Uitspraak
00/6316 NABW
01/3016 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant heeft mr. E. van den Boogaard, advocaat te Amsterdam, op bij een aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Amsterdam op 1 november 2000 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van 16 juli 2002, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. Van den Boogaard en gedaagde door mr. W.A. Hakstege, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. MOTIVERING
Appellant en zijn echtgenote [echtgenote], beiden geboren in 1943, ontvangen sinds 1981 met enige onderbrekingen een bijstandsuitkering, die bij besluit van 27 september 1996 met ingang van 1 oktober 1996 is omgezet in een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor gehuwden. Bij dat besluit zijn appellant en zijn echtgenote, met toepassing van artikel 107, eerste lid, van de Abw, met ingang van eveneens 1 oktober 1996 ontheven van de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw. Aan de ontheffing is geen termijn verbonden.
Bij brieven van 19 en 21 december 1998 hebben appellant en zijn echtgenote gedaagde verzocht om toestemming om die winter drie maanden naar hun geboorteland Marokko te gaan en in de zomer van 1999 twee maanden.
Bij besluit van 22 januari 1999 heeft gedaagde dit verzoek afgewezen. Daarbij is onder meer het volgende medegedeeld:
"Het is per kalenderjaar toegestaan om maximaal 4 weken met behoud van uitkering in het buitenland te verblijven (artikel 9, lid 1 sub d van de Algemene bijstandswet).
Voor personen ouder dan 57,5 jaar gelden ruimere regels. Ingevolge het gemeentelijk beleid is het voor personen van 57,5 jaar en ouder toegestaan om 13 weken met behoud van uitkering in het buitenland te verblijven.
Voor uw partner gelden op grond van het gemeentelijk beleid andere regels, nl. uw partner voor wie de arbeidsvoorwaarden niet gelden, mag 6 weken met behoud van uitkering in het buitenland verblijven.".
Bij besluit van 23 april 1999 heeft gedaagde het door appellant en zijn echtgenote tegen het besluit van 22 januari 1999 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is onder meer bepaald dat voor zowel appellant als zijn echtgenote geldt dat zij maximaal vier weken met behoud van hun uitkering in het buitenland kunnen verblijven.
De rechtbank heeft - met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten - het namens appellant tegen het besluit van 23 april 1999 ingestelde beroep gegrond verklaard voorzover betrekking hebbende op de daarin besloten liggende vermindering van de in het besluit van 22 januari 1999 toegezegde vakantieduur met behoud van de uitkering van zes weken, dat besluit in zoverre vernietigd, bepaald dat gedaagde in zoverre een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij overwogen, dat het onderscheid naar leeftijd dat wordt gemaakt in de bij besluit van 13 maart 1998 tot stand gebrachte en met ingang van 1 april 1998 in werking getreden Regeling gebruikelijke vakantieduur Abw (Stcrt. 1998, nr. 53) (Regeling gebruikelijke vakantieduur), gelet op het daarmee nagestreefde doel gerechtvaardigd is, en dat het stellen van een leeftijdsgrens als criterium een aanvaardbare en gerechtvaardigde keuze is om dat doel te bereiken. De rechtbank heeft het echter in strijd met het verbod van reformatio in peius geacht, dat in het besluit van 23 april 1999 ten nadele van appellant (en diens echtgenote) - impliciet - wordt teruggekomen van de mededeling in het besluit van 22 januari 1999 dat een verblijf in het buitenland met behoud van de uitkering van zes weken is toegestaan.
Bij besluit van 24 november 2000 heeft gedaagde, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, het in het besluit van 22 januari 1999 neergelegde (met inbegrip van de mededeling betreffende de periode van zes weken) gehandhaafd en vervolgens het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De Raad overweegt als volgt.
