Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1520
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen
Stichting Pesticide Action Network Netherlands, te Utrecht (PAN)
(gemachtigde: drs. H. Muilerman)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
(gemachtigde: mr. K. van der Wart)
met als derde partij
Sumitomo Chemical Agro Europe S.A.S., te Saint-Didier-au-Mont-d’Or (Frankrijk) (Sumitomo)
(gemachtigde: mr. E. Broeren)
Procesverloop
Met het besluit van 30 juni 2022 (toelatingbesluit) heeft het Ctgb aan Sumitomo een toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Bromuconazole 30EC (nu genoemd: Wasan).
Met het besluit van 3 juli 2023 (bestreden besluit) heeft het Ctgb het bezwaar van PAN tegen het toelatingsbesluit ongegrond verklaard.
PAN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend.
Met besluiten van 31 januari 2024, 7 februari 2024, 28 februari 2024 en 5 februari 2025 (nadere besluiten) heeft het Ctgb het toelatingsbesluit gewijzigd.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 11 december 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen en daarnaast mr. A. de Vries namens PAN en dr. J.J.W. Broeders namens het Ctgb.
Bij brief van 22 december 2025 heeft PAN verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Samenvatting
In deze zaak staat de toelating door het Ctgb van Wasan, een gewasbeschermingsmiddel op basis van bromuconazool, ter discussie. PAN wil dat het middel in Nederland niet meer wordt gebruikt, omdat het schadelijk zou zijn voor mens en dier. Het College komt tot het oordeel dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat, die niet allemaal in de beroepsfase zijn hersteld. Het Ctgb krijgt zes maanden de tijd om opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift en zal hierbij het toelatingsbesluit (en de nadere besluiten) in volle omvang moeten heroverwegen, met inachtneming van alle feiten en omstandigheden van het moment van de heroverweging.
Waar gaat deze zaak over
1.1
Gewasbeschermingsmiddelen, ook wel pesticiden genoemd, spelen een belangrijke rol in de landbouw. Zij worden gebruikt om bepaalde organismen te bestrijden, maar kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu en de mens. De gewasbeschermingsverordening [1] vereist daarom dat, voordat gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegelaten, de in de middelen gebruikte werkzame stoffen zijn goedgekeurd door de Europese Commissie (Commissie).
1.2
Het beroep gaat over de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Wasan. Sumitomo heeft in december 2017 een aanvraag gedaan tot toelating van dit middel bij Nederland als zonaal rapporteur. Wasan bevat de werkzame stof bromuconazool. Dit is een door de Commissie goedgekeurde stof. In Uitvoeringsverordening 2015/408 [2] is bepaald dat bromuconazool voor vervanging in aanmerking komt omdat de stof persistent en giftig is. Het toelatingsbesluit is gebaseerd op Uitvoeringsverordening 2018/670 [3] , waarbij de goedkeuring van bromuconazool tot en met 31 januari 2024 is verlengd. Bij Uitvoeringsverordening 2024/324 [4] is de goedkeuring verlengd tot en met 30 april 2027.
1.3
Omdat Wasan een werkzame stof bevat die in aanmerking komt om te worden vervangen, heeft het Ctgb bij de beoordeling van de toelatingsaanvraag naast de gebruikelijke beoordeling ook een vergelijkende evaluatie uitgevoerd. Bij een vergelijkende evaluatie wordt gekeken of er al een ander gewasbeschermingsmiddel bestaat dat aanzienlijk veiliger is voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu. In het
Registration Reportdat een bijlage is van het toelatingsbesluit, staat dat een vergelijkende evaluatie als beschreven in het
draft Guidance document [5] is uitgevoerd. In die vergelijkende evaluatie is het gewasbeschermingsmiddel Proline als een mogelijk alternatief aangemerkt. Maar het Ctgb heeft de evaluatie van de vergelijkbaarheid van Proline en Wasan niet voltooid, omdat Proline is beoordeeld met een toetsingskader uit 2009 en Wasan met een ander toetsingskader uit 2017, wat deze beoordelingen niet te vergelijken maakt. Ook is het volgens het Ctgb niet mogelijk om Proline te beoordelen aan de hand van het toetsingskader uit 2017, omdat niet alle relevante data daarvoor beschikbaar zijn. Het Ctgb heeft vervolgens het toelatingsbesluit genomen.
