Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 22/1701 en 22/1826
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2026 in de zaken tussen
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
Procesverloop
Met het besluit van 28 juli 2021 (dwangsombesluit) heeft de minister aan [naam 1] een last onder dwangsom opgelegd.
Met het besluit van 15 februari 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het dwangsombesluit gedeeltelijk gegrond verklaard en is één van de maatregelen en de begunstigingstermijn daarvan aangepast.
Met het besluit van 18 maart 2022 (invorderingsbesluit) heeft de minister verbeurde dwangsommen van in totaal € 12.500,- ingevorderd bij [naam 1] .
Met het besluit van 12 augustus 2022 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit gehandhaafd.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit I (zaaknummer 22/1826) en het bestreden besluit II (zaaknummer 22/1701) beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam 1] heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 2 september 2025. De zaken zijn gezamenlijk behandeld met de zaken met nummers 22/2499, 23/1975, 23/1995, 24/39 en 24/119. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] en
[naam 3] .
Met een brief van 8 september 2025 heeft het College het onderzoek heropend en een vraag aan de minister gesteld. De minister heeft op 2 oktober 2025 schriftelijk gereageerd. [naam 1] heeft op 6 oktober 2025 hierop schriftelijk zijn reactie gegeven. Naar aanleiding van deze reacties heeft het College met een brief van 16 oktober 2025 de minister nadere vragen gesteld. De minister heeft op 29 oktober 2025 schriftelijk gereageerd. [naam 1] heeft op
14 november 2025 hierop schriftelijk zijn reactie gegeven. Naar aanleiding van deze reacties heeft het College besloten het onderzoek voort te zetten op een nadere zitting. De minister heeft op 11 februari 2026 een nadere reactie ingezonden. [naam 1] heeft op 15 februari 2026 hierop schriftelijk zijn reactie gegeven.
De nadere zitting was op 24 februari 2026. De zaken zijn gezamenlijk behandeld met de zaken met nummers 22/2499, 23/1995 en 24/119. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] .
Het College heeft op 16 december 2025 uitspraak gedaan in de zaken met nummers 23/1975 (ECLI:NL:CBB:2025:662) en 24/39 (ECLI:NL:CBB:2025:661).
Het College doet gelijktijdig met deze uitspraak ook uitspraak in de zaken met nummers 22/2499 en 24/119.
Waar gaan de zaken over
1.1
[naam 1] had wilde zwijnen in een raster van 0,5 hectare op een perceel in [plaats] . Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben onderzocht of [naam 1] voldeed aan de regels die daarvoor gelden. Daartoe hebben deze toezichthouders op 30 juni 2021 en 14 juli 2021 het terrein van [naam 1] bezocht en hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 29 juli 2021, dat zij naar waarheid hebben opgemaakt. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat [naam 1] geen Uniek Bedrijfsnummer (UBN) op de dierlocatie had, dat hij de aan- en afvoer van wilde zwijnen niet in het Identificatie en Registratie (I&R-)systeem van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) had geregistreerd, dat hij niet beschikte over verplichte documenten over de wilde zwijnen en dat de wilde zwijnen geen identificerende merken in de oren hadden. Daarnaast beschikten de wilde zwijnen niet permanent over schoon en vers drinkwater. In het rapport van bevindingen staat, voor zover voor hier van belang, het volgende:
“Op 29 juni 2021 zag ik, […], in het I&R systeem dat er op de betreffende dierlocatie geen UBN geregistreerd stond. Ook zag ik dat er geen aan en afvoermeldingen of doodmeldingen in het I&R systeem op deze dierlocatie geregistreerd stonden. […]
Op woensdag 30 juni 2021 bevonden wij […], toezichthouders werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, ons op het adres […] te [plaats] . […]
Ik, […], betrad het terrein met adres […] te [plaats] en zag een groot omheind perceel. Ik zag dat in dit perceel een grote groep wilde zwijnen liep zonder merken in de oren. […]
Op maandag 5 juli 2021 omstreeks 10.21 uur heb ik, […], telefonisch contact gehad met dhr. [naam 1] op het telefoonnummer […]. […]
Toen ik dhr. [naam 1] een aantal vragen stelde over zijn wilde zwijnen, waaronder de vraag hoe hij aan de zwijnen is gekomen, hoorde ik hem zeggen. "
Ja dat weet ik niet zo goed meer. Ik heb ze via via gekregen, volgens mij van een jager. Maar meer weet ik niet meer". Ook vroeg ik hem of hij ook zwijnen aan en afvoerde. Hierop hoorde ik hem zeggen dat hij geen zwijnen aanvoert en ook niet verhandeld. Ik hoorde hem zeggen dat hij er wel eens één laat slachten voor zijn eigen barbecue. Toen ik hem vroeg waar hij het zwijn liet slachten, hoorde ik hem zeggen "
het zwijn word door een bevoegd persoon gedood en je mag een zwijn of varken voor eigen gebruik laten slachten volgens de wet, dus dit doe ik dan ook!!". Toen ik hierop reageerde door wie hij het zwijn dan liet slachten, hoorde ik hem zeggen dat hij dit niet wilde vertellen.