De Raad stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat appellant op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder d, van de Abw in samenhang met artikel 1 van Pro de op artikel 9, derde lid, van de Abw gebaseerde Regeling gebruikelijke vakantieduur maximaal vier weken per jaar in het buitenland mag verblijven met behoud van zijn bijstandsuitkering. In artikel 1 van Pro de Regeling gebruikelijke vakantieduur is immers - voorzover hier van belang - bepaald dat onder de gebruikelijke vakantieduur, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder d, van de Abw, wordt verstaan: voor de belanghebbende die 57,5 jaar of ouder is: dertien weken per kalenderjaar (onderdeel a), en voor overige belanghebbenden: vier weken per kalenderjaar (onderdeel b).
Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen sprake is van een ongeoorloofd onderscheid naar leeftijd. Namens appellant is, ook in hoger beroep, onder meer aangevoerd dat het in artikel 1 van Pro de Regeling gebruikelijke vakantieduur opgenomen leeftijdscriterium in strijd is met artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld is het ingevolge artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 26 van Pro het IVBPR niet alleen op de in die artikelen uitdrukkelijk genoemde gronden maar op welke grond dan ook, verboden onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen, tenzij dit wordt gerechtvaardigd door objectieve en redelijke gronden. In dit verband is het volgende van belang.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 9 van Pro de Abw blijkt dat ten aanzien van degenen die op grond van artikel 113, vierde lid, van de Abw zijn vrijgesteld van verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling, in voorkomende gevallen een iets langer verblijf in het buitenland dan (de destijds in het algemeen gebruikelijke) vier weken kan worden toegestaan.
Op grond van artikel 113, vierde lid, van de Abw is bij besluit van 20 april 1995 tot stand gebracht de Regeling vrijstelling verplichtingen Abw (Stcrt. 1995, nr. 85) (Regeling vrijstelling). Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling vrijstelling (tekst tot 1 mei 1999) zijn bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder vrijgesteld van de verplichtingen van artikel 113, eerste lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Abw. Blijkens de toelichting bij de Regeling vrijstelling ligt aan de vrijstelling ten grondslag de overweging dat onder de zich destijds voordoende arbeidsmarktomstandigheden wederinpassing in het arbeidsproces van de groep werklozen van 57,5 jaar en ouder in het algemeen niet mag worden verwacht. De Regeling vrijstelling is bij besluit van 25 februari 1999 (Stcrt. 1999, 40) met ingang van 1 mei 1999 gewijzigd in die zin dat degenen die de leeftijd van 57,5 jaar bereiken, niet langer zijn vrijgesteld van de verplichtingen, genoemd in artikel 113, eerste lid, onderdelen b, c en d, van de Abw.
Naar aanleiding van verzoeken uit de samenleving om de vakantieduur van bijstandsge-rechtigden van 57,5 jaar en ouder te verruimen, alsmede ter uitvoering van de motie-Dittrich/Noorman-Den Uyl (Tweede Kamer, 1997-1998, 25 601, nr. 26), is de Regeling gebruikelijke vakantieduur vastgesteld, welke in werking is getreden met ingang van 1 april 1998. Bij de vaststelling van de daarin gehanteerde leeftijdsgrens is kennelijk aansluiting gezocht bij de leeftijdsgrens in de Regeling vrijstelling. Uit een brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer van 21 januari 1998 (Tweede Kamer, 1997-1998, 25 601, nr. 27) en uit de toelichting bij de Regeling gebruikelijke vakantieduur blijkt voorts dat voor de termijn van dertien weken aansluiting is gezocht bij hetgeen in de Werkloosheidswet gebruikelijk is, alsmede dat met een verblijf in het buitenland door een bijstandsgerechtigde (van 57,5 jaar of ouder) van - ten hoogste - dertien weken de doelmatige controle op het bestaan van het recht op bijstand en het territorialiteitsbeginsel niet in het gedrang komen.