Registration Reportdat een bijlage is van het toelatingsbesluit, staat dat een vergelijkende evaluatie als beschreven in het
draft Guidance document [5] is uitgevoerd. In die vergelijkende evaluatie is het gewasbeschermingsmiddel Proline als een mogelijk alternatief aangemerkt. Maar het Ctgb heeft de evaluatie van de vergelijkbaarheid van Proline en Wasan niet voltooid, omdat Proline is beoordeeld met een toetsingskader uit 2009 en Wasan met een ander toetsingskader uit 2017, wat deze beoordelingen niet te vergelijken maakt. Ook is het volgens het Ctgb niet mogelijk om Proline te beoordelen aan de hand van het toetsingskader uit 2017, omdat niet alle relevante data daarvoor beschikbaar zijn. Het Ctgb heeft vervolgens het toelatingsbesluit genomen.
Nadere besluiten
2 Met het besluit van 7 februari 2024 heeft het Ctgb de naamswijziging van Bromuconazole 30EC naar Wasan toegestaan. Met de besluiten van 31 januari 2024 (aanpassen samenstelling) en 5 februari 2025 (aanpassen etikettering) heeft het Ctgb de toelating van Wasan gewijzigd. Met het besluit van 28 februari 2024 heeft het Ctgb de toelating (procedureel) verlengd tot 30 april 2028. Het College stelt vast dat het bij deze nadere besluiten gaat om besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht is tegen deze besluiten.
Wettelijk kader
3 Artikel 36 van Pro de gewasbeschermingsverordening bepaalt dat de lidstaat die een toelatingsaanvraag onderzoekt, op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis met gebruikmaking van de richtsnoeren die op het moment van de aanvraag beschikbaar zijn, een onafhankelijke, objectieve en transparante beoordeling uitvoert.
Op grond van artikel 29, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening wordt een gewasbeschermingsmiddel slechts toegelaten als de werkzame stoffen die het
bevat, zijn goedgekeurd en als het op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening.
Artikel 4, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening bepaalt dat een gewasbeschermingsmiddel aan verschillende eisen voldoet.
Eén van de eisen (onder b) is dat het gewasbeschermingsmiddel geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect heeft op de gezondheid van de mens, met inbegrip van kwetsbare groepen, of op die van dieren, rechtstreeks of via drinkwater (met inachtneming van stoffen die voortkomen uit waterbehandeling), levensmiddelen, diervoeder of lucht, noch gevolgen op de werkplek of andere indirecte effecten, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op grondwater.
Op grond van artikel 50, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening voeren lidstaten een vergelijkende evaluatie uit wanneer zij een aanvraag evalueren voor de toelating van een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat die is goedgekeurd als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen. Lidstaten verlenen geen toelating voor dan wel beperken het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel dat een stof bevat die in aanmerking komt om te worden vervangen voor gebruik op een bepaald gewas wanneer uit de vergelijkende evaluatie, waarin de risico’s en de voordelen zoals uiteengezet in bijlage IV van de gewasbeschermingsverordening tegen elkaar worden afgewogen, blijkt dat:
a. a) er voor de in de aanvraag gespecificeerde gebruiksdoeleinden reeds een toegelaten gewasbeschermingsmiddel of een niet-chemische bestrijdings- of preventiemethode bestaat die aanzienlijk veiliger is voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu;
b) de vervanging door gewasbeschermingsmiddelen of niet-chemische bestrijdings- of preventiemethoden als bedoeld onder a) geen significante economische of praktische nadelen heeft;
c) de chemische diversiteit van de werkzame stoffen, indien van toepassing, of de methoden en praktijken op het gebied van gewasbescherming en plagenpreventie toereikend zijn om het risico dat resistentie bij het doelorganisme ontstaat, zo klein mogelijk te houden; en
d) rekening wordt gehouden met de gevolgen voor kleine toepassingen.
Het vierde lid bepaalt dat voor gewasbeschermingsmiddelen die een stof bevatten die in aanmerking komt om te worden vervangen, de lidstaten de in het eerste lid bedoelde vergelijkende evaluatie regelmatig en uiterlijk bij de verlenging of de wijziging van de toelating uitvoeren.
