Uitspraak
05/6272 WSF en 05/6791 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 29 september 2005, 05/377
(hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
[betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene),
Datum uitspraak: 9 juni 2006
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Bij haar beroepschrift heeft appellante een nader besluit van 24 oktober 2005 toegezonden, waarbij uitvoering is gegeven aan de aangevallen uitspraak. Appellante heeft de Raad verzocht dit nadere besluit eveneens te vernietigen, indien de aangevallen uitspraak wordt vernietigd en het inleidend beroep van betrokkene alsnog ongegrond wordt verklaard.
Betrokkene heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden gelegenheid om een verweerschrift in te dienen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2006. Appellante was vertegenwoordigd door mr. P.E. Merema. Betrokkene is niet verschenen.
II. MOTIVERING
Bij formulier gedagtekend 9 april 2004 heeft betrokkene studiefinanciering aangevraagd voor een opleiding tot maritiem officier aan de Noordelijke Hogeschool te Terschelling.
Op 6 oktober 2004 heeft betrokkene via internet aan appellante doorgegeven dat hij inmiddels niet meer bij zijn ouders in IJsselstein woont, maar uitwonend is. Hierop heeft appellante betrokkene bij besluit van 8 oktober 2004 met ingang van 1 oktober 2004 studiefinanciering toegekend naar de norm voor een uitwonende studerende.
Bij brieven gedagtekend 13 november 2004, de ene geadresseerd aan [adres 1] en de andere aan [adres 2]a te [woonplaats], is door appellante aan betrokkene bekendgemaakt dat bij controle is gebleken dat het woonadres dat hij doorgegeven heeft aan appellante in de maand oktober 2004 afwijkt van het adres waarop hij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven staat, te weten [adres 2] te [woonplaats]. Aangegeven is daarbij dat indien het woonadres dat aan appellante is doorgegeven niet (meer) juist is, betrokkene het juiste adres binnen vier weken alsnog door moet geven. Betrokkene is gewaarschuwd dat, indien hij de afwijking van het aan appellante opgegeven woonadres van het adres waarop hij in de GBA ingeschreven staat niet binnen vier weken ongedaan maakt, appellante de aan betrokkene toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende met ingang van oktober 2004 omzet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende.
Vervolgens heeft appellante bij besluiten van 14 januari 2005 de met ingang van oktober 2004 aan betrokkene toegekende studiefinanciering omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. Overwogen is daartoe dat het woonadres dat betrokkene aan appellante heeft opgegeven afwijkt van het adres waarop betrokkene in de GBA ingeschreven staat en dat betrokkene heeft verzuimd deze afwijking ongedaan te maken.
Tegen de besluiten van 14 januari 2005 is door betrokkene bezwaar gemaakt. Daarbij heeft betrokkene aangevoerd dat hij vanaf 23 augustus 2004 feitelijk uitwonend is geweest aan het [adres 2] te [woonplaats].
Het bezwaar van betrokkene is bij besluit van 18 maart 2005 (hierna: het bestreden besluit) door appellante onder verwijzing naar artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank Leeuwarden het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, een en ander met aanvullende beslissingen inzake de vergoeding van het door betrokkene betaalde griffierecht en zijn proceskosten. Overwogen is daartoe dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000, gelet op de aard van de overtreden norm en die van de op overtreding ervan gestelde sanctie, zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder heeft de rechtbank als haar oordeel te kennen gegeven dat onverkorte toepassing van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 strijdig is met het in artikel 6 van Pro het EVRM besloten vereiste van proportionaliteit, aangezien artikel 1.5 van de WSF 2000 niet de mogelijkheid biedt om omzettingsbesluiten af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin de overtreder zich bevindt. Gelet hierop dient artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet buiten toepassing te blijven.
Appellante heeft zich niet met de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen en heeft in hoger beroep primair het standpunt ingenomen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 niet zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Subsidiair is aangevoerd dat bedoelde omzettingsbesluiten in de regel en ook in het onderhavige geval in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de betrokken gedraging. Enerzijds is er daartoe op gewezen dat omzettingsbesluiten niet (mogen) worden genomen, indien een uitwonende studerende van de gebleken afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, en anderzijds dat, indien er wèl een omzettingsbesluit moet worden genomen, de toekenning van een beurs naar de norm voor een uitwonende studerende zonder meer wordt hersteld met ingang van de maand volgend op de maand waarin een uitwonende studerende de afwijking alsnog ongedaan heeft gemaakt.
De Raad overweegt als volgt.
Uitwonende studerenden kunnen in aanmerking komen voor een hoger bedrag aan studiefinanciering dan thuiswonende studerenden.