De met de Regeling gebruikelijke vakantieduur tot stand gekomen verruiming is blijkens het vorenstaande gericht op belanghebbenden van wie wederinpassing in het arbeidsproces volgens de besluitgever in het algemeen niet mocht worden verwacht en die om die reden geheel zijn vrijgesteld van de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw. De Regeling gebruikelijke vakantieduur is niet gewijzigd, hoewel nadere inzichten omtrent de arbeidsdeelname van ouderen wel tot de hiervoor genoemde wijziging van de Regeling vrijstelling per 1 mei 1999 hebben geleid. Dit heeft tot gevolg dat degenen die op of na die datum de leeftijd van 57,5 jaar bereiken, dertien weken met behoud van bijstandsuitkering in het buitenland mogen verblijven maar - behoudens toepassing van artikel 107 van Pro de Abw - tezelfdertijd ook verplicht zijn tot geregistreerd zijn en geregistreerd blijven als werkzoekende, om passende arbeid te aanvaarden en om na te laten hetgeen inschakeling in de arbeid belemmert.
De Raad stelt vervolgens vast dat, anders dan in de Werkloosheidswet, in de Abw groepen van belanghebbenden jonger dan 57,5 jaar zijn aan te wijzen die van de verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling zijn ontheven of vrijgesteld. Te denken valt daarbij aan degenen die op grond van artikel 107, eerste lid, van de Abw om redenen van medische of sociale aard dan wel om redenen gelegen in de aard en het doel van de bijstand van die verplichtingen zijn ontheven. Voorts is er de categorie bijstandsouders met een volledige verzorgende taak voor een of meer in Nederland woonachtige, ten laste komende eigen kinderen, stiefkinderen of pleegkinderen jonger dan vijf jaar, die op grond van artikel 107, tweede lid, van de Abw van de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw, zijn vrijgesteld tot het (jongste) kind de leeftijd van vijf jaar heeft bereikt. Beide groepen verkeren, zolang zij van bedoelde verplichtingen zijn ontheven of vrijgesteld, in vergelijkbare omstandigheden als degenen die voor 1 mei 1999 de leeftijd van 57,5 jaar hebben bereikt en op grond van de Regeling vrijstelling niet aan genoemde verplichtingen behoeven te voldoen.
In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 9 van Pro de Abw en van de Regeling gebruikelijke vakantieduur heeft de Raad geen argumenten aangetroffen ter rechtvaardiging van het onderscheid naar leeftijd tussen enerzijds bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder en anderzijds jongere bijstandsgerechtigden ten aanzien van wie buiten twijfel is dat het voldoen aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw, niet, althans niet (meer) in de voor de beoordeling van een aanvraag om toestemming voor verblijf in het buitenland relevante periode, mag worden gevergd. Het voorgaande in aanmerking genomen kan, indien de aanvrager tot de laatstgenoemde groep van bijstandsgerechtigden moet worden gerekend, naar het oordeel van de Raad niet worden gezegd dat het gemaakte onderscheid naar leeftijd gerechtvaardigd wordt door objectieve en redelijke gronden.
Thans mede in ogenschouw nemend de feiten en omstandigheden van het onderhavige geding, stelt de Raad vast dat appellant (evenals zijn echtgenote) al vanaf 1 oktober 1996 geheel is ontheven van de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw. De Regeling gebruikelijke vakantieduur dient daarom in het geval van appellant wegens strijd met artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing te worden gelaten. Het op de Regeling gebruikelijke vakantieduur gebaseerde besluit van 23 april 1998 kan derhalve in rechte geen standhouden.
De Raad acht het aangewezen de aangevallen uitspraak in zijn geheel te vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het besluit van 23 april 1998 (niet gedeeltelijk maar geheel) vernietigen. Dat geldt ook ten aanzien van het besluit van 24 november 2000, tegen welk besluit het beroep overeenkomstig de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht mede gericht moet worden geacht.
Gedaagde dient, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Voorts zal gedaagde worden veroordeeld in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep, in totaal begroot op € 1.288,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen de besluiten van 23 april 1998 en 24 november 2000 gegrond en vernietigt die besluiten;
Bepaalt dat gedaagde met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 1.288,--, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het betaalde griffierecht van in totaal € 104,37 (f 230,--) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. G.A.J. van den Hurk als voorzitter en mr. drs. Th.G.M. Simons en mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. de Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 september 2002.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) P.C. de Wit.
AP228