Op basis van de resultaten van die vergelijkende evaluatie handhaaft de lidstaat de toelating, trekt hij haar in of wijzigt hij haar.
Het geschil en de beoordeling daarvan
4 PAN komt met verschillende beroepsgronden op tegen het bestreden besluit. De beroepsgronden over hormoonverstorende werking, metabolieten en cumulatieve effecten hebben betrekking op artikel 29 in Pro samenhang met artikel 4 van Pro de gewasbeschermingsverordening. De beroepsgrond over de uitgevoerde vergelijkende evaluatie heeft betrekking op artikel 50 van Pro de gewasbeschermingsverordening.
Hormoonverstorende werking
5.1
PAN stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 4, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening. Het Ctgb heeft namelijk de hormoonverstorende werking van Wasan niet onderzocht en daarmee heeft het Ctgb de wetenschappelijke inzichten die al lang bekend zijn, genegeerd.
5.2
In het bestreden besluit stelt het Ctgb zich op het standpunt dat uit de gewasbeschermingsverordening voortvloeit dat nieuwe wetenschappelijke en technische kennis met betrekking tot de werkzame stof bij de herbeoordeling van die werkzame stof, en niet bij de beoordeling van een middeltoelating, wordt meegenomen. Uitgangspunt bij de beoordeling van een aanvraag voor een toelating is de stand van de wetenschap en de technische kennis op het moment van het indienen van de aanvraag. In de beroepsfase heeft het Ctgb naar aanleiding van ontwikkelingen in de rechtspraak gesteld dat het rekening moet houden met ongewenste effecten op de mens door hormoonontregelende eigenschappen van een werkzame stof in het middel Wasan, als op het moment van het onderzoek van de aanvraag daarvan sprake is. Het Ctgb wijst erop dat de herbeoordeling van de werkzame stof bromuconazool gaande is. Uit de evaluatie van rapporterend lidstaat België in het kader van die herbeoordeling blijkt uit door de aanvrager aangeleverde openbare literatuur en studies dat bromuconazool geen hormoonontregelende eigenschappen heeft. De Europese
peer reviewen de besluitvorming door de Commissie moeten nog volgen.
peer reviewen de besluitvorming door de Commissie moeten nog volgen.
5.3
Het Hof van Justitie van de EU (Hof) heeft in het arrest van 25 april 2024 (ECLI:EU:C:2024:356, onder 81) overwogen dat de lidstaten volgens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de gewasbeschermingsverordening bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag moeten nagaan of het gewasbeschermingsmiddel aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening voldoet en dat daarvoor onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis hieraan voldoet. De lidstaten kunnen, zoals het Hof onder 82 heeft overwogen, bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag weliswaar niet de goedkeuring door de Commissie van de werkzame stof die het bevat herzien, maar de toelating van dat middel kan niet worden aangemerkt als een zuiver automatische tenuitvoerlegging van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof in dat middel. Een lidstaat is dus niet verplicht om een gewasbeschermingsmiddel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd wanneer er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu met zich meebrengt.
5.4
Het College heeft op 16 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:17) en 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:106) uitspraken gedaan die een vervolg waren op het in 5.3 genoemde arrest. In deze uitspraken heeft het College overwogen dat het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis dient te betrekken en dat het moment waarop het onderzoek eindigt de beslissing op bezwaar is.
5.5
Gelet op wat in 5.3 en 5.4 is overwogen, heeft het Ctgb zich in zijn besluitvorming ten onrechte op het standpunt gesteld dat nieuwe wetenschappelijke en technische kennis met betrekking tot de werkzame stof alleen bij de herbeoordeling van die werkzame stof, en niet bij de beoordeling van een middeltoelating, wordt meegenomen. Er is daarom sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, waardoor dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Het College zal hieronder beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven of dat het Ctgb opnieuw op het bezwaar moet beslissen.
