Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 05/13
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[xxx], wonende te Dordrecht, eiser,
gemachtigde: mr. C. Vissers, advocaat te Rotterdam,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. M.M. Berkhout en mr. A. Kleijn, beiden werkzaam bij de gemeente Dordrecht.
1. Ontstaan en loop van het geding
Verweerder heeft bij besluit van 16 april 2004 het eerder aan eiser toegekende recht op bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) ingetrokken met ingang van 16 maart 2004.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 mei 2004 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 26 november 2004 heeft verweerder het bezwaar van eiser in zoverre gegrond verklaard dat de intrekkingsdatum nader is vastgesteld op 14 april 2004, en het bezwaarschrift voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij faxbericht van 4 januari 2005 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De rechtbank heeft de zaak ter behandeling gevoegd met de zaken met de procedurenummers AWB 05/14 en AWB 05/15.
De zaken zijn op 24 april 2006 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
Eiser is ter zitting verschenen bij gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt in de onderhavige zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen
sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan het college, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, in individuele gevallen tijdelijk ontheffing verlenen van een verplichting als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB - zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang - heeft geen recht op bijstand degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel geldt in afwijking van het eerste lid, onderdeel d, voor personen vanaf 57,5 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, aan wie op grond van artikel 9, tweede lid, ontheffing is verleend van de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, alsmede voor personen van 65 jaar of ouder, een periode van 13 weken.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de WWB kan het college aan een persoon, die geen recht op bijstand heeft, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
2.2. De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser ontving sinds 25 maart 1997 een bijstandsuitkering naar de norm van een alleenstaande, laatstelijk op grond van de WWB. In verband met zijn drugsverslaving is eiser met toestemming van zijn ziektekostenverzekeraar vanaf 16 maart 2004 opgenomen in Castle Craig Hospital te Peelblesshire in Schotland (hierna: Castle Craig), een
AWBZ-erkende instelling die is gespecialiseerd in de behandeling van alcohol- en andere verslavingen. De kosten van de medische behandeling zijn volledig vergoed door de ziektekostenverzekeraar.
Bij besluit van 16 april 2004 heeft verweerder eisers recht op bijstand met ingang van 16 maart 2004 ingetrokken op grond van de overweging dat eiser vanaf die datum niet langer in Nederland woont.
2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 16 april 2004 gehandhaafd, met dien verstande dat hij de intrekkingsdatum nader heeft vastgesteld op 14 april 2004.
Verweerder heeft daartoe overwogen dat het in artikel 11 van de WWB neergelegde territorialiteitsbeginsel zich te allen tijde verzet tegen bijstandsverlening aan de betrokkene vanaf het moment waarop hij langer dan de toegestane vakantieperiode in het buitenland verblijft. Hierdoor komt de vraag naar een eventuele ontheffing van de arbeidsverplichting niet meer aan de orde, aldus verweerder. Het beginsel van vrijheid van dienstverlening is volgens verweerder niet in geding, nu eiser op geen enkele wijze wordt beperkt in zijn vrijheid om naar Schotland te gaan om daar behandeld te worden. Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel heeft verweerder verworpen met de overweging dat de uitvoeringspraktijk van de ene gemeente de andere gemeente niet kan binden.
Ten slotte heeft verweerder overwogen dat het territorialiteitsbeginsel zo absoluut is dat het zich zelfs verzet tegen toekenning van een bijstandsuitkering op grond van artikel 16 van de WWB.
2.4. Eiser kan zich hiermee niet verenigen en heeft aangevoerd dat intrekking van het recht op bijstand naast het wegvallen van zijn enige bron van inkomsten direct leidt tot beëindiging van zijn ziektekostenverzekering, terwijl de ziektekostenverzekeraar hem toestemming had gegeven een medische behandeling in Schotland te ondergaan. Dientengevolge wordt het ondergaan van een medische behandeling van langer dan vier weken in een andere EG-lidstaat dan Nederland voor een bijstandsgerechtigde illusoir.