Ja dat weet ik niet zo goed meer. Ik heb ze via via gekregen, volgens mij van een jager. Maar meer weet ik niet meer". Ook vroeg ik hem of hij ook zwijnen aan en afvoerde. Hierop hoorde ik hem zeggen dat hij geen zwijnen aanvoert en ook niet verhandeld. Ik hoorde hem zeggen dat hij er wel eens één laat slachten voor zijn eigen barbecue. Toen ik hem vroeg waar hij het zwijn liet slachten, hoorde ik hem zeggen "
het zwijn word door een bevoegd persoon gedood en je mag een zwijn of varken voor eigen gebruik laten slachten volgens de wet, dus dit doe ik dan ook!!". Toen ik hierop reageerde door wie hij het zwijn dan liet slachten, hoorde ik hem zeggen dat hij dit niet wilde vertellen.
[…]
Op woensdag 14 juli 2021 omstreeks 15.45 uur bevonden wij, […], ons op het ons bekende adres […] te [plaats] . […]
Ik, […], zag tijdens het gesprek met dhr. [naam 1] dat er wilde zwijnen op een omheind perceel liepen zonder merken in de oren. Ik zag dat er geen andere gaten in de oren zaten van eerder in het verleden verkregen merken. […]
[…]
Toen wij, […], aan dhr. [naam 1] vertelde dat wij in het I&R systeem geen UBN geregistreerd zagen staan op de betreffende locatie […] te [plaats] , dat er geen aan en of afvoer geregistreerd stond op de betreffende locatie en dat er geen merken in de oren van de wilde zwijnen zaten, hoorden wij dhr. [naam 1] zeggen dat hij hier niet aan hoefde te voldoen omdat hij wilde zwijnen in een raster houd net als Staatsbosbeheer. Wij hebben dhr. [naam 1] duidelijk gemaakt dat een gehouden wild zwijn (Sus Scrofa) volgens de wet hetzelfde word gezien als een gehouden varken (Sus Scrofa domestica) en dat de wetgeving voor gehouden varkens ook geldt voor gehouden wilde zwijnen. Wij hoorden dhr. [naam 1] hierop antwoorden dat hij dit raar vond en dat er eerder een collega van de NVWA in 2014 was geweest die hem hetzelfde vertelde, maar dat hij hiervan nooit een schrijven had ontvangen en daarmee er vanuit was gegaan dat hoe hij wilde zwijnen hield akkoord was.
Toen ik, […], aan dhr. [naam 1] vroeg hoe hij aan de wilde zwijnen is gekomen hoorden wij hem zeggen "
Ik weet niet meer hoe ik eraan ben gekomen. Ik heb ze sinds 2012 denk ik en begon bij 3 dieren volgens mij. Maar dat is al zo lang geleden".
Ik weet niet meer hoe ik eraan ben gekomen. Ik heb ze sinds 2012 denk ik en begon bij 3 dieren volgens mij. Maar dat is al zo lang geleden".
[…]
Toen wij aan dhr. [naam 1] vroegen of hij ons documentatie kon tonen van de aanwezige wilde zwijnen, hoorden wij hem zeggen "
welke documentatie bedoelen jullie precies?". Wij vertelden hem dat wij de vervoersdocumenten van aan en/of afvoer wilden zien, een diertelregistratie aangezien dhr. [naam 1] meer dan 4 volwassen zwijnen houd, een bedrijfsgezondheid- en behandelplan, een één op één relatie document met zijn dierenarts, visitebrieven van de dierenarts en een administratie van gebruikte diergeneesmiddelen.
welke documentatie bedoelen jullie precies?". Wij vertelden hem dat wij de vervoersdocumenten van aan en/of afvoer wilden zien, een diertelregistratie aangezien dhr. [naam 1] meer dan 4 volwassen zwijnen houd, een bedrijfsgezondheid- en behandelplan, een één op één relatie document met zijn dierenarts, visitebrieven van de dierenarts en een administratie van gebruikte diergeneesmiddelen.
Wij hoorden hem zeggen dat hij dit niet had en ook nooit heeft bijgehouden.
[…]
Wij, […], zagen dat in het perceel dat de ongeveer 40 wilde zwijnen met 3 tomen biggen niet de beschikking hadden over permanent schoon en vers drinkwater. De ongeveer 40 volwassen wilde zwijnen met 3 tomen biggen konden enkel drinken uit een waterpoel gelegen aan de achterzijde van het perceel. Wij zagen dat deze waterpoel bestond uit een laag groen stilstaand water bedekt met een laag dikke groene drap.
[…]
Ook hoorden wij hem zeggen dat hij niet wist hoe hij deze wilde zwijnen moest gaan bloed tappen en merken. Hij zei dat deze dieren nooit in de handen kwamen en niet tam zijn. Wij zagen in het perceel een soort van constructie staan wat leek op vangsluizen met er achter een klein omheind veldje. Wij vertelden dhr. [naam 1] dat hij er ook voor kan kiezen om alle zwijnen door deze vangsluizen te laten lopen en vanuit het veldje erachter de zwijnen 1 voor 1 door de vangsluis te laten lopen. Op deze manier kan men dan elk dier merken en bloed tappen Ook hebben wij hem gezegd dat hij dit zelf moet regelen.”