5.6
Het Ctgb is in de beroepsfase alsnog ingegaan op de gestelde hormoonontregelende werking. Het Ctgb heeft – onder verwijzing naar de evaluatie van bromuconazool van rapporterend lidstaat België – inzichtelijk gemaakt waarom het ervan uitgaat dat bromuconazool geen hormoonontregelende eigenschappen heeft. Op dit moment heeft namelijk alleen een evaluatie plaatsgevonden op grond van de door de toelatinghouder aangeleverde openbare literatuur en studies. Andere gegevens over de herbeoordeling van bromuconazool, bijvoorbeeld uit de peer review, zijn vooralsnog niet voorhanden. Onder die omstandigheden ziet het College nu geen aanleiding om ten aanzien van de hormoonontregelende werking tot een van het goedkeuringsbesluit van de Commissie afwijkend oordeel over de werkzame stof bromuconazool te komen.
Triazole derived metabolites (TDMs)
6.1
PAN herhaalt haar in bezwaar aangevoerde grond dat het Ctgb ten onrechte geen nader onderzoek heeft gedaan naar de gemeenschappelijke metaboliet TDM. PAN betrekt hierbij dat de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (European Food Safety Authority, EFSA) in de peer review van 2010 geen veilig gebruik van bromuconazool kon vaststellen.
6.2
Het Ctgb heeft gewezen op het Review Report van bromuconazool van de Standing Committee on the Food Chain and Animal Health, van 16 juli 2020 (Review Report). Hierbij heeft het Ctgb betrokken dat volgens bijlage III van het Review Report nieuw afgeleide grenswaarden en residudefinities voor TDMs meegenomen zouden moeten worden voor aanvragen ingediend na 1 juli 2020. Deze grenswaarden en definities zijn overeengekomen in een vergadering op 13 en 14 juni 2019 van de Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed. De toelatingsaanvraag van Wasan is voorafgaand aan 1 juli 2020 ingediend, namelijk op 14 december 2017. De beoordeling van de TDMs zal daarom pas uitgevoerd worden bij de herbeoordeling van Wasan.
6.3
PAN betoogt dat de omstandigheid dat de Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed vond dat een beoordeling van TDMs pas nodig is voor aanvragen vanaf juli 2020, het Ctgb niet ontheft van de verplichtingen uit artikel 29 en Pro artikel 4 van Pro de gewasbeschermingsverordening. Dit comité heeft niet de bevoegdheid om te besluiten dat de regels uit de gewasbeschermingsverordening pas bij aanvragen na 1 juli 2020 of bij herbeoordelingen hoeven te worden toegepast. PAN heeft er nog op gewezen dat het Europees Agentschap voor chemische stoffen (European Chemicals Agency, ECHA) de metaboliet 1,2,4-triazole heeft geclassificeerd als bewezen schadelijk voor de voortplanting.
6.4
In artikel 3, punt 32 van de gewasbeschermingsverordening staat de definitie van “relevant metaboliet”:
“elk metaboliet of afbraakproduct van een werkzame stof, beschermstof of synergist, dat in organismen of in het milieu wordt gevormd.
Een metaboliet wordt relevant geacht indien er reden is om aan te nemen dat het intrinsieke eigenschappen heeft die vergelijkbaar zijn met die van de moederstof wat betreft de biologische doelactiviteit, of dat het een hoger of vergelijkbaar gevaar vormt voor organismen dan de moederstof of dat het bepaalde toxicologische eigenschappen bezit die als onaanvaardbaar worden beschouwd. Een dergelijk metaboliet is relevant voor het algemene goedkeuringsbesluit of voor de vaststelling van risicobeperkende maatregelen; ”
6.5
In bijlage III van het Review Report staat:
“On 6 December 2019 the Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed took note
of the reference values and residue definitions presented below and agreed that they should be
used as part of the consumer risk assessment for triazole active substances and their TDMs for
applications for approval or renewal of approval of active substances and authorisation of
plant protection products. Since the agreed reference values are more scientifically robust than
the values previously agreed (PRAPeR, 2007), they should be used for all ongoing and future
applications. The residue definitions should apply to applications submitted from 1 July 2020
and if appropriate may also be applied sooner, including to ongoing applications, in particular
if applicants already submitted residues data for the TDMs.”
