periode is geen sprake van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase, nu de behandeling door de Raad minder dan twee jaar heeft geduurd. Op dit moment is er aanleiding het college met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van schade aan betrokkene tot een bedrag van drie maal € 500,-, dit is € 1.500,-.
5.6.6. De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 473,- aan kosten van rechtsbijstand (verweerschrift).
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan betrokkene van schade tot een bedrag van
€ 1.500,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 473,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 448,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.C. Bruning als voorzitter en H.C.P. Venema en K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2012.
(get.) M.C. Bruning.
(get.) J.M. Tason Avila.
IJ