Een dermate absolute opvatting van het territorialiteitsbeginsel zoals verweerder dat voorstaat vormt een disproportionele belemmering van het recht op een vrije ontvangst van dienstverlening als bedoeld in artikel 49 van het EG-verdrag, waarvoor geen rechtvaardigingsgrond bestaat. De arbeidsinschakeling van eiser komt niet in gevaar, in tegendeel, het ondergaan van een effectieve medische behandeling in Schotland is er juist op gericht om eiser zo spoedig mogelijk te genezen en weer te laten participeren op de arbeidsmarkt. Eiser heeft betoogd dat de intrekking van het recht op bijstand voorts in strijd is met het eveneens in artikel 49 van het EG-verdrag neergelegde discriminatieverbod. Indien in Nederland een gelijksoortige behandeling wordt genoten door een betrokkene heeft dit geen gevolgen voor het recht op bijstand. Voorts heeft eiser betoogd dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door hem in bezwaar niet alsnog te ontheffen van de wettelijke verplichting om beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt en dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, in die zin dat door andere gemeenten aan betrokkenen tijdens hun medische behandeling in Schotland wel bijstand is verstrekt. Eiser heeft voorts betoogd dat hij, gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 15 juli 2003, JAWB 2003, 200, gedurende 13 weken zijn uitkering doorbetaald had moeten krijgen. Ten slotte heeft eiser betoogd dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn subsidiaire verzoek om hem ingevolge artikel 16 van de WWB bijstand te verstrekken gedurende zijn verblijf in Schotland.
2.5. De rechtbank overweegt als volgt.
In het onderhavige geval staat de rechtbank voor de beantwoording van de vraag of de intrekking van eisers recht op bijstand in verband met het genieten van gezondheidszorg in een andere lidstaat langer dan de gebruikelijke vakantieperiode van vier weken, in rechte stand kan houden.
2.5.1. Toetsing aan artikel 49 van het EG-Verdrag.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ) staat artikel 49 EG-Verdrag in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die de mogelijkheid voor een dienstontvanger om daadwerkelijk van die vrijheid gebruik te maken beperkt, zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. Deze bepaling verzet zich ook tegen toepassing van een nationale regeling die ertoe leidt, dat het ontvangen van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het ontvangen van diensten binnen een enkele lidstaat.
Volgens vaste rechtspraak van het HvJ kunnen belemmeringen van de door het EG-recht gewaarborgde vrijheden, waaronder die van dienstverrichting, die voortvloeien uit voor eenieder toepasselijke nationale maatregelen, slechts worden geaccepteerd indien die maatregelen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang en daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen, dat wil zeggen dat de maatregelen geschikt zijn om het ermee beoogde doel te bereiken, en niet verder te gaan dan wat daartoe noodzakelijk is.
Beoordeeld moet dan ook worden of een wettelijke regeling, zoals die welke hier aan de orde is, het vrij verrichten van diensten belemmert en of die belemmering in een voorkomend geval aanvaardbaar kan zijn als een door het verdrag uitdrukkelijk voorziene of overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ door dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigde afwijkende regeling.
De rechtbank stelt vast dat doel en strekking van de WWB niet in direct verband staan met het vrij verkeer van diensten. Zo is er in de WWB ook geen bepaling opgenomen die ziet op een voorziening in de gezondheidszorg. Bij de verlening van bijstand ter voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan als oogmerk van de regeling speelt geen rol het ontvangen van een diensten uit het buitenland. Evenmin speelt het toestemmingsvereiste of een financiële vergoeding voor de ontvangen dienst een rol. Slechts het langer in het buitenland verblijven van de gebruikelijke vakantieduur vanwege gezondheidszorg kan in het kader van de WWB leiden tot intrekking van het recht op bijstand. Hoewel niet kan worden ontkend dat intrekking van het recht op bijstand na ommekomst van de termijn van een toegestaan verblijf in het buitenland kan leiden tot belemmeringen in de ontvangst van gezondheidszorg in het buitenland, als gevolg van het niet langer verzekerd zijn, acht de rechtbank dit gevolg niet beschermd door artikel 49 van het EG-verdrag.