6.6
Het College overweegt dat uit de in 6.4 genoemde definitie blijkt dat als een metaboliet als zodanig wordt aangemerkt, deze metaboliet relevant is voor het algemene goedkeuringsbesluit of voor de vaststelling van risicobeperkende maatregelen (zie het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 29 oktober 2025, ECLI:EU:T:2025:994, onder 62 en 63). Uit de in 5.3 en 5.4 genoemde rechtspraak volgt dat het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de gewasbeschermingsverordening de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis moet betrekken en daarbij moet beoordelen of het gewasbeschermingsmiddel aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening voldoet, en dat het moment waarop het onderzoek eindigt de beslissing op bezwaar is. Gelet hierop is het College van oordeel dat het Ctgb met de enkele verwijzing naar bijlage III van het Review Report onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het Ctgb geen onderzoek hoefde te doen naar de TDMs bij de beoordeling van de toelatingsaanvraag van Wasan. Op de zitting heeft het Ctgb dit desgevraagd niet kunnen verduidelijken.
Bovendien berust de opvatting van het Ctgb dat de nieuw afgeleide grenswaarden moeten worden meegenomen bij aanvragen vanaf 1 juli 2020, op een onjuiste lezing van bijlage III van het Review Report. In bijlage III staat namelijk dat de
reference values(grenswaarden) gebruikt moet worden voor alle lopende en toekomstige aanvragen. Alleen voor de
residue definitions (residudefinities) staat er dat ze gebruikt moet worden bij toekomstige aanvragen vanaf 1 juli 2020. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Omdat het Ctgb dit motiveringsgebrek niet heeft hersteld in de beroepsfase, ziet het College alleen al hierom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
reference values(grenswaarden) gebruikt moet worden voor alle lopende en toekomstige aanvragen. Alleen voor de
residue definitions (residudefinities) staat er dat ze gebruikt moet worden bij toekomstige aanvragen vanaf 1 juli 2020. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Omdat het Ctgb dit motiveringsgebrek niet heeft hersteld in de beroepsfase, ziet het College alleen al hierom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Cumulatieve effecten
7.1
PAN betoogt dat het Ctgb de cumulatieve effecten van de blootstelling aan alle pesticiden die in de landbouw worden toegepast ten onrechte niet heeft beoordeeld.
7.2
Op de zitting heeft het Ctgb naar voren gebracht dat het onderzoek naar cumulatieve effecten van het gebruik van meerdere gewasbeschermingsmiddelen in ontwikkeling is. Zo is sprake van het Monte Carlo beoordelingssysteem voor voedselveiligheid. Het Ctgb wijst erop dat artikel 4, derde lid, aanhef en onder b, van de gewasbeschermingsverordening, waarin de eis is opgenomen dat een gewasbeschermingsmiddel geen schadelijk effect mag hebben op de gezondheid van mens en dier, bepaalt dat rekening wordt gehouden met bekende cumulatieve en synergistische effecten, als een methode daarvoor beschikbaar is. Dat is nog niet het geval. Voor de beoordeling van de schadelijke effecten op de gezondheid van de mens bij het gebruik van meerdere gewasbeschermingsmiddelen zijn er namelijk nog geen methodieken beschikbaar die het Ctgb bij het beoordelingsproces kan gebruiken.
7.3
Het College stelt vast dat het Ctgb over het aspect van de cumulatieve effecten, dat ook als bezwaargrond is gepresenteerd, in het bestreden besluit geen inhoudelijke reactie heeft gegeven. De bezwaaradviescommissie had zich onthouden van een advies, in afwachting van de in 5.3 genoemde prejudiciële procedure. Ook in zoverre bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek.
7.4
Het op de zitting ingenomen standpunt van het Ctgb dat het de cumulatieve effecten niet heeft betrokken bij de beoordeling van de toelating omdat er nog geen wetenschappelijke methoden beschikbaar zijn die het Ctgb daarvoor kan gebruiken, kan het College volgen. PAN heeft niet betwist dat er op dit moment geen bruikbare methoden zijn. Gelet op artikel 4, derde lid, aanhef en onder b, van de gewasbeschermingsverordening, betekent dit dat op dit moment niet gezegd kan worden dat het Ctgb tekort is geschoten bij de beoordeling die ten grondslag ligt aan het toelatingsbesluit van Wasan. Het College verwijst in dit verband ook naar zijn uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:304), onder 16.3.