1.2
De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouders vastgesteld dat [naam 1] de artikelen 84, 102 en 115, aanhef en onder a en c, van Verordening 2016/429 [1] , de artikelen 3, eerste lid, en 15, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 2021/520 [2] , artikel 56, aanhef en onder b, van Gedelegeerde Verordening 2019/2035 [3] , de artikelen 5b.36, eerste lid, 5b.59 en 5b.61 van de Regeling houders van dieren, artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren en artikel 1.14, aanhef en onder k, van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren heeft overtreden. Het wettelijk kader zoals dat destijds van toepassing was, is, voor zover in beroep nog relevant, opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
1.3
Volgens de minister was er vanwege deze overtredingen geen inzicht in de aan- en afvoerstromen van de varkens, de herkomst van de varkens en de dierziektestatus, waardoor er risico’s ontstonden voor de diergezondheid bij de uitbraak van dierziekten en voor de voedselveiligheid (volksgezondheid) vanwege de onmogelijkheid tot tracering. De minister heeft daarom het dwangsombesluit genomen. Met dit besluit heeft de minister [naam 1] opgedragen om maatregelen te treffen om de geconstateerde overtredingen op te heffen binnen een bepaalde termijn. Daarnaast heeft de minister [naam 1] opgedragen om herhaling van eenmaal opgeheven overtredingen te voorkomen. Als [naam 1] deze maatregelen niet binnen de voorgeschreven termijn zou hebben getroffen dan wel als [naam 1] opgeheven overtredingen nogmaals zou begaan, zou hij een dwangsom verbeuren. De minister heeft een termijn van één jaar verbonden aan het dwangsombesluit.
1.4
In het dwangsombesluit heeft de minister [naam 1] verplicht om ervoor te zorgen dat vanaf 28 juli 2021 (de datum van het dwangsombesluit) documentatie over de varkens wordt bewaard en bijgehouden (maatregel 1), ervoor te zorgen dat uiterlijk voor 11 augustus 2021 varkens ouder dan twee weken permanent beschikken over voldoende vers water
(maatregel 2), ervoor te zorgen dat uiterlijk voor 10 september 2021 de inrichting bij de bevoegde autoriteit wordt geregistreerd, dat wil zeggen dat via RVO.nl wordt gemeld dat [naam 1] varkens houdt zodat hij een UBN krijgt toegekend (maatregel 3), ervoor te zorgen dat de dieren uiterlijk voor 10 september 2021 elk zijn geïdentificeerd door een fysiek identificatiemiddel, dat wil zeggen oormerken (maatregel 4), en ervoor te zorgen dat uiterlijk voor 10 september 2021 elke verplaatsing van de varkens wordt geregistreerd in het daarvoor bestemde geautomatiseerde gegevensbestand (maatregel 5).
1.5
Toezichthouders van de NVWA hebben vervolgens op 15 oktober 2021 gecontroleerd of [naam 1] aan de maatregelen uit het dwangsombesluit had voldaan. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van bevindingen van 27 oktober 2021. Zij hebben geconstateerd dat [naam 1] de maatregelen uit het dwangsombesluit niet had getroffen.
1.6
Met het bestreden besluit I heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het dwangsombesluit gedeeltelijk gegrond verklaard en maatregel 5 aangepast. Het was namelijk niet duidelijk of [naam 1] nog kon voldoen aan de opdracht om ervoor te zorgen dat de aanvoer van varkens vanaf 2010 wordt doorgegeven aan het daarvoor bestemde geautomatiseerde gegevensbestand.
1.7
Omdat [naam 1] de maatregelen uit het dwangsombesluit niet had getroffen, heeft hij dwangsommen van in totaal € 12.500,- verbeurd, die de minister met het invorderingsbesluit bij [naam 1] heeft ingevorderd, namelijk € 1.500,- voor de overtreding van artikel 102 van Pro Verordening 2016/429 (niet beschikken over documentatie), € 3.000,- voor de overtreding van artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren (geen vers water), € 3.000,- voor de overtreding van artikel 84 van Pro Verordening 2016/429 (geen UBN), en € 5.000,- voor de overtreding van artikel 115, aanhef en onder a, van Verordening 2016/429 in samenhang gelezen met artikel 15, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 2021/520 en artikel 5b.36, eerste lid, van de Regeling houders van dieren (geen oormerken).
1.8
Met het bestreden besluit II heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit gehandhaafd.
1.9
De zwijnen van [naam 1] zijn op 8 oktober 2023 geëuthanaseerd en op 9 oktober 2023 afgevoerd door Rendac voor destructie.
1.1
Omdat [naam 1] het niet eens is met de bestreden besluiten I en II, heeft hij hiertegen beroep ingesteld bij het College.
Beoordeling van de beroepen
2 Het College is van oordeel dat de beroepen van [naam 1] gegrond zijn. Het College licht hierna aan de hand van de door [naam 1] aangevoerde gronden toe hoe hij tot dit oordeel is gekomen, en wat de gevolgen van dit oordeel zijn.
3 [naam 1] heeft primair aangevoerd dat de wettelijke voorschriften die hij volgens de minister heeft overtreden niet op hem van toepassing zijn, omdat geen sprake is van ‘gehouden dieren’ als bedoeld in Verordening 2016/429 en geen sprake is van varkens die kennelijk worden gehouden voor de fokkerij of voor de mesterij. Hij kan daarom de overtredingen niet hebben begaan. [naam 1] stelt dat zijn zwijnen wilde dieren zijn, omdat hij aan de voorwaarden van de Beleidsregel grof wild uit gesloten (omrasterde) gebieden met kenmerk VW-BR-01 (beleidsregel) van de NVWA voldoet, en dat er dan andere regels gelden dan voor gehouden varkens of landbouwhuisdieren.