Ingevolge de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 wordt onder een thuiswonende studerende verstaan een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of van een van hen’ en onder uitwonende studerende een ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’.
De Raad stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene ten tijde van belang een uitwonende studerende was in vorenbedoelde zin.
Bij Wet van 13 december 2000, houdende wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene (Stb. 2001, 67), is de regeling inzake het recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende gewijzigd. Ingevolge deze wet luidt artikel 1.5 van de WSF 2000 vanaf 1 januari 2002 als volgt:
"1. Indien bij controle door de IB-Groep blijkt dat het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, maakt de IB-Groep dit aan hem bekend en stelt hem in de gelegenheid de afwijking te herstellen.
2. Indien een uitwonende studerende de afwijking niet binnen 4 weken na de bekendmaking herstelt, wordt met ingang van de maand waarin de afwijking is ontstaan, de aan hem toegekende beurs omgezet in een beurs voor een thuiswonende studerende, tenzij hem van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
3. Indien een uitwonende studerende de afwijking na de termijn van 4 weken alsnog herstelt, wordt met ingang van de maand daaropvolgend de beurs voor een thuiswonende studerende omgezet in een beurs voor een uitwonende studerende."
Uit de tekst van artikel 1.5 van de WSF 2000 wordt niet zonder meer duidelijk wat met dit artikel is beoogd. Niet duidelijk is of het de bedoeling van de wetgever is dat, indien het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de GBA staat ingeschreven, aan de studerende een sanctie wordt opgelegd dan wel dat het de bedoeling van de wetgever is om een extra voorwaarde te scheppen waaraan door de studerende moet worden voldaan om recht te hebben op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. In een zodanig geval dient te worden nagegaan of de bedoeling van de wetgever valt af te leiden uit de gedrukte stukken met betrekking tot het wetsontwerp.
De Raad haalt uit deze stukken aan een passage uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 943, nr. 3), waarin wordt uiteengezet wat de doelstelling van de bij Wet van 13 december 2000 voorgestelde wijziging is:
"Artikel 4 van Pro de WSF bepaalde dat waar een studerende woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld. Omdat een studerende uitwonend is als hij niet bij (één van) zijn ouders woont, was het daarbij niet relevant of de studerende op een onjuist adres in de GBA geregistreerd stond. In de oude situatie was voor het recht op een uitwonendebeurs slechts bepalend dat de studerende niet op hetzelfde adres als (één van) de ouders woonde.
De voorgestelde wijziging van artikel 4 houdt Pro in dat het recht op een uitwonendebeurs ook afhankelijk wordt van een juiste inschrijving in de GBA. Deze voorwaarde wordt dus toegevoegd aan de voorwaarde dat de studerende niet bij (één van) de ouders woont.
De IB-Groep controleert de adresgegevens niet bij de beoordeling van het recht op studiefinanciering, maar achteraf, als de studiefinanciering al is toegekend. Als een studerende recht heeft op studiefinanciering, heeft hij tenminste recht op een beurs voor een thuiswonende. Als bij controle via de GBA blijkt dat het opgegeven adres van de uitwonende studerende bij de IB-Groep anders luidt dan het adres in de GBA, dan verliest de studerende zijn uitwonendebeurs en ontvangt in de plaats daarvan een beurs voor een thuiswonende studerende.
Uiteraard vindt er geen omzetting plaats als de studerende redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking. Ook kan de IB-Groep besluiten niet tot omzetting over te gaan indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn."
Naar het oordeel van de Raad moet de (thans) in artikel 1.5 van de WSF 2000 neergelegde regeling mitsdien aldus worden verstaan dat het materiële recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende, anders dan voorheen, mede afhankelijk is gesteld van de formele toekenningsvoorwaarde dat het adres dat de uitwonende studerende aan appellante als woonadres heeft opgegeven overeenkomt met het adres waarop deze studerende ingeschreven staat in de GBA, met dien verstande dat uitwonende studerenden worden geacht met terugwerkende kracht aan deze voorwaarde te hebben voldaan indien zij een gebleken afwijking na bekendmaking ervan aan hen binnen vier weken ongedaan maken of laten maken. Verder geldt de voorwaarde van met elkaar overeenstemmende adresregistraties niet indien de uitwonende studerende van de afwijking tussen beide woonadresregistraties redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 1.5 van de WSF 2000 kan worden gezien als een specialis van het derde lid van artikel 3.21 van de WSF 2000, waarin is bepaald dat een verhoging van studiefinanciering niet wordt toegekend voor een periode gelegen voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.