Vergelijkende evaluatie
8.1
Volgens PAN heeft het Ctgb het bestreden besluit ook in strijd met artikel 50, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening genomen. Het Ctgb heeft ten onrechte geen vergelijkende analyse met het gewasbeschermingsmiddel Proline uitgevoerd. De omstandigheid dat Proline op een ander moment is beoordeeld dan Wasan, vormt geen reden om geen vergelijking uit te voeren.
8.2
Het Ctgb betoogt dat een vergelijkende beoordeling niet mogelijk was, omdat Proline beoordeeld is met een toetsingskader uit 2009 en Wasan met een toetsingskader uit 2017, terwijl in de tussentijd op veel aspecten nieuwe richtlijnen en datavereisten van toepassing zijn geworden. Proline zou opnieuw beoordeeld moeten worden aan de hand van het toetsingskader van Wasan en daarvoor biedt de gewasbeschermingsverordening geen ruimte. Een logische vergelijkende beoordeling kan alleen uitgevoerd worden als beide middelen (vrijwel) gelijktijdig met dezelfde toetsingskaders zijn beoordeeld. Het draft Guidance document vermeldt dat onder die omstandigheden een vergelijking niet hoeft. Met wisselende richtlijnen, datavereisten en inzichten kunnen alleen maar scheve vergelijkingen worden gemaakt. Het Ctgb wijst er verder op dat in de gehele Europese Unie een vergelijkende beoordeling nog niet tot vervanging heeft geleid. Er is een EU-werkgroep die aan herziening werkt, om de vergelijkende beoordeling effectiever en eenvoudiger te maken.
8.3
Voor de vergelijkende evaluatie heeft de Commissie het draft Guidance document opgesteld. Daarin geeft de Commissie richting bij de uitvoering van de vergelijkende evaluatie. In het draft Guidance document staat onder andere:
“Comparison of risks should be done on conceptually equivalent tiers of the risk assessment. A complication may be that in any given moment all products on the market have not been subject to risk assessment in accordance with the same standards. Guidance documents, exposure models etc. are subject to continuous development. Therefore it should be noted that risk assessments may be different over the time due to new guidance documents, and this needs to be taken into consideration. Updating the risk assessments for the alternative chemical products to allow a comparison of the results will not be practicable within the timelines provided for in Regulation (EC) No 1107/2009. Hence a case by case expert judgement might be needed. The Regulation mentions the requirement of risk mitigation measures as one of the aspects to consider for comparative assessment and substitution. In the comparison of estimated risks, stringency of imposed restrictions in use and necessary risk mitigation may facilitate the decision-making.”
8.4
Het College stelt voorop dat het hier gaat om een aanvraag om toelating van een gewasbeschermingsmiddel met een werkzame stof die weliswaar is geplaatst op de lijst van werkzame stoffen die in aanmerking komen voor vervanging, maar wel is goedgekeurd. Dat betekent volgens artikel 50, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening dat het Ctgb een vergelijkende evaluatie moet uitvoeren, waarin de voordelen en risico’s tegen elkaar worden afgewogen. Het Ctgb heeft zich bij de uitvoering van de vergelijkende beoordeling gebaseerd op het draft Guidance document. De passage waarop het Ctgb zich heeft beroepen, gaat over praktische moeilijkheden in geval van het ontbreken van een recente risicobeoordeling van het middel waarmee wordt vergeleken. Uit het draft Guidance document kan, anders dat het Ctgb meent, echter niet worden afgeleid dat vanwege die praktische moeilijkheden van een (verdere) vergelijkende evaluatie kan worden afgezien. Daarbij betrekt het College dat daarin wordt gesproken over de mogelijke noodzaak voor een “
case by case expert judgement”, voor het geval een recente risicobeoordeling ontbreekt. Uit de door het Ctgb ingestuurde stukken en wat op zitting is verklaard, maakt het College onvoldoende op om welke reden het Ctgb voor de vergelijking tussen Wasan en Proline geen specifieke expertbeoordeling heeft laten uitvoeren. Daar was des te meer een aanleiding voor nu – zoals door het Ctgb is toegelicht – de vergelijkende beoordeling zoals deze ten tijde van het bestreden besluit werd uitgevoerd niet effectief werd geacht. Dat het Ctgb de (wettelijke) gebruiksvoorschriften van deze middelen heeft vergeleken, zoals in het draft Guidance document wordt geopperd, is ook niet gebleken. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een gebrekkige motivering, die in de beroepsfase niet is hersteld.
