Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 24/262 en 24/340
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 januari 2024, kenmerk SGR 23/2476, in het geding tussen
de minister
en
Loonbedrijf [naam 1] , te [woonplaats] (intermediair)
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
Procesverloop in hoger beroep
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 januari 2024, kenmerk 23/2476 (aangevallen uitspraak). Deze zaak is geregistreerd onder nummer 24/262.
De intermediair heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Deze zaak is geregistreerd onder nummer 24/340.
De intermediair heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De minister heeft een zienswijze over het incidenteel hoger beroep ingediend.
De zitting was op 25 november 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en voor de intermediair [naam 2] en [naam 3]
Grondslag van het geschil
1.1
Naar aanleiding van een interne analyse zijn toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een onderzoek gestart naar de mestverwerkingsplicht van de intermediair over het jaar 2019. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de intermediair 6.196 kilogram fosfaat te weinig heeft verwerkt. De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 30 juli 2020 (rapport).
1.2
Met het besluit van 12 augustus 2022 (boetebesluit) heeft de minister aan de intermediair een bestuurlijke boete van € 50.531,- opgelegd, omdat hij in 2019, na correctie op grond van het rapport “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?”, 4.821 kilogram fosfaat te weinig heeft verwerkt. Dit levert een boete op van € 53.031,-. Omdat meer dan 26 weken zijn verstreken tussen het rapport en het boetebesluit heeft de minister de boete met € 2.500,- gematigd naar € 50.531,-.
1.3
Met de beslissing op bezwaar van 24 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het boetebesluit ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de intermediair tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het boetebesluit herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaatst treedt van het vernietigde besluit.
2.1
De rechtbank verwijst daarvoor naar uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652) en 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:755) en overweegt dat hieruit volgt dat de minister inzicht moet geven in welke handhavingsmarges hij toepast bij het vaststellen van een overtreding en de boeteberekening.
2.2
De rechtbank stelt vast dat de minister deze uitspraken heeft gevolgd en in het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid) heeft uitgewerkt hoe hij invulling geeft aan zijn boetebevoegdheid. Ook heeft de minister op 15 juni 2018 en 24 december 2018 de onnauwkeurigheidsmarges/onzekerheidsmarges gepubliceerd en is het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” opgesteld. Dit beleid ziet volgens de rechtbank echter op landbouwbedrijven en niet op intermediairs. De stelling van de minister dat al vanaf 2006 voor intermediairs dezelfde marges worden gebruikt als voor landbouwbedrijven, geeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende concreet inzicht in de werkwijze en de gehanteerde correctiepercentages bij intermediairs. Dit heeft tot gevolg dat, voorafgaand aan een eventuele boeteoplegging, niet of in ieder geval onvoldoende duidelijk is welk(e) percentage/onnauwkeurigheidsmarge geldt voor intermediairs en vooral waar dat percentage dan op gebaseerd is. Hierbij speelt mee dat ook bij de minister onduidelijkheid lijkt te bestaan over de positie van intermediairs. Uit de stukken blijkt dat er intern discussie is over het toepassen van marges bij intermediaire ondernemingen.
2.3
De rechtbank komt, naar het College begrijpt, daarom tot de conclusie dat in dit geval de afwezigheid van inzicht in de omvang en toepassing van deze marges bij intermediaire ondernemingen de intermediair belemmert om vooraf inzicht te verwerven wanneer hij een overtreding pleegt. Gelet op de uitspraken van het College mag de minister in dit geval geen boete opleggen. Voorafgaande duidelijkheid over de marges is hier namelijk fundamenteel van aard en het ontbreken van die duidelijkheid valt na het voornemen tot boeteoplegging niet meer te herstellen.
Standpunten van partijen
3.1
De minister betoogt dat hij ten tijde van het voornemen tot het opleggen van de boete aan de intermediair expliciet inzicht gegeven heeft in welke marges van toepassing zijn op de boeteberekening en hoe deze zijn toegepast. In de berekening en toelichting bij het voornemen is immers verwezen naar het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” Dit document en de daarin vermelde onnauwkeurigheidsmarges zijn ook van toepassing op intermediairs. De intermediair kon zich dus adequaat tegen de voorgenomen boete verweren.
3.2
De intermediair voert in het incidenteel hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding van proceskosten voor de bezwaarfase heeft toegekend.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep (24/262)
4.1
In de uitspraak van 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:610, overweging 4.3) heeft het College al geoordeeld dat het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” ook van toepassing is op intermediaire ondernemingen. Het document maakt weliswaar geen onderscheid tussen ‘bedrijf’ en ‘intermediaire onderneming’, maar uit het document blijkt wel dat het van toepassing is bij het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht. Die plicht geldt ook voor intermediaire ondernemingen. Het document gaat over corrigerende marges bij de bepaling van aan- en afvoer. Op de aan- en afvoer van fosfaat (voor alle mest) wordt een marge van 10% toegepast. Aan- en afvoer vindt ook plaats bij intermediaire ondernemingen. Voor het toepassen van een ander percentage voor intermediaire ondernemingen bestaat naar het oordeel van het College geen aanleiding. De minister heeft het document daarom ook mogen toepassen op de intermediair.
4.2
Dat betekent dat het hoger beroep van de minister slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De devolutieve werking van het hoger beroep brengt met zich dat het College vervolgens de door de rechtbank onbesproken gelaten beroepsgronden zal beoordelen.