Maatregelen 1 (documentatie), 3 (registratie inrichting), 4 (oormerken) en 5 (registratie verplaatsing varkens)
4 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat [naam 1] niet beschikte over de vereiste documentatie (maatregel 1), noch over een UBN (maatregel 3), dat de wilde zwijnen geen oormerken hadden (maatregel 4), en dat [naam 1] de maatregelen uit het dwangsombesluit die daarop betrekking hebben, niet heeft genomen.
4.1
Om te kunnen beoordelen of de wettelijke voorschriften die [naam 1] volgens de minister heeft overtreden destijds op [naam 1] van toepassing waren, zijn de definities van Verordening 2016/429 en het Besluit houders van dieren van belang.
4.2
In artikel 2 van Pro Verordening 2016/429 is bepaald dat deze verordening van toepassing is op, onder meer, gehouden dieren en wilde dieren. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, maakt Verordening 2016/429 enkel onderscheid tussen ‘gehouden dieren’ en ‘wilde dieren’. In artikel 4, onder 5 en 8, van Verordening 2016/429 zijn hiervan de volgende definities opgenomen:
“„gehouden dieren”: dieren die door de mens worden gehouden, met inbegrip van, in het geval van waterdieren, aquacultuurdieren;”
“„wilde dieren”: dieren die geen gehouden dieren zijn;”
In de considerans bij Verordening 2016/429 staat over dit onderscheid tussen gehouden dieren en wilde dieren:
“(18) Ziekten bij door mensen gehouden dieren kunnen ernstige gevolgen hebben voor de landbouw en de aquacultuur, voor de volksgezondheid, voor het milieu en voor de biodiversiteit. Aangezien deze dieren door mensen worden gehouden, is het evenwel vaak eenvoudiger om bij gehouden dieren maatregelen ter preventie en bestrijding van ziekten te nemen dan bij wilde dieren.
(19) Toch kunnen ziekten bij populaties wilde dieren schadelijke gevolgen hebben voor landbouw en aquacultuur, voor de volksgezondheid, voor het milieu en voor de biodiversiteit. Derhalve dienen wilde dieren, die zowel slachtoffers als vectoren van deze ziekten kunnen zijn, in die gevallen binnen het toepassingsgebied van deze verordening te vallen. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder de term „wilde dieren” verstaan, alle dieren die niet door mensen worden gehouden, waaronder zwerfdieren en verwilderde dieren, zelfs van soorten die normaliter gedomisticeerd zijn.”
In de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement over het standpunt van de Raad in eerste lezing met het oog op de vaststelling van een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende overdraagbare dierziekten (Diergezondheidswetgeving) (document COM(2015) 638 final) staat over het onderscheid tussen gehouden dieren en wilde dieren (blz. 8):
“Het voorstel van de Commissie maakt een duidelijk onderscheid tussen "gehouden dieren" en "wilde dieren" en tussen regels ter preventie en bestrijding van dierziekten die toegepast kunnen worden op dieren onder menselijk toezicht, en dergelijke regels die van toepassing zijn op dieren die niet onder menselijk toezicht staan.”
4.3
Anders dan [naam 1] stelt, is gelet op het voorgaande voor de vraag of sprake is van gehouden dieren of wilde dieren niet relevant of dieren als landbouwhuisdier voor de productie worden gehouden of voor eigen consumptie, en of dieren al dan niet hobbymatig worden gehouden en er niet aan wordt verdiend. Ook het door [naam 1] genoemde onderscheid tussen gehouden varkens of landbouwhuisdieren en wild is hier niet relevant, maar enkel of sprake is van ‘gehouden dieren’ dan wel ‘wilde dieren’ als bedoeld in Verordening 2016/429. Onder ‘gehouden dieren’ kunnen landbouwhuisdieren, zoals varkens, en wilde zwijnen vallen als zij door mensen worden gehouden. Worden deze dieren niet door mensen gehouden, dan zijn het ‘wilde dieren’ als bedoeld in deze verordening.
4.4
Wat betreft het betoog van [naam 1] dat zijn wilde zwijnen ‘wilde dieren’ waren gelet op de voorwaarden in de beleidsregel, overweegt het College dat de beleidsregel in deze zaak niet relevant is. De beleidsregel gaat namelijk over de definitie van ‘vrij wild’ als bedoeld in punt 1.5, Bijlage I, bij Verordening 853/2004 [4] . Deze verordening heeft tot doel om met betrekking tot voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen en de goede werking van de interne markt met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong te waarborgen (overweging 9 bij de verordening). Verordening 2016/429 heeft een ander doel, namelijk de preventie en bestrijding van dierziekten die kunnen worden overgedragen op dieren of mensen (artikel 1, eerste lid, van Verordening 2016/429). De NVWA beschrijft in de beleidsregel onder welke voorwaarden zij wilde zwijnen in het kader van de vleeskeuring als ‘vrij wild’ beschouwt, ter onderscheiding van dezelfde soorten die als gekweekt wild worden aangemerkt. In dit geval is niet de definitie van ‘vrij wild’ als bedoeld in Bijlage I bij Verordening 853/2004 van belang, maar het toepassingsbereik en de definities van Verordening 2016/429. Dit betekent dat het College niet toekomt aan een bespreking van de beleidsregel, wat [naam 1] daarover heeft betoogd en wat hij heeft ingebracht over gekweekt wild in zijn nadere stukken.
