Uitspraak
07/5962 WW
07/6124 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 september 2007, 07/560, LJN BB4609, USZ 2007/303, (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
het Uwv.
Datum uitspraak: 18 februari 2009.
I. PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. M. Wijnhoud, advocaat te Amsterdam, op 23 oktober 2007 hoger beroep ingesteld.
Op 31 oktober 2007 heeft het Uwv hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2008. Namens betrokkene is bij die gelegenheid mr. M.J.M. Schreurs, kantoorgenote van mr. Wijnhoud, verschenen. Het Uwv heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B. de Pijper.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sedert 29 december 1997 in dienst van [naam werkgever] (hierna: de werkgever) als schoonmaker. Op 13 juli 2006 heeft zich een incident voorgedaan op de werkplek waarbij betrokkene een collega met een mes zou hebben bedreigd. Voor de werkgever was dit aanleiding om betrokkene onmiddellijk op non-actief te stellen, met behoud van loon, en een onderzoek in te stellen. In dat kader heeft de werkgever betrokkene en enkele werknemers ondervraagd. Dezen hebben ieder een verklaring afgelegd en ondertekend. De werkgever heeft vervolgens bij verzoekschrift van
1 augustus 2006 de kantonrechter verzocht de arbeidsovereenkomst met betrokkene te ontbinden, primair op de grond dat het gedrag van betrokkene een dringende reden in de zin van artikel 7:677, eerste lid, in samenhang met artikel 7:678, tweede lid, aanhef en onder e, van het Burgerlijk Wetboek (BW) oplevert en subsidiair op de grond dat sprake is van gewijzigde omstandigheden. De betrokkenheid bij bedoeld handgemeen achtte de werkgever van dien aard dat een vertrouwensbreuk was ontstaan die aan een vruchtbare samenwerking in de weg stond.
1.2. De mondelinge behandeling van het ontbindingsverzoek heeft plaatsgevonden op 5 september 2006. Zoals toegelicht ter zitting van de Raad, heeft de kantonrechter de raadslieden van de werkgever en van betrokkene in overweging gegeven hun verschil van mening in onderling overleg op te lossen. Dat hebben zij gedaan met als uitkomst dat de werkgever het primaire verzoek heeft ingetrokken en dat betrokkene heeft ingestemd met beëindiging van de arbeidsovereenkomst per 1 oktober 2006 zonder vergoeding. Bij beschikking van 5 september 2006 heeft de kantonrechter de arbeidsovereenkomst ontbonden met ingang van 1 oktober 2006. De kantonrechter overwoog dat ‘de op zich vast staande feiten’ maken dat de werkgever met recht kan menen dat sprake is van een zodanige verandering in de omstandigheden, dat de arbeidsovereenkomst billijkheidshalve per 1 oktober 2006 behoort te eindigen. ‘Mede omdat betrokkene gedurende de periode van 1 juli tot 1 oktober 2006 vrijgesteld is geweest van werkzaamheden’, zag de kantonrechter geen grond voor toekenning van een vergoeding.
1.3. Betrokkene heeft een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd. Bij besluit van 20 november 2006 heeft het Uwv die uitkering geweigerd op de grond dat betrokkene verwijtbaar werkloos is omdat hij had kunnen weten dat zijn gedrag tot ontslag zou leiden. Het tegen dat besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 22 februari 2007 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Het Uwv heeft in dat besluit een beschrijving gegeven van het incident van 13 juli 2006 en is tot de conclusie gekomen dat betrokkene zich op het werk verwijtbaar zodanig had gedragen dat hij redelijkerwijs had dienen te begrijpen dat dit gedrag ontslag tot gevolg zou kunnen hebben. Om die reden acht het Uwv betrokkene verwijtbaar werkloos. Het Uwv meent voorts dat de verwijtbare werkloosheid betrokkene in overwegende mate is toe te rekenen.
2.1. Hangende het door betrokkene ingestelde beroep tegen het bestreden besluit heeft het Uwv aangegeven dat het toepasselijke artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW sedert 1 oktober 2006 ingrijpend is gewijzigd, maar dat dit geen aanleiding vormt om het bestreden besluit te herzien.
