ECLI:NL:CBB:2026:27 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bezwaar van veehouders tegen wijziging van de Uitvoerings...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/1105

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2026 in de zaak tussen

[naam 1] , handelend onder de naam [naam 1] ,te [woonplaats 1] , en
anderen(zie bijlage voor de lijst met alle veehouders) (de veehouders)

(gemachtigde: mr. A.J. Roos)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. H. Nota)

Procesverloop

De veehouders hebben bezwaar gemaakt tegen de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 14 december 2023, nr. WJZ/ 43374877, tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet in verband met de uitvoering voor de

jaren 2024 en 2025 van de derogatiebeschikking 2022–2025 (Regeling).

Met het besluit van 12 juni 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar gericht tegen de Regeling niet-ontvankelijk verklaard.

De veehouders hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De veehouders hebben nadere stukken ingezonden.

De zitting was op 10 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de veehouders en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. D.W.M. Wenders.

Overwegingen

Achtergrond van het geschil

1.1

Met het Uitvoeringsbesluit EU 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (derogatiebeschikking), heeft de Europese Commissie aan Nederland het brengen van meer mest op of in de bodem onder voorwaarden toegestaan. Die derogatiebeschikking gaat ervan uit dat landbouwers een vergunning moeten aanvragen om de gebruiksnormen uit de derogatie te mogen toepassen (artikel 5). Als een van de algemene voorwaarden voor de derogatie is echter gesteld dat Nederland met ingang van 1 januari 2023 geen vergunningen verleent voor afwijkingen als bedoeld in artikel 5 van dit besluit in Natura 2000-gebieden die zijn ingesteld overeenkomstig Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 92/43/EEG, en vanaf 1 januari 2024 evenmin in bufferzones nabij Natura 2000-gebieden, als gespecificeerd in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waar de kritische stikstofbelasting voor stikstofdepositie wordt overschreden (artikel 4, aanhef en onder 3).

1.2.1

De door de Europese Commissie verleende derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden en beperkingen zijn opgenomen in paragraaf 1 van hoofdstuk 3 van de Uitvoeringsregeling, waarvan (het hierna weer te geven) artikel 25a, zesde lid, deel uitmaakt.

1.2.2

Met ingang van 1 maart 2023 en tot 1 januari 2024 luidde artikel 25a, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling als volgt.

1.2.3

Met de Regeling is onder meer artikel 25a, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling gewijzigd. Dit artikellid luidt met ingang van 1 januari 2024 als volgt.

“Voor zover de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is, gelegen is in een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 2.44, eerste lid, van de Omgevingswet of in een zone van 250 meter rondom een Natura 2000-gebied dat is aangewezen in bijlage Ae, wordt aan een landbouwer geen vergunning verleend. Voor de toepassing van dit lid maakt een perceel landbouwgrond deel uit van dat gebied of van die zone indien het perceel landbouwgrond ten minste voor de helft van de oppervlakte daarin gelegen is.”

Bijlage Ae betreft aangewezen Natura 2000-gebieden, waaronder Oudegaasterbrekken, Fluessen en omgeving, waarbij een zone als bedoeld in artikel 25a, zesde lid, van toepassing is.

1.2.4

In de toelichting op de Regeling staat, voor zover hier van belang, het volgende.

“1. Inleiding

Deze regeling strekt tot wijziging van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Urm) in verband met de implementatie van enkele voorwaarden uit het Uitvoeringsbesluit EU 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebeschikking).

Met de derogatiebeschikking heeft de Europese Commissie aan Nederland voor de periode 2022 tot en met 2025 derogatie verleend. Dit betekent dat in Nederland meer dierlijke meststoffen op of in de bodem mogen worden gebracht dan de basisnorm die is vastgelegd in de Meststoffenwet: 170 kilogram stikstof per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. In aanloop naar het verdwijnen van de derogatie per
1 januari 2026, wordt de hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen tot en met 2025 jaarlijks afgebouwd (hierna: afbouwpad). Naast het afbouwpad voor de hogere gebruiksnorm dierlijke mest, bevat de derogatiebeschikking een aantal voorwaarden waar Nederland aan moet voldoen. Deze voorwaarden hebben soms ook betrekking op landbouwers zonder derogatievergunning.