Met betrekking tot de vraag of er sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid als gevolg van de toepassing van artikel 11 in samenhang met artikel 13 van de WWB waardoor het ontvangen van diensten in een andere lidstaat moeilijker is dan het ontvangen van diensten in Nederland, stelt de rechtbank vast dat door de wetgever de reikwijdte van de WWB uitdrukkelijk is beperkt tot de hier te lande wonende rechthebbende. Gelet op inmiddels vaste jurisprudentie van de CRvB kan naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van dit zogeheten territorialiteitsbeginsel niet worden gezegd dat dit in het kader van het vrij verkeer van diensten op zichzelf beschouwd een ongerechtvaardigd onderscheid is, althans er valt geen regel van gemeenschapsrecht of internationaal recht aan te wijzen die bedoeld onderscheid verbiedt.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een door artikel 49 van het EG-Verdrag verboden belemmerende maatregel.
De beroepsgrond van eiser faalt mitsdien.
2.5.2. Toetsing aan de WWB
Blijkens de parlementaire geschiedenis van de WWB en de jurisprudentie van de CRvB staat het territorialiteitsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 11 van de WWB in de weg aan bijstandsverlening bij verblijf in het buitenland langer dan de gebruikelijke vakantieduur van 4 respectievelijk 13 weken, ongeacht de reden van het buitenlands verblijf. In combinatie met artikel 13 van de WWB leidt dit ertoe dat eiser voor de periode dat hij langer dan de eerdergenoemde gebruikelijke vakantieduur in het buitenland verblijft in principe geen recht op bijstand heeft.
Vast staat dat verweerder in het verleden de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB aan eiser heeft opgelegd. Daar staat echter tegenover dat eiser bij terugkeer in Nederland op 5 oktober 2005 door verweerder in verband met zijn psychische en lichamelijke klachten als arbeidsongeschikt en niet beschikbaar voor betaalde arbeid is beschouwd en aan hem een ontheffing van de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de WWB is verleend. Voorts heeft verweerder ter zitting toegelicht dat, als eiser in Nederland een vergelijkbare medische behandeling had ondergaan als in Schotland, hij feitelijk als onbemiddelbaar zou zijn aangemerkt.
Gelet op deze gegevens, in onderlinge samenhang beschouwd, is de rechtbank van oordeel dat in het geval van eiser buiten twijfel is dat in de hier van belang zijnde periode van verblijf in het buitenland niet van eiser had mogen worden gevergd dat hij voldeed aan de arbeidsverplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB. De rechtbank wijst in dit verband nog op de uitspraak van de CRvB van 13 januari 2004, gepubliceerd in RSV 2004/74.
De rechtbank overweegt dat eiser in bezwaar alsnog heeft verzocht te worden ontheven van de arbeidsverplichtingen op grond van artikel 9, tweede lid, van de WWB, en wel gedurende de periode waarin hij een medische behandeling heeft ondergaan in Schotland.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet op deze aanvraag heeft beslist. Voor zover verweerder in het bestreden besluit heeft opgemerkt dat de vraag naar een eventuele (tijdelijke) ontheffing van de arbeidsverplichtingen op grond van artikel 9, tweede lid, van de WWB in het geheel niet meer aan de orde kan komen omdat het territorialiteitsbeginsel zich te allen tijde verzet tegen bijstandsverlening vanaf het moment waarop de betrokkene langer dan de gebruikelijke vakantieduur in het buitenland verblijft, overweegt de rechtbank dat verweerder met deze opmerking heeft miskend dat voor het antwoord op voormelde vraag ook van belang is om te bepalen wat in de situatie van eiser de gebruikelijke vakantieduur is. Nu verweerder dit heeft nagelaten is dit in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde vereiste dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, alsmede met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Met betrekking tot de vraag wat in de situatie van eiser de gebruikelijke vakantieduur is overweegt de rechtbank nog het volgende.