4.5
De oormerkverplichting van artikel 115 van Pro Verordening 2016/429 is van toepassing op gehouden dieren die tot een varkenssoort behoren. De definitie van ‘varken’ is opgenomen in artikel 2, aanhef en onder 22, van Gedelegeerde Verordening 2019/2035, welke definitie op grond van artikel 2 van Pro Uitvoeringsverordening 2021/520 geldt voor de toepassing van laatstgenoemde verordening, waarin uitvoeringsbepalingen zijn vastgesteld voor Verordening 2016/429. In artikel 2, aanhef en onder 22, van Gedelegeerde Verordening 2019/2035 staat:
“„varken”: een in de lijst in bijlage III bij Verordening (EU) 2016/429 opgenomen dier dat behoort tot de hoefdiersoorten in de familie
Suidae;”
Suidae;”
In Bijlage III staat achter familie
Suidaeonder ‘Geslacht/Soort’ onder meer “
Susssp.” vermeld, waarbij ssp. staat voor subspecies. Het College is het met de minister eens dat hieronder ook het wilde zwijn valt.
Suidaeonder ‘Geslacht/Soort’ onder meer “
Susssp.” vermeld, waarbij ssp. staat voor subspecies. Het College is het met de minister eens dat hieronder ook het wilde zwijn valt.
4.6
Het College is van oordeel dat de wilde zwijnen van [naam 1] , die zich op een omheind perceel met een oppervlakte van ongeveer 5.000 m2 bevonden, gehouden dieren als bedoeld in Verordening 2016/429 waren omdat deze dieren onder zijn toezicht stonden. Dit betekent dat de artikelen 84, 102 en 115 van deze verordening destijds van toepassing waren op [naam 1] en zijn wilde zwijnen en dat [naam 1] zich dus moest houden aan de verplichtingen die uit deze wettelijke voorschriften voor hem volgden. De NVWA was bevoegd om te controleren op de naleving daarvan door [naam 1] en de minister kon de overtredingen vaststellen. [naam 1] heeft die overtredingen op zichzelf niet betwist. Of de minister vervolgens ook bevoegd was om [naam 1] voor die overtredingen de last onder dwangsom op te leggen en, in het verlengde daarvan, over te gaan tot invordering van de dwangsommen van in totaal € 9.500,-, zal het College hierna beoordelen vanaf overweging 6.
Maatregel 2 (voldoende vers water)
5 [naam 1] heeft betwist dat het water in de poel niet geschikt was en dat hij niet heeft voldaan aan de maatregel die daarop betrekking heeft.
5.1
Voor de toepasselijkheid van artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, waarin is bepaald dat varkens ouder dan twee weken permanent over voldoende vers water moeten beschikken, geldt een andere definitie van ‘varken’ dan hiervoor genoemd. In het Besluit houders van dieren is ‘varken’ in artikel 1.1 gedefinieerd als:
“
varken:varken dat kennelijk wordt gehouden voor de fokkerij of voor de mesterij;”
varken:varken dat kennelijk wordt gehouden voor de fokkerij of voor de mesterij;”
Artikel 2.26 van het Besluit houders van dieren staat in Hoofdstuk 2 met als titel ‘Houden van dieren voor landbouwdoeleinden’, paragraaf 4 met als titel ‘Houden van varkens voor productie’. Uit de nota van toelichting (Staatsblad 2014, 210) volgt dat artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, een implementatie is van artikel 4, in samenhang gelezen met Bijlage I, Hoofdstuk I, punt 7, bij Richtlijn 2008/120 [5] . In deze richtlijn is “varken” in artikel 2, punt 1, gedefinieerd als:
“een varken van ongeacht welke leeftijd, dat wordt gehouden voor de fokkerij of de mesterij”
5.2
Volgens de minister hield [naam 1] zijn zwijnen kennelijk voor de fokkerij of voor de mesterij, omdat hij had verklaard in 2012 te zijn gestart met drie wilde zwijnen en de inspecteurs in 2021 hebben vastgesteld dat er ongeveer veertig volwassen wilde zwijnen met drie tomen biggen rondliepen op het perceel van [naam 1] . Het College is van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de wilde zwijnen van [naam 1] kennelijk werden gehouden voor de fokkerij of voor de mesterij. Dat het aantal dieren over de jaren is toegenomen, is daarvoor onvoldoende. Artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren was destijds dan ook niet van toepassing op de wilde zwijnen van [naam 1] .
5.3
Het voorgaande betekent dat de NVWA niet bevoegd was om te controleren op de naleving van artikel 2.26, tweede lid, van het Besluit houders van dieren door [naam 1] . De minister kon dan ook geen overtreding van dit artikel vaststellen. Hieruit volgt dat de minister niet bevoegd was om [naam 1] in het dwangsombesluit te verplichten ervoor te zorgen dat varkens ouder dan twee weken permanent beschikken over voldoende vers water. Gelet op het voorgaande kon [naam 1] hiervoor geen dwangsommen verbeuren en was de minister niet bevoegd die dwangsommen van in totaal € 3.000,- (tweemaal € 1.500,-) bij [naam 1] in te vorderen. Het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit kunnen in zoverre dan ook geen stand houden. De grond van [naam 1] dat het water in de poel wel geschikt was voor zijn wilde zwijnen en dat hij wel heeft voldaan aan de maatregel die daarop betrekking heeft, behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
Gelijkheidsbeginsel en verbod van willekeur (maatregelen 1, 3, 4 en 5)
6 [naam 1] heeft subsidiair aangevoerd dat op de locaties Stadspark Berg en Bos, Natuurpark Lelystad en het Aardhuis sprake was van een met zijn locatie vergelijkbare situatie, dat de wilde zwijnen daar ook niet waren geregistreerd en geoormerkt en dat de NVWA ten aanzien van die locaties, anders dan bij hem, geen maatregelen heeft genomen. Volgens [naam 1] hanteert de NVWA deze verplichtingen kennelijk niet voor die vergelijkbare locaties, maar alleen voor hem. Er is volgens hem sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
Toetsingskader
6.1
Het College stelt voorop dat de minister over een discretionaire bevoegdheid beschikt om een last onder dwangsom op te leggen als sprake is van een overtreding van Verordening 2016/429 (artikel 8.5 van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de minister de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen, waaronder het gelijkheidsbeginsel. Het is vaste rechtspraak dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat de bevoegdheid tot het treffen van een handhavingsmaatregel zoals een verbod, last onder dwangsom of boete onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat niet is opgetreden tegen een eventuele andere overtreder. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. Om dit te kunnen toetsen, dient het bestuursorgaan inzichtelijk te maken waarom hij in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid (zie de uitspraak van het College van 10 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:633 onder 6.5.2).