De Europese Commissie heeft de derogatiebeschikking opgesteld ter ondersteuning van de maatregelen in het 7e Nederlandse actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2022 – 2025) (hierna: zevende actieprogramma) en het addendum daarbij. Zonder deze derogatiebeschikking zou met ingang van 2022 overal in Nederland de norm van 170 kg stikstof per hectare van toepassing zijn geweest.

Met deze regeling is een aantal bepalingen in de derogatiebeschikking geïmplementeerd. Het gaat om de:

– definitieve aanwijzing van met nutriënten verontreinigde gebieden (hierna: NV-gebieden) per 2024 (zie paragraaf 2.1).

– maatregelen in NV-gebieden (zie paragraaf 2.2):
○ verlaging van de stikstofgebruiksnorm meststoffen (zoals bedoeld in artikel 8,
onderdeel b, van de Meststoffenwet) in deze NV-gebieden; en
○ verdere verlaging van deze stikstofgebruiksnorm meststoffen in aangewezen grondwaterbeschermingsgebieden.

– het afbouwpad van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij een derogatievergunning (zoals bedoeld in artikel 9 onderdeel a van de Meststoffenwet) in 2024 en 2025 (zie paragraaf 2.3.1).

– zones rondom bepaalde Natura 2000-gebieden waarbinnen per 1 januari 2024 geen gebruik mag worden gemaakt van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij derogatievergunning (zie paragraaf 2.3.2).

[…]
2.3.2 Derogatievrije zone rondom Natura 2000-gebieden

Met ingang van 2024 is het niet meer mogelijk een derogatievergunning te verlenen om gebruik te maken van de hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen voor percelen in zones rondom Natura 2000-gebieden. De derogatievrije zones die met deze regeling zijn geïmplementeerd zijn zones met een breedte van 250 meter rondom de buitengrens van de in bijlage II bij deze regeling (bijlage Ae van de Urm) opgenomen Natura 2000-gebieden. Dit zijn de Natura 2000-gebieden waar de kritische depositiewaarde van stikstof wordt overschreden. De breedte van de zones is voor alle in de bijlage opgenomen
Natura 2000-gebieden en voor alle kanten van deze gebieden gelijk. Percelen die voor de helft of meer in deze zone liggen, worden tot de derogatievrije zone gerekend. Dit is geregeld in artikel I, onderdeel C, tweede lid, van deze regeling. Voor percelen in de derogatievrije zone geldt derhalve de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van maximaal 170 kg stikstof per hectare per jaar.

Natura 2000-gebieden zijn gebieden die zijn ingesteld overeenkomstig Richtlijn 2009/147/EG (vogelrichtlijn) en Richtlijn 92/43/EEG (Habitatrichtlijn). Al sinds
1 januari 2023 is het in overeenstemming met de derogatiebeschikking (artikel 4, derde onderdeel, eerste deel) niet meer mogelijk om op voor percelen in Natura 2000-gebieden gebruik te maken van een hogere gebruiksnorm dierlijke meststoffen bij een derogatievergunning (Stcrt 2023 nr. 6072). Hiermee is met ingang van 2023 invulling gegeven aan het eerste deel van artikel 4, derde lid van de derogatiebeschikking. In het tweede deel van het genoemde artikelonderdeel van de derogatiebeschikking waarin is bepaald dat Nederland ‘vanaf 1 januari 2024 evenmin [vergunningen verleend voor derogatie] in bufferzones nabij Natura 2000-gebieden, als gespecificeerd in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waar de kritische stikstofbelasting voor stikstofdepositie wordt overschreden.’ De bufferzones (in Nederland overgangsgebieden genoemd) zijn onderdeel van de provinciale programma’s in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (hierna: NPLG). Deze zones zijn echter per 1 januari 2024 nog niet aangewezen in het kader van het NPLG. Om te voorkomen dat daardoor niet zou worden voldaan aan de voorwaarden van de derogatiebeschikking, zijn in deze regeling voor 2024 en 2025 (de resterende looptijd van de derogatiebeschikking) derogatievrije zones rondom de betreffende Natura 2000-gebieden aangewezen, los van het NPLG.