case by case expert judgement”, voor het geval een recente risicobeoordeling ontbreekt. Uit de door het Ctgb ingestuurde stukken en wat op zitting is verklaard, maakt het College onvoldoende op om welke reden het Ctgb voor de vergelijking tussen Wasan en Proline geen specifieke expertbeoordeling heeft laten uitvoeren. Daar was des te meer een aanleiding voor nu – zoals door het Ctgb is toegelicht – de vergelijkende beoordeling zoals deze ten tijde van het bestreden besluit werd uitgevoerd niet effectief werd geacht. Dat het Ctgb de (wettelijke) gebruiksvoorschriften van deze middelen heeft vergeleken, zoals in het draft Guidance document wordt geopperd, is ook niet gebleken. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een gebrekkige motivering, die in de beroepsfase niet is hersteld.
Zoals op de zitting is besproken, zal bij deze uitkomst het Ctgb een nieuwe beoordeling dienen te maken op grond van de inmiddels in werking getreden Beleidsregel werkwijze vergelijkende evaluatie gewasbeschermingsmiddelen.
Redelijke termijn
9 Voor wat betreft het verzoek van PAN om vergoeding van de door haar geleden immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM oordeelt het College als volgt. Uit het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2, volgt dat wanneer al vóór de sluiting van het onderzoek ter zitting door een rechtbank of hof sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, een op overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb (nu artikel 8:90 van Pro de Awb) gebaseerd verzoek om vergoeding van immateriële schade als regel uiterlijk moet worden gedaan op de zitting. Hetzelfde geldt als de redelijke termijn nog niet is overschreden op het moment van de zitting maar wel zal zijn overschreden op het moment waarop de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak, bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, van de Awb, verstrijkt. In dit geval was de redelijke termijn al voor de zitting verstreken. PAN had haar verzoek daarom uiterlijk op de zitting moeten doen, maar dit heeft zij niet gedaan. Het verzoek is dus te laat, zodat hieraan voorbij wordt gegaan.
Slotsom
10.1
Het beroep is, gelet op de in 5.5, 6.6 en 8.4 genoemde motiveringsgebreken, gegrond. Vanwege de in 6.6 en 8.4 geconstateerde gebreken, die niet zijn hersteld in de beroepsfase, zal het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
10.2
Het College ziet geen mogelijkheid de zaak definitief te beslechten. Zoals uit het genoemde arrest van het Hof van 25 april 2024 volgt, is het aan het Ctgb om wetenschappelijke en technische feiten te beoordelen. Dit betekent dat het Ctgb een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Uit artikel 6:19 van Pro de Awb volgt dat het eerder ingediende bezwaar tegen het toelatingsbesluit ook betrekking heeft op de in 2 genoemde nadere besluiten. Het Ctgb zal het toelatingsbesluit (en de nadere besluiten) in volle omvang moeten heroverwegen met inachtneming van alle feiten en omstandigheden van het moment van de heroverweging. Dat betekent dat het Ctgb bij de heroverweging en de motivering van de nieuwe beslissing op bezwaar moet betrekken de actuele stand van zaken van het onderzoek rondom de hormoonontregelende eigenschappen van bromucanozool (5.6), de (eventuele) noodzaak van onderzoek naar TDMs (6.6), de (eventuele) mogelijkheid voor onderzoek naar cumulatieve effecten (7.4) en de uitvoering van de vergelijkende evaluatie (8.4).
10.3
Het College stelt voor het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar van PAN een periode van zes maanden. Daarbij betrekt het College dat het Ctgb aan de ene kant enige tijd nodig heeft om het nieuwe besluit met de vereiste zorgvuldigheid te nemen, terwijl het Ctgb aan de andere kant de nodige voortvarendheid moet betrachten.
10.4
Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het Ctgb op binnen zes maanden een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van PAN, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het Ctgb op het betaalde griffierecht van € 365,- aan PAN te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. D. Brugman en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2026.
w.g. J.H. de Wildt w.g. C.D.V. Efstratiades