Beoordeling
6.2
Het College laat de situatie met betrekking tot de wilde zwijnen in het raster van het Aardhuis buiten beschouwing. Uit door [naam 1] ingebrachte publicaties volgt dat het Aardhuis geen wilde zwijnen meer heeft gehad sinds 2017/2018. Dat komt overeen met de stelling van de minister dat het Aardhuis sinds 2017 geen wilde zwijnen meer heeft gehad, terwijl de periode van handhaven bij [naam 1] vanaf juni 2021 is aangevangen.
6.3
De minister heeft (uiteindelijk) betoogd dat in de praktijk sprake is van een tussencategorie die dieren in rasters in natuurparken betreft, die worden gehouden voor educatie- en tentoonstellingsdoeleinden. Volgens de minister moet, wanneer de beleidsregel van toepassing is, voor de toepassing van Verordening 2016/429 ervan worden uitgegaan dat sprake is van wilde dieren als bedoeld in deze verordening, en moet in het geval de beleidsregel niet van toepassing is, voor de toepassing van Verordening 2016/429 ervan worden uitgegaan dat sprake is van gehouden dieren als bedoeld in deze verordening. Volgens de minister was op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake van de hierboven bedoelde tussencategorie waarop de beleidsregel van toepassing was. Daarom was op die locaties geen sprake van gehouden dieren, maar van wilde dieren als bedoeld in Verordening 2016/429. Op de locatie van [naam 1] was wel sprake van gehouden dieren als bedoeld in Verordening 2016/429 omdat daarop de beleidsregel niet van toepassing was. Dit betoog van de minister is naar het oordeel van het College niet juist. Zoals hierboven onder 4.4 is overwogen, is de beleidsregel voor deze zaak niet relevant omdat de beleidsregel over een definitie in een andere verordening gaat. De minister heeft dat eerder ook erkend. De minister heeft verder erkend dat Verordening 2016/429 enkel de definities ‘gehouden dieren’ en ‘wilde dieren’ kent. De minister heeft dan ook niet duidelijk gemaakt dat er een rechtens relevant verschil was tussen de wilde zwijnen op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad, en die op de locatie van [naam 1] wat betreft de vraag of sprake is van gehouden dieren en daarmee de vraag of de artikelen 84, 102 en 115 van Verordening 2016/429 van toepassing zijn. Daarbij acht het College van belang dat een toezichthouder van de NVWA op beide zittingen van het College heeft toegelicht dat in Nederland eigenlijk alle dieren gehouden dieren zijn omdat ze in rasters zitten, en dat de Oostvaardersplassen de enige locatie in Nederland is met echte wilde dieren. Dit komt overeen met wat de minister in zijn verweerschrift van 30 juli 2025 had geschreven, namelijk dat dieren in een raster gehouden dieren zijn, en in zijn stuk van 29 oktober 2025, namelijk dat de artikelen 84, 102 en 115 van Verordening 2016/429 ook van toepassing zijn op de locaties Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos.
6.4
Omdat gelet op hetgeen onder 4.2 tot en met 4.6 en 6.3 is overwogen ervan moet worden uitgegaan dat zowel op de locatie van [naam 1] als op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake was van gehouden dieren, is gelet op het onder 6.1 weergegeven toetsingskader aan de orde of (zoals de minister stelt) de situatie op de locatie van [naam 1] desondanks niet gelijk was aan de situatie op de andere locaties. Daartoe heeft de minister om te beginnen gewezen op het op die locaties toepasselijke overgangsrecht onder de Huis- en hobbydierenlijst, en op het feit dat Natuurpark Lelystad over een dierentuinvergunning beschikte. Dit betoog slaagt niet omdat het hier gaat om de vraag of sprake is van gehouden of wilde dieren als bedoeld in Verordening 2016/429 en of de voorschriften van deze verordening van toepassing zijn. Om dezelfde reden slaagt het betoog van de minister niet dat het verschil tussen de locatie van [naam 1] en de andere locaties was dat [naam 1] zijn wilde zwijnen primair voor de fokkerij of de mesterij hield, maar die andere locaties niet, nog los van het feit dat de minister dit wat betreft de locatie van [naam 1] , zoals onder 5.2 al is overwogen, niet aannemelijk heeft gemaakt. Anders dan de minister heeft aangevoerd, is ook niet van belang of op de andere locaties niet primair sprake was van een consumptiedoel en bij [naam 1] wel, nog los van het feit dat de minister ook dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De minister heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat op de andere locaties, anders dan bij [naam 1] , wel over de verplichte documentatie als bedoeld in artikel 102 van Pro Verordening 2016/429 werd beschikt. De minister heeft in dat verband gewezen op de informatie die Natuurpark Lelystad als dierentuin moet bijhouden en aanleveren, maar uit het rapport van bevindingen van de inspectie van de NVWA van 2 februari 2026 is gebleken dat de dierentuinvergunning van Natuurpark Lelystad niet ziet op de wilde zwijnen. Dat er op de andere locaties volgens de minister sprake zou zijn van een geregistreerde rechtspersoon die een administratie voert op basis waarvan de herkomst van dieren kan worden vastgesteld, is, wat daar ook van zij, ook niet voldoende. Bij het voorgaande komt dat op de locaties Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad, evenals op de locatie van [naam 1] , anders dan de minister heeft gesteld, niet over een UBN voor de wilde zwijnen werd beschikt en dat de wilde zwijnen daar geen oormerken hadden. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie ten aanzien van de gehouden dieren op de locatie van [naam 1] niet gelijk was aan de situatie ten aanzien van de gehouden dieren op de andere locaties.