De breedte van de derogatievrije zone is vastgesteld conform een advies van WEnR. WEnR adviseert voor deze zones een afstand van 250 meter vanaf de grens van een
Natura 2000-gebied aan te houden. Binnen deze afstand heeft een verminderde uitstoot van stikstof door veldemissies effect op de depositie in het naburige Natura 2000-gebied. Dit draagt bij aan de opgave die er ligt om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te verminderen. WEnR heeft hierbij gebruik gemaakt van de meest recente monitoringsgegevens van het jaar 2021 van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM). Omdat de derogatievrije zone betrekking heeft op de jaren 2024 en 2025 omvat deze beoordeling niet alleen de Natura 2000-gebieden waar sprake is van een gemeten overschrijding in 2021, maar ook de Natura 2000-gebieden waar sprake is van een verwachte overschrijding 2025. Met de term derogatievrije zone is tot uitdrukking gebracht dat de zones die met deze regeling zijn vastgesteld geen relatie hebben met het NPLG.

RVO maakt op Mijnpercelen zichtbaar welke percelen in een derogatievrije zone liggen.
[…]”

1.3

De veehouders hebben landbouwgronden in de buurt van het in Friesland gelegen Natura 2000-gebied ‘Oudegaasterbrekken, Fluessen en omgeving’. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de Regeling, omdat die meebrengt dat voor gronden gelegen in een zone rondom dit Natura-2000 gebied (derogatie-vrije zone), geen vergunning meer wordt verleend voor het gebruik van dierlijke meststoffen boven de reguliere norm van 170 kg stikstof/ha. Zonder die vergunning kunnen de veehouders op (een deel van) hun gronden minder mest uitrijden. Zij vinden dat de Regeling onredelijke en disproportionele gevolgen voor hen heeft.

1.4

Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar gericht tegen de Regeling niet-ontvankelijk verklaard, omdat de Regeling volgens de minister een algemeen verbindend voorschrift (AVV) is. Het beroep bij de bestuursrechter tegen algemeen verbindende voorschriften is in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgesloten.

Standpunt partijen

2 De veehouders betogen dat de Regeling geen AVV is, maar een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS), zodat de gang naar de bestuursrechter open staat. De Regeling bevat geen zelfstandige normstelling maar concretiseert het toepassingsbereik van een bestaande norm nader, namelijk zo dat in een zone van 250 meter rondom een aangewezen Natura 2000-gebied geen derogatie mag worden verleend. De veehouders worden hierdoor direct geraakt, want hun landbouwgronden liggen in de derogatievrije zone van een aangewezen gebied.

3 De minister handhaaft zijn standpunt dat de Regeling een AVV is, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. De Regeling strekt tot wijziging van de Uitvoeringsregeling en, omdat de Uitvoeringsregeling een AVV is, is het besluit tot wijziging daarvan dat ook, zelfs als het geen zelfstandige normstelling zou bevatten. De minister heeft in dit verband gewezen op de conclusie van de advocaten-generaal mr. G. Snijders en mr. R.J.G.M. Widdershoven van 26 februari 2025, die zij op verzoek van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben uitgebracht (ECLI:NL:RVS:2025:764). Daarnaast bevat de Regeling volgens de minister op zichzelf bezien normen die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn, zoals gebruiksnormen voor stikstof, aanwijzing van nutriënten verontreinigde gebieden (NV-gebieden) en criteria voor derogatievrije zones. Deze normen richten zich tot een onbepaalde groep landbouwers en regelen hun gedrag binnen het domein van meststoffenbeleid. Dit betreft normstelling, waarbij tevens de gebiedsaanwijzing is opgenomen waar de norm geldt. Het aanwijzen van gebieden en het bepalen van de omvang van de zone zijn integrale onderdelen van de nieuwe normstelling. In de Regeling wordt dus niet louter een AVV geconcretiseerd naar plaats, tijd of object. De Regeling introduceert onder meer een nieuwe norm wat betreft een derogatievrije zone van 250 meter rondom Natura 2000-gebieden, waarbinnen per 1 januari 2024 geen gebruik kan worden gemaakt van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij derogatievergunning.