2.2. Betrokkene heeft in beroep onder meer betoogd dat geen sprake kan zijn van verwijtbare werkloosheid, nu de arbeidsovereenkomst tussen hem en de werkgever wegens verandering van omstandigheden is ontbonden en niet wegens een dringende reden.
3.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank allereerst overwogen dat, nu de eerste werkloosheidsdag is gelegen op 1 oktober 2006, artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW van toepassing is zoals dat met ingang van 1 oktober 2006 luidt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv bij het bestreden besluit, zoals ook erkend, ten onrechte de vraag van de verwijtbare werkloosheid van betrokkene beoordeeld aan de hand van de wet zoals die tot 1 oktober 2006 gold, en heeft het Uwv ten onrechte niet beoordeeld of sprake was van een dringende reden als bedoeld in artikel 7:678 van Pro het BW. Wegens strijd met de wet heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft vervolgens bezien of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand konden worden gelaten.
3.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het standpunt van betrokkene als onder 2.2 weergegeven verworpen met de volgende motivering:
“Uit de memorie van toelichting bij de Wet wijziging WW-stelsel blijkt dat de regering er in het oorspronkelijke wetsvoorstel van uit is gegaan dat ook sprake kan zijn van verwijtbare werkloosheid als de dienstbetrekking anders dan door middel van een ontslag op staande voet of een ontbinding wegens een dringende reden is beëindigd (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370, nr. 3, blz. 26). Daarbij heeft de regering een eerder advies van de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER), waarin is geadviseerd alleen dan verwijtbare werkloosheid aan te nemen als de werknemer wegens een dringende reden op staande voet is ontslagen, dan wel zijn arbeidsovereenkomst op grond van een dringende reden is ontbonden, niet gevolgd. Blijkens de memorie bij het oorspronkelijke wetsvoorstel staat dus niet de formele ontslagroute, maar de aan het ontslag ten grondslag liggende reden voorop en blijft die reden bepalend bij de verwijtbaarheidstoets. Uit de wetsgeschiedenis komt verder naar voren dat een amendement is ingediend, dat tot doel had het wetsvoorstel zo te wijzigen dat de werknemer alleen dan verwijtbaar werkloos is geworden, als de werkloosheid het gevolg is van een beëindiging van de arbeidsovereenkomst op grond van dringende redenen in de zin van artikel 7:678 van Pro het BW (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370, nr. 12). Uit de behandeling van het wetsvoorstel en het amendement in de Tweede Kamer blijkt dat de regering het amendement niet acceptabel vond, omdat het tot gevolg had dat geen sanctie kan worden opgelegd als een werkgever een werknemer ontslaat via een andere route dan in het amendement is weergegeven (Handelingen II, 2005-2006, 30 370, nr. 44, blz. 44-2925). Volgens de regering moest een sanctie kunnen worden opgelegd, ook als er wel een dringende reden is voor ontslag maar de werkgever niet de rechtsvorm van ontslag op staande voet kiest. Dit standpunt van de regering is ook neergelegd in de vierde nota van wijziging (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370, nr. 20). Daarbij is de tekst van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW vastgelegd zoals deze sinds 1 oktober 2006 luidt. De regering heeft in de toelichting op de nota aangegeven dat de wettekst is aangescherpt, zodat de verwijtbaarheidstoets alleen ziet op gedragingen in de zin van artikel 7:678 van Pro het BW. De bedoeling van het amendement om de verwijtbaarheidstoets te beperken tot situaties waarin de werkloosheid het gevolg is van een beëindiging van de arbeidsovereenkomst op grond van een dringende reden, is uitdrukkelijk niet gevolgd.
[…] De omstandigheid dat er geen sprake is van een ontslag op staande voet of een ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van een dringende reden, betekent dus niet dat er geen sprake kan zijn van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW.”