6.5
Nu niet aannemelijk is geworden dat de situatie op de locatie van [naam 1] niet gelijk was aan de situatie op de andere locaties, dient te worden bezien waarom de minister desondanks in het geval van [naam 1] wel en in de gevallen van Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad geen gebruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid. [naam 1] heeft erop gewezen dat hij al vanaf de inspecties op zijn terrein in 2021 in elke fase van de procedure aan de NVWA en de minister heeft laten weten dat de wilde zwijnen op de andere locaties, net als bij hem, in een raster liepen, zonder oormerken, en dat deze wilde zwijnen werden bijgevoerd. Hij heeft dat steeds onderbouwd met filmpjes, foto’s, artikelen en documenten van internet. Gelet hierop kan de minister dan ook niet stellen dat hij zich niet van de situatie bij de andere locaties bewust was en dat geen sprake is van een ongelijke behandeling van [naam 1] , omdat in de periode van de tot [naam 1] gerichte besluiten geen overtredingen zijn geconstateerd bij Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat vanwege het gebruik door de minister van zijn bevoegdheid tot handhaven in het geval van [naam 1] en het geen gebruik maken van die bevoegdheid in de gevallen van Stadspark Berg en Bos en Natuurpark Lelystad sprake was van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
6.6
Vervolgens zal het College de vraag beantwoorden of er een objectieve rechtvaardiging bestond voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het College beantwoordt die vraag ontkennend. Het betoog van de minister dat het niet mogelijk is om tegelijkertijd inspecties uit te voeren op alle locaties in het land waar wilde zwijnen lopen en deze inspecties daarom bepaald worden door op risico gebaseerd toezicht slaagt niet, nu een toezichthouder van de NVWA op de nadere zitting heeft verklaard dat er destijds in Nederland maar drie of vier locaties waren waar wilde zwijnen in een raster rondliepen, terwijl [naam 1] al vanaf de inspecties op zijn terrein op de andere locaties heeft gewezen. Gelet hierop is geen sprake van een consistent en doordacht bestuursbeleid, waarbij het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3618).
6.7
Het College volgt hier ook niet het betoog van de minister dat hij bij ongelijke behandeling van gelijke gevallen zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging is nog een correctiemogelijkheid heeft door toe te zeggen dat hij in de toekomst handhavend zal optreden tegen soortgelijke overtredingen, en dat hij te kennen heeft gegeven dat hij handhavend zal optreden tegen Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos omdat zij inmiddels wel aan de verplichtingen van Verordening 2016/429 moeten voldoen. Zoals onder 6.5 is overwogen, is de minister al sinds de inspecties op het terrein van [naam 1] in 2021 op de hoogte van de situatie bij de andere locaties. Daarbij komt nog dat de minister pas (voor het eerst sinds 2014) inspecties is gaan uitvoeren bij Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos naar aanleiding van de brief van het College van 12 december 2025 waarin het College een nadere zitting aankondigde omdat na de antwoorden van de minister op de vragen van het College in de brieven van 8 september 2025 en 16 oktober 2025 onduidelijkheden bleven bestaan in het standpunt van de minister wat betreft het gebruik van zijn bevoegdheid tot handhaving op het terrein van [naam 1] enerzijds en op de terreinen van Natuurpark Lelystad en Stadspark Berg en Bos anderzijds.
6.8
De minister heeft gelet op het hiervoor overwogene naar het oordeel van het College niet inzichtelijk kunnen maken waarom hij bij [naam 1] wel en bij de andere locaties geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. Dit brengt mee dat sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van de minister.
7 Het voorgaande betekent dat de minister geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom aan [naam 1] op te leggen. Het dwangsombesluit, en in het verlengde daarvan het invorderingsbesluit, kunnen dus ook in zoverre geen stand houden.
8 Omdat het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit geen stand houden, behoeven de overige beroepsgronden van [naam 1] geen beoordeling meer.
Conclusie en gevolgen
9 Het beroep van [naam 1] tegen de bestreden besluiten I en II is gegrond. Het College zal de bestreden besluiten I en II, waarmee de minister op de bezwaren van [naam 1] tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit had beslist, vernietigen. Verder zal het College het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
10 Er zijn geen proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I en het bestreden besluit II;
- herroept het dwangsombesluit;
- herroept het invorderingsbesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I en het vernietigde bestreden besluit II;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 368,- (tweemaal € 184,-) aan [naam 1] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. N.A. van Opbergen
Bijlage: wettelijk kader
Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende overdraagbare dierziekten en tot wijziging en intrekking van bepaalde handelingen op het gebied van diergezondheid
Artikel 84 Verplichting Pro voor de exploitanten om inrichtingen te registreren
1. Exploitanten van inrichtingen waar landdieren worden gehouden of waar levende producten worden gewonnen, geproduceerd, behandeld of opgeslagen, moeten met het oog op de registratie van hun inrichtingen overeenkomstig artikel 93, alvorens zij die activiteiten aanvatten:
a. a) de bevoegde autoriteit in kennis stellen van alle soortgelijke inrichtingen waarvoor zij verantwoordelijk zijn;
b) de bevoegde autoriteit gegevens verstrekken over:
i. i) de naam en het adres van de betrokken exploitant;
ii) de locatie van de inrichting en een beschrijving van de voorzieningen ervan;
in) de categorieën, soorten en aantallen of hoeveelheden van de gehouden landdieren of levende producten die zij voornemens zijn te houden in de inrichting en de capaciteit van de inrichting;
iv) het soort inrichting; en
v) andere aspecten van de inrichting die relevant zijn voor het bepalen van het risico dat ermee verbonden is.
2. De in lid 1 bedoelde exploitanten van inrichtingen stellen de bevoegde autoriteit in kennis van:
a. a) wijzigingen in de desbetreffende inrichting wat de in lid 1, onder b), bedoelde aspecten betreft;
b) de stopzetting van de activiteiten door de betrokken exploitant of van de betrokken inrichting.
[…]
Artikel 102 Documentatieverplichtingen voor exploitanten van andere inrichtingen dan inrichtingen voor levende producten
1. De exploitanten van inrichtingen die moeten worden geregistreerd overeenkomstig artikel 93, of die moeten worden erkend overeenkomstig artikel 97, lid 1, zorgen voor het bewaren en bijhouden van documentatie, die ten minste de volgende gegevens bevat:
a. a) de soorten, de categorieën, het aantal en, in voorkomend geval, de identificatie van in hun inrichting gehouden landdieren;
b) de verplaatsingen van gehouden landdieren van en naar hun inrichting, naargelang het geval onder vermelding van:
i. i) de plaats van herkomst en de plaats van bestemming;
ii) de data waarop deze verplaatsingen plaatsvinden;
c) de documenten die gehouden landdieren die in hun inrichting aankomen of die verlaten, dienen te vergezellen overeenkomstig artikel 112, onder b), artikel 113, lid 1, onder b), artikel 114, lid 1, onder c), artikel 115, onder b), artikel 117, onder b), artikel 143, leden 1 en 2, artikel 164, lid 2, en de krachtens artikelen 118 en 120 en artikel 144, lid 1, onder b) en c), vastgestelde regels;
d) het sterftecijfer van in hun inrichting gehouden landdieren;
e) biobeveiligingsmaatregelen, bewaking, behandelingen, testresultaten en ander relevante gegevens indien van toepassing voor:
i. i) de soorten en categorieën in de inrichting gehouden landdieren;
ii) het soort productie;
iii) het soort en de grootte van de inrichting;
f) de resultaten van de diergezondheidsinspecties die op grond van artikel 25, lid 1, zijn vereist.
De documentatie wordt bewaard en bijgehouden op papier of in elektronische vorm.
[...]
Artikel 115 Verplichting Pro voor de exploitanten met betrekking tot identificatie en registratie van gehouden dieren die tot een varkenssoort behoren
De exploitanten die tot een varkenssoort behorende gehouden dieren houden:
a. a) zorgen ervoor dat die gehouden dieren elk geïdentificeerd zijn door een fysiek identificatiemiddel;
[…]
c) geven de gegevens over de inrichting waar die dieren worden gehouden door aan het geautomatiseerde gegevensbestand, bedoeld in artikel 109, lid 1.
Uitvoeringsverordening (EU) 2021/520 van de Commissie van 24 maart 2021 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de traceerbaarheid van bepaalde gehouden landdieren
Artikel 15 Termijnen Pro voor het aanbrengen van identificatiemiddelen bij gehouden varkens
1. De exploitanten zorgen ervoor dat de in artikel 115, onder a), van Verordening (EU) 2016/429 bedoelde identificatiemiddelen vóór het verstrijken van de maximumtermijn na de geboorte van het dier als vastgesteld door de lidstaat waar de dieren zijn geboren, bij de gehouden varkens worden aangebracht. Deze maximumtermijn wordt berekend vanaf de datum van de geboorte van de dieren en bedraagt niet meer dan negen maanden.
2. De exploitanten zorgen ervoor dat gehouden varkens de inrichting waar zij zijn geboren of de toeleveringsketen niet verlaten tenzij bij die dieren een in artikel 115, onder a), van Verordening (EU) 2016/429 bedoeld identificatiemiddel is aangebracht.
Regeling houders van dieren
Artikel 5b.36. Termijn voor het aanbrengen van identificatiemiddelen voor varkens
1. De termijn, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van verordening (EU) nr. 2021/520 bedraagt een week nadat in een inrichting geboren varkens zijn gespeend, of uiterlijk drie maanden na de geboorte.
[…]
Besluit houders van dieren
Artikel 2.26. Voederen
[…]
2. Varkens ouder dan twee weken beschikken permanent over voldoende vers water.
[…]