Met het in artikel 13, vierde lid, van de WWB gemaakte verschil in toegestane duur van verblijf buiten Nederland is naar het oordeel van de rechtbank onderscheid naar leeftijd in het leven geroepen. Niet ieder onderscheid naar leeftijd levert discriminatie op in de zin van artikel 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). Indien daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan is het maken van onderscheid naar leeftijd geoorloofd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 3 september 2002, gepubliceerd in RSV 2002, 244, overweegt de rechtbank dat in de wets-geschiedenis van (de wijziging van) artikel 13, vierde lid, van de WWB geen argumenten zijn aangetroffen ter rechtvaardiging van het onderscheid naar leeftijd tussen enerzijds bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder en anderzijds jongere bijstandsgerechtigden ten aanzien van wie (ook) buiten twijfel staat dat het voldoen aan de op de arbeidsinschakeling gerichte verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB, niet, althans niet (meer) in de voor de beoordeling relevante periode mag worden gevergd.
In dit verband acht de rechtbank van belang dat in de toelichting op het amendement van de Tweede Kamerleden Noorman-den Uyl en Bruls (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 499, nr. 8), dat heeft geleid tot de Wet van 9 juli 2004, waarbij onder meer artikel 13, vierde lid, van de WWB is gewijzigd, wordt vermeld dat in de WWB wordt gekozen voor een gelijke behandeling van vakantieduur in de WW en Algemene bijstandswet zoals dat altijd heeft gegolden. Gelet op bovengenoemde uitspraak van de CRvB van 3 september 2002 levert deze verwijzing evenwel geen redelijke en objectieve grond op voor het maken van onderscheid in leeftijd. Voorts acht de rechtbank van belang dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het wetgevingsoverleg op 1 juni 2004 heeft aangegeven dat er eigenlijk geen redelijke en objectieve gronden (blijken) te zijn om het in eerdergenoemd amendement aangegeven onderscheid naar leeftijd te rechtvaardigen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 499, nr. 11, p. 7).
Het voorgaande in aanmerking genomen kan, indien de betrokkene tot de laatstbedoelde groep van bijstandsgerechtigden moet worden gerekend, naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat het gemaakte onderscheid naar leeftijd wordt gerechtvaardigd door objectieve en redelijke gronden.
Nu eiser jonger is dan 57,5 jaar en, zoals hiervoor reeds is overwogen, buiten twijfel is dat in de hier van belang zijnde periode van verblijf in het buitenland van eiser niet had mogen worden gevergd dat hij voldeed aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB, dient artikel 13, vierde lid, van de WWB in zoverre buiten toepassing te worden gelaten.
Met betrekking tot de vraag of sprake is van zeer dringende redenen die nopen tot bijstandsverlening overweegt de rechtbank nog het volgende.
Zoals de CRvB in zijn uitspraken van 1 februari 2005, gepubliceerd in JWWB 2005 en van 29 maart 2005, JWWB 2005,11 heeft overwogen heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid om van het territorialiteitsbeginsel af te wijken indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
Door in het bestreden besluit op te merken dat het territorialiteitsbeginsel zo absoluut is dat het zich zelfs verzet tegen bijstandsverlening op grond van artikel 16 WWB, heeft verweerder zijn bevoegdheid in dezen miskend. Verweerder heeft hiermee eveneens gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Gelet op vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard en komt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en wegingsfactor 1).
De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
-verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de gemeente Dordrecht aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op:
€ 644,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- wijst de gemeente Dordrecht aan als de rechtspersoon die voormelde proceskosten aan eiser moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. P.K. Nihot, voorzitter, en mrs. M.J.M. Marseille en M.G.L. de Vette, leden, en door de voorzitter en mr. M.C. Woudstra, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op:
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende beroep instellen. Het instellen van het beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.