Beoordeling van de gronden in beroep
5.1
De gronden die zien op de vraag of het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” van toepassing is op intermediaire ondernemingen, behoeven gelet op 4.1 geen nadere bespreking.
5.2
Volgens de intermediair heeft zij wel voldaan aan haar mestverwerkingsplicht, omdat zij per saldo in 2019 voldoende mest naar het buitenland heeft afgevoerd. Deze grond slaagt niet. De intermediair heeft in dat jaar 36.498 kilogram fosfaat ter verwerking overgenomen en 30.302 kilogram fosfaat naar het buitenland vervoerd en daarmee te weinig mest verwerkt. De export van mest voor een ander bedrijf, op naam van dat bedrijf, strekt, nog daargelaten dat de intermediair voor die export geen bewijs heeft geleverd, niet in mindering op haar verwerkingsplicht. Gelet hierop bestaat ook geen aanleiding voor verdere matiging van de boete, zoals de intermediair subsidiair heeft bepleit.
5.3
De intermediair heeft ook aangevoerd dat de minister in de regelgeving geen specificaties voor eindproducten heeft gegeven, waardoor zij haar meststoffen niet kon toetsen aan deze specificaties. Ook deze grond slaagt niet. De intermediair verwerkt immers geen dierlijke meststoffen tot eindproduct, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd, onderdeel 1, van de Meststoffenwet en zoals nader uitgewerkt in artikel 70 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, maar vervoert en exporteert deze alleen. Export van dierlijke meststoffen is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd, onderdeel 1, van de Meststoffenwet de tweede vorm van verwerken van dierlijke meststoffen. Vast staat dat de intermediair in 2019 te weinig meststoffen heeft geëxporteerd, zodat zij niet aan haar mestverwerkingsplicht heeft voldaan.
5.4
Het beroep van de intermediair op het verbod van willekeur slaagt ook niet. Dat het WUR-rapport “Bezinklagen en bemonstering van varkensmest” uit oktober 2003 niet van toepassing is op intermediairs en het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” wel, betekent niet dat sprake is van willekeur. Het rapport “Bezinklagen en bemonstering van varkensmest” ziet immers, zoals uit het rapport zelf volgt, expliciet alleen op varkenshouderijen en niet op intermediairs, terwijl, zoals uit 4.1 volgt, het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” zowel op bedrijven als op intermediairs ziet.
De hoogte van de boete
6.1
De intermediair heeft ter zitting aangevoerd dat de boete moet worden gematigd, omdat deze onevenredig is. Het economisch voordeel dat de intermediair heeft genoten, bedraagt namelijk minder dan € 1000,-.
6.2
Voor de hoogte van de boete gaat het College uit van de door de minister vastgestelde hoeveelheid van 4.821 kilogram te weinig verwerkt fosfaat. Dit is geen geringe hoeveelheid in relatie tot de verwerkingsplicht van 36.498 kilogram fosfaat die de intermediair in 2019 was aangegaan. Er is dus geen sprake van een gering tekort. Dat de intermediair door niet te voldoen aan haar mestverwerkingsplicht slechts een klein economisch voordeel zou hebben genoten, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. In haar berekeningen laat zij diverse kostenposten (zoals vervoerskosten) buiten beschouwing en geeft zij geen inzicht in de door haar gestelde revenuen. Belangrijker is dat de hoogte van de boete een voldoende prikkel moet zijn om geen overtreding te plegen en daarom het volledige economische voordeel in de keten in aanmerking dient te worden genomen. Het College ziet hierin dan ook geen aanleiding de opgelegde boete als onevenredig aan te merken.
Redelijke termijn
7.1
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden.
7.2
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
7.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging, op 15 april 2021. Het College ziet geen aanleiding om uit te gaan van 14 juli 2020. Uit het rapport blijkt namelijk niet dat de toezichthouders de intermediair toen het voornemen tot het opleggen van een boete hebben aangezegd. Zij hebben de intermediair, zoals blijkt uit de laatste pagina van hun rapport, slechts geïnformeerd dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland de overtreding kan beboeten. Dat op de tweede pagina de vraag “bestuurlijke boete aangezegd?” met ja is beantwoord, leest het College in het licht van de tekst op de laatste pagina. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn met 10 maanden overschreden. De minister heeft vanwege de overschrijding van de beslistermijn de boete met € 2.500,- gematigd tot € 50.531,-. Omdat de minister de boete al met het maximumbedrag van € 2.500,- heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660) onder 9.2).
Conclusie boete
8 De intermediair heeft in 2019 niet voldaan aan haar mestverwerkingsplicht en de minister mocht hiervoor een bestuurlijke boete opleggen. Voor die overtreding acht het College de door de minister vastgestelde boete van € 50.531,- passend en geboden.
Beoordeling van het incidenteel hoger beroep (24/340)
9 Nu de aangevallen uitspraak op grond van het principaal hoger beroep (geheel) wordt vernietigd, komt het College niet meer toe aan het incidenteel hoger beroep.
Slotsom
10 Het hoger beroep van de minister slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het beroep van de intermediair tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat de door de minister aan de intermediair opgelegde boete van € 50.531,- blijft staan.
11 Voor een proceskostenvergoeding ziet het College geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
De voorzitter is verhinderd w.g. M.L. Bosman
deze uitspraak te ondertekenen.