3.3. De rechtbank is voorts tot de slotsom gekomen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand konden blijven. Ondanks het feit dat de rechtbank als vaststaand aannam dat betrokkene een mes heeft gepakt waarmee hij dreigend in de richting van een collega is gelopen, bestond naar haar oordeel geen volledig beeld van de aard en de ernst van de gedraging van betrokkene en van de overige omstandigheden, waaronder diens persoonlijke omstandigheden. De rechtbank acht nader onderzoek en een nadere beoordeling aangewezen.
4.1. Het hoger beroep van betrokkene komt er kort gezegd op neer dat er geen sprake was van een dringende reden in de zin van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW (hierna: dringende reden) omdat de kantonrechter dat in de ontbindingsbeschikking niet heeft uitgesproken. Namens betrokkene is gesteld dat het onwenselijk is dat het Uwv en vervolgens de bestuursrechter een eigen standpunt innemen over de aanwezigheid van een dringende reden met voorbijgaan aan hetgeen de kantonrechter in een ontbindingsbeschikking heeft vastgesteld en overwogen. Overigens heeft betrokkene het oordeel van de rechtbank onderschreven dat in het kader van de beoordeling van de dringende reden van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW, alle feiten en omstandigheden moeten worden meegewogen en dat dit hier niet is gebeurd.
4.2. Het Uwv heeft, kort gezegd en onder verwijzing naar enige rechtspraak, waaronder drie arresten van de Hoge Raad, over de artikelen 7:677 en 7:678 van het BW, gesteld dat het gedrag van betrokkene voldoende aanleiding vormde voor een ontslag op staande voet. Het Uwv stelt voorts dat de persoonlijke omstandigheden van betrokkene zijn afgewogen tegen de ernst van zijn gedraging. Het Uwv verwijst naar de diverse tegenover de werkgever afgelegde verklaringen. Het Uwv onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat aanvankelijk aan het verkeerde artikel uit de WW is getoetst, maar stelt tevens dat de rechtbank, gelet op het voorgaande, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand had dienen te laten.
5. De Raad overweegt als volgt.
5.1. Met de Wet wijziging WW-stelsel en ontslagrecht (Stb. 2006, 304) is een vierledige doelstelling beoogd, te weten: het meer activerend maken van de WW (meer gericht op uitstroom uit de WW naar betaalde arbeid), het bijdragen aan een beter preventiebeleid, het versoepelen van de ontslagpraktijk en het vereenvoudigen van de uitvoering van de WW (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370, nr. 3, blz. 7).
5.1.1. Artikel 24, tweede lid, van de WW luidt met ingang van 1 oktober 2006 als volgt:
De werknemer is verwijtbaar werkloos geworden indien:
a. aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de werknemer terzake een verwijt kan worden gemaakt;
b. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de werknemer zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem kon worden gevergd.
5.1.2. Met de wijziging van artikel 24, tweede lid, van de WW heeft de wetgever de verwijtbaarheidstoets in de WW willen beperken met het oog op de vereenvoudiging van de uitvoering van de WW en het in dat kader - vanuit de WW bezien - overbodig maken van de zogenoemde pro forma procedures. Volgens de wetgever zou dit leiden tot een versoepeling van de ontslagpraktijk en een aanzienlijke vermindering van ontslagkosten voor werkgevers. Met de gewijzigde b-grond bestaat volgens de wetgever niet langer onzekerheid over het recht op WW-uitkering in gevallen waarin de werknemer meewerkt aan een door de werkgever beoogde beëindiging van de arbeidsovereenkomst, en wordt duidelijk dat een procedure bij de CWI of kantonrechter voor het recht op uitkering geen enkele betekenis meer heeft. Om de aanleiding voor pro forma procedures zoveel mogelijk weg te nemen, achtte de wetgever ook wijziging van de a-grond nodig.
5.1.3. In artikel I onderdeel R van het voorstel van wet (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370, nr. 2, blz. 5) was opgenomen dat de werknemer op grond van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW verwijtbaar werkloos is geworden indien hij zich verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat van de werkgever redelijkerwijs niet kon worden gevergd de dienstbetrekking te laten voortduren. Volgens de wetgever was dan sprake van een dringende reden voor ontslag in de zin van artikel 678 van Pro Boek 7 van het BW.
5.1.4. Bij de Vierde Nota van wijziging (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 370 nr. 20) is in de tekst van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW zelf de verwijzing naar de dringende reden in artikel 7:678 van Pro het BW opgenomen. Doordat de verwijt-baarheidstoets van de a-grond alleen ziet op gedragingen in de zin van genoemd wetsartikel ontstaat volgens de wetgever duidelijkheid voor de uitvoerders, werkgevers en werknemers en hun rechtshulpverleners en wordt de jurisprudentie over het begrip dringende reden van toepassing op deze toets: de wijze van beoordeling van de werkloosheid door het Uwv wordt hiermee geobjectiveerd. Met de gekozen formulering is volgens de wetgever tevens bereikt dat dezelfde geobjectiveerde toets ook op de overheidswerknemer van toepassing is.
5.1.5. Aan de hiervoor onder 3.2. weergegeven wetsgeschiedenis ontleent de Raad dat het voor het aannemen van verwijtbare werkloosheid niet nodig is dat de werknemer daad-werkelijk met een beroep op een dringende reden op staande voet wordt ontslagen of dat zijn arbeidsovereenkomst wegens een dringende reden wordt ontbonden. Wel vormden de omstandigheden dat een ontslag op staande voet is verleend, dat de arbeidsovereenkomst wegens een dringende reden of zonder vergoeding is ontbonden of dat de arbeidsovereenkomst met wederzijds goedvinden met onmiddellijke ingang is beëindigd volgens de wetgever een indicatie voor de aanwezigheid van een dringende reden, terwijl het met toestemming van de CWI wegens verwijtbaar handelen of nalaten van de werknemer opzeggen van de arbeidsovereenkomst of het door (of op initiatief van) de werkgever met wederzijds goedvinden beëindigen van de arbeidsovereenkomst, niet met onmiddellijke ingang of zonder voorafgaande schorsing, juist een indicatie vormt dat geen sprake is van een dringende reden. Het Uwv zal volgens de wetgever uitsluitend in situaties waarin voldoende sterke aanwijzingen zijn voor een dringende reden voor ontslag in de zin van artikel 7:678 van Pro het BW overgaan tot een onderzoek naar eventuele verwijtbare werkloosheid.
5.2. Met betrekking tot het hoger beroep van betrokkene overweegt de Raad dat hij het oordeel van de rechtbank onder 3.2 onderschrijft dat de wijze waarop het dienstverband is beëindigd niet doorslaggevend is. Daarmee is ook de stelling van betrokkene dat het Uwv en de bestuursrechter geen van het oordeel in de ontbindingsprocedure afwijkend stand-punt zouden mogen innemen, verworpen. Hetgeen hiervoor onder 5.1.4 en 5.1.5 is overwogen bevat evenmin een bevestiging voor die stelling. De Raad laat dan nog daar dat de kantonrechter in het onderhavige geval geen oordeel heeft gegeven over de aanwezigheid van een dringende reden.
5.3. Partijen verschillen voorts van mening over de vraag of in het geval van betrokkene sprake is van verwijtbare werkloosheid omdat diens werkloosheid het gevolg is van een dringende reden als bedoeld in artikel 7:678 van Pro het BW. In dat verband overweegt de Raad het volgende.
5.3.1. Gelet op de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van het gewijzigde artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW dient een materiële beoordeling plaats te vinden van de vraag of aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt. Daarbij is artikel 7:678 van Pro het BW de maatstaf, welk artikel, zoals eveneens uit die wetsgeschiedenis blijkt, niet los kan worden gezien van artikel 7:677 van Pro het BW. Met het oog op de rechtszekerheid ligt het in de rede om aan deze artikelen in het kader van de WW geen andere toepassing te geven dan tot uitdrukking komt in de jurisprudentie van de Hoge Raad. Hiermee is de uitkomst van de hantering van die maatstaf echter nog niet gegeven. Artikel 7:678 van Pro het BW geeft immers geen uitputtende opsomming van feiten en omstandigheden die als dringende reden moeten worden aangemerkt, terwijl daarnaast, mede gelet op de samenhang met artikel 7:677 van Pro het BW, ook indien zich een omstandigheid voordoet die als dringende reden zou kunnen worden aangemerkt, nog niet vaststaat dat deze voor de betreffende werkgever in de specifieke situatie en in de specifieke werkrelatie een dringende reden voor ontslag op staande voet oplevert. Dat zal steeds per individueel geval dienen te worden beoordeeld.
