ECLI:NL:CBB:2026:265

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/628

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van

V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] (kuikenmesterij)

(gemachtigde: [naam 2] )

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 juni 2024, kenmerk 22/5885, in het geding tussen

de kuikenmesterij

de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)

Procesverloop in hoger beroep

De kuikenmesterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 juni 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:5068).

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De staatssecretaris heeft nadere stukken ingezonden.

De zitting was op 30 maart 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

Inleiding

1.1

Het gaat in dit hoger beroep om de bezettingsdichtheid in een pluimveestal van de kuikenmesterij. Voor deze stal geldt een maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m². De kuikenmesterij begint in een lege stal met een aantal kuikens (de opzetdatum). De kuikens groeien daar op en gaan aan het eind van de mestronde, na aan aantal weken, naar de slachterij. Veel kuikenhouders, waaronder de kuikenmesterij, kiezen ervoor om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldende maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat. Om dat maximum aan het eind toch niet te overschrijden, wordt tussentijds een deel van de kuikens al naar de slachterij afgevoerd; dit heet uitladen. De achtergebleven kuikens gaan op een later moment ook naar het slachthuis; dit heet wegladen (de stal is daarna leeg). De bezettingsdichtheid van een stal wordt door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) berekend op basis van het gewicht van de kuikens die bij het slachthuis worden aangevoerd.

1.2

Op 22 oktober 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een administratieve inspectie ingesteld naar de kuikenmesterij. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van dezelfde datum. Dit rapport vermeldt dat in stal 6 de bezettingsgraad bij het wegladen op 23 juli 2021 en 1 oktober 2021 hoger was dan het toegestane maximum van 42 kg/m². Uitgaande van het in Avined (de bedrijfsdatabank voor de pluimveesector) gemelde gewicht was op 23 juli 2021 de bezetting 42,81 kg/m² en was op 1 oktober 2021 de bezetting 42,20 kg/m².

1.3

Op basis van deze bevindingen en in overeenstemming met zijn voornemen tot het opleggen van een