Het vorenstaande impliceert dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een zuiver reparatoir karakter hebben. Zij hebben immers tot gevolg dat studiefinanciering wordt verstrekt naar de norm voor een thuiswonende studerende, hetgeen aangewezen is indien studerenden niet voldoen aan de beide specifieke voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. De omzettingsbesluiten hebben derhalve geen verdergaande gevolgen dan het bewerkstelligen van een juiste toepassing van de wet en zijn dan ook niet aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
Aan het voorgaande kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen dat de wetgever heeft beoogd met artikel 1.5 van de WSF 2000 te bevorderen dat studerenden wijzigingen in hun adresgegevens correct in de GBA doen of laten registreren, zodat fraude - ook buiten de sfeer van de studiefinanciering - efficiënter kan worden bestreden, noch dat bedoelde omzettingsbesluiten door studerenden kunnen worden ervaren als een inbreuk op een reeds verworven recht en als onevenredig en bestraffend. In dit verband merkt de Raad op dat het feit dat appellante ingevolge artikel 1.5 van de WSF pas achteraf controleert of het door studerenden opgegeven woonadres afwijkt van het woonadres waarop deze studerenden ten tijde van belang in de GBA stonden ingeschreven, de mogelijkheid schept om voetstoots verzoeken te honoreren om studiefinanciering toe te kennen naar de norm voor een uitwonende. Daarmee wordt bereikt dat uitwonende studerenden tijdig kunnen beschikken over de voor uitwonendheid benodigde financiering.
Gelet op het voorgaande is het buiten toepassing laten van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 wegens strijd met artikel 6 van Pro het EVRM niet aan de orde. Het hoger beroep van appellante treft derhalve doel, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag aan het ter uitvoering van die uitspraak gegeven nadere besluit op bezwaar van 24 oktober 2005, zodat dit besluit evenzeer moet worden vernietigd.
Vervolgens ligt in dit geding opnieuw de vraag ter beantwoording voor of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
De Raad beantwoordt voormelde rechtsvraag bevestigend.
Daartoe stelt de Raad allereerst vast dat is gebleken dat het GBA-adres van betrokkene ten tijde van belang afweek van het woonadres dat betrokkene heeft opgegeven aan appellante en dat appellante betrokkene bij brieven van 13 november 2004 heeft gewaarschuwd dat de aan hem toegekende studiefinanciering wordt omgezet in studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende, indien hij de gebleken afwijking niet binnen vier weken alsnog ongedaan maakt.
Namens betrokkene is in beroep gesteld dat hij de waarschuwing van 13 november 2004 op geen van beide adressen heeft ontvangen. Dienaangaande is de Raad van oordeel dat deze (blote) ontkenning ongeloofwaardig moet worden geacht, nu betrokkene de ontvangst van de waarschuwing van 13 november 2004 in de bezwaarfase niet heeft ontkend.
Daarnaast is de Raad van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat betrokkene er redelijkerwijs geen verwijt van kan worden gemaakt dat het woonadres dat hij aan appellante heeft opgegeven ten tijde van belang afweek van zijn GBA-adres. In dit verband overweegt de Raad dat betrokkene heeft nagelaten om tegelijk met of kort na de registratie van het woon[adres 2] te [woonplaats] in de GBA appellante op de hoogte te stellen van zijn verhuizing naar dit adres, althans dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij de IB-Groep bijtijds op de hoogte heeft gesteld van zijn verhuizing naar dit adres. Uit de e-mail van 6 oktober 2004 blijkt niet dat betrokkene het nieuwe adres aan appellante heeft doorgegeven; daaruit blijkt alleen dat hij heeft doorgegeven uitwonend te zijn. Bovendien is door betrokkene niet adequaat gereageerd op de waarschuwing van 13 november 2004 en is niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan dit verzuim verschoonbaar is te achten. Het niet voldoen aan het gestelde in de waarschuwing van 13 november 2004 dient derhalve voor rekening van betrokkene te komen.
Tot slot merkt de Raad op dat, nu in artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een omzettingsbesluit in een geval als het onderhavige dwingend is voorgeschreven en het genomen omzettingsbesluit niet is aan te merken als een ‘criminal charge’, er geen ruimte bestaat voor toetsing van dit besluit aan het evenredigheidsbeginsel.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient het inleidend beroep van betrokkene alsnog ongegrond te worden verklaard.
De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Vernietigt het nadere besluit van 24 oktober 2005;
Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door G.J.H. Doornewaard als voorzitter en J. Brand en I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.C.T.M. Sonderegger als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2006.
(get.) G.J.H. Doornewaard.
(get.) M.C.T.M. Sonderegger.
MK