Tot de elementen die moeten worden gewogen bij de beoordeling van de vraag of de werkloosheid het gevolg is van een dringende reden behoren, gelet op het vorenstaande, de subjectiviteit van de dringende reden, in onderlinge samenhang bezien met de aard en ernst van de gedraging en de andere relevante aspecten, zoals de aard van de dienstbetrekking, de duur daarvan en de wijze waarop de werknemer die dienstbetrekking heeft vervuld, alsmede de persoonlijke omstandigheden van de werknemer, waaronder zijn leeftijd en de gevolgen die een ontslag op staande voet voor hem zou hebben.
Indien vervolgens tot het aannemen van een dringende reden wordt geconcludeerd zal tot slot in het kader van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder a, van de WW moeten worden getoetst of de werknemer van de dringende reden een verwijt kan worden gemaakt.
5.3.2. Ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vergaart het Uwv bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. In de Beleidsregels toepassing artikelen 24 en 27 WW 2006 is met betrekking tot deze onderzoeksplicht onder meer opgenomen dat het Uwv bij elk einde van een dienstbetrekking zal vaststellen of het initiatief tot die beëindiging van de werkgever of van de werknemer is gekomen en dat, als dat initiatief bij de werkgever ligt, alleen wordt onderzocht of er een arbeidsrechtelijke dringende reden voor de werkgever aanwezig was om de werknemer te ontslaan. De Raad acht deze invulling van de onderzoeksplicht van het Uwv niet strijdig met artikel 3:2 van Pro de Awb en voorts in overeenstemming met de doelstelling van de onderhavige wetswijziging om de ontslagpraktijk te versoepelen en de pro forma procedures terug te dringen.
5.4. Partijen verschillen vervolgens van mening over de vraag of het Uwv voldoende onderzoek heeft gedaan ter vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ter beantwoording van de in 5.3. gestelde vraag. De Raad onderschrijft in deze het standpunt van de rechtbank. Weliswaar bevinden zich bij de stukken diverse verklaringen die erop duiden dat er sprake zou kunnen zijn van een dringende reden - betrokkene heeft zelf immers ook niet ontkend dat hij met een mes op zijn collega is afgegaan - maar niet is vast komen te staan dat het Uwv alle omstandigheden heeft afgewogen die voor die conclusie noodzakelijk zijn. Daarbij had ook betrokken moeten worden de leeftijd van betrokkene, de lengte van het dienstverband en de gevolgen die een ontslag op staande voet voor hem zou hebben. Verder zal dienen te worden bezien wat de betekenis is van de wrijvingen die zich al eerder op 13 juli 2006 hadden voorgedaan tussen betrokkene en degene die later bedreigd werd en wat de rol van laatstgenoemde is geweest in het escaleren van die wrijvingen. Tenslotte dient daarbij te worden betrokken de visie van de werkgever op het gebeurde en daarbij met name de betekenis die de werkgever toekent aan de latere verklaringen van de bij het incident van 13 juli 2006 betrokken collega’s van betrokkene, alsmede het tijdsverloop tussen het incident op 13 juli 2006 en het ontbindingsverzoek van 1 augustus 2006.
Het Uwv zal derhalve met inachtneming van het voorgaande een nader onderzoek dienen te verrichten.
6. Het hoger beroep van partijen slaagt derhalve niet. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. De Raad ziet aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep en stelt deze op € 644,-- wegens kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,--, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat van het Uitvoeringinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht van € 428,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.A. Hoogeveen als voorzitter en H.G. Rottier en B.M. van Dun als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) P. Boer.
HD