Beoordeling door het College

4.1

Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van
20 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:425) is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de direct betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemeen abstracte regels bevat die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Van een algemeen verbindend voorschrift wordt onderscheiden een concretiserend besluit van algemene strekking. Een dergelijk besluit bepaalt het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader (concretiseert dit). Het ontbreken van zelfstandige normstelling is het meest onderscheidende criterium.

4.2

Niet in geschil is dat de Uitvoeringsregeling een AVV is. De Regeling brengt wijzigingen aan in de Uitvoeringsregeling (zelf), in verband met de invoering van een aantal bepalingen uit de derogatiebeschikking. Naast de definitieve aanwijzing van NV-gebieden, maatregelen in NV-gebieden en het afbouwpad van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij een derogatievergunning, stelt de Regeling zones in van 250 meter rondom bepaalde Natura
2000-gebieden waarbinnen per 1 januari 2024 geen gebruik mag worden gemaakt van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij een derogatievergunning. Daarbij wordt ook nader gedefinieerd wanneer landbouwgronden geacht worden van die derogatievrije zone of van een Natura-2000 gebied deel uit te maken. Zoals de minister terecht opmerkt lenen deze regels zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing. Anders dan waarvan de veehouders uitgaan, gaat het hier ook niet om een (nadere) concretisering naar tijd, plaats, persoon of object, maar introduceert de Regeling een nieuwe norm. Die nieuwe norm betreft hier een derogatievrije zone van 250 meter rondom bepaalde Natura 2000-gebieden waarbinnen per 1 januari 2024 geen gebruik mag worden gemaakt van de hogere gebruiksnorm dierlijke mest bij derogatievergunning. Dit vormt een implementatie van artikel 4 van de derogatiebeschikking. Het College is (al) daarom met de minister van oordeel dat de Regeling als een AVV moet worden aangemerkt.

4.3

Het betoog van de veehouders dat zij belang hebben bij voldoende rechtsbescherming, leidt niet tot een ander oordeel. Zij hebben ook niet toegelicht waarom zij tegen de Regeling geen vordering bij de burgerlijke rechter kunnen instellen. De minister heeft er bovendien op gewezen dat de veehouders de derogatievrije zone in een bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van individuele besluiten, die mede op basis van de gewijzigde bepalingen van de Uitvoeringsregeling zijn genomen, (exceptief) aan de orde kunnen stellen.

Slotsom

5 Dit betekent dat de Regeling een AVV is waartegen bij de bestuursrechter geen beroep open staat op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, en dus gelet op artikel 7:1, eerste lid en aanhef, van de Awb ook geen bezwaar. De minister heeft het bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

6 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 januari 2026.

w.g. A. Venekamp w.g. C.S. de Waal

Bijlage

Lijst van veehouders:

1.
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 1], te [woonplaats 1] ;

2.
Maatschap [naam 2], te [woonplaats 1] :

3.
[naam 3] ,te [woonplaats 1] ;

4.
[naam 4], te [woonplaats 1] ;

5.
De vennootschap onder firma V.O.F. [naam 5], [woonplaats 2] ;

6.
Maatschap [naam 6]. [woonplaats 2] :

7.
Maatschap [naam 7], te [woonplaats 1] ;

8.
Maatschap [naam 8], [woonplaats 2] ;

9.
[naam 9] , handelend onder de naam [naam 9], te [woonplaats 1] ;

10.
Maatschap Mts [naam 10]. te [woonplaats 1] ;

11.
De vennootschap onder firma [naam 11], [woonplaats 3] ;

12.
Maatschap [naam 12], te [woonplaats 1] ;

13.
Maatschap Mts [naam 13], [woonplaats 3] ;

14.
Maatschap [naam 14], [woonplaats 2] :

15.
Maatschap Mts. [naam 15], [woonplaats 3] ;

16.
[naam 16].
handelend onder de naam [naam 16], [woonplaats 3] ;

17.
[naam 17], [woonplaats 3] ;

18.
Maatschap [naam 18] ,[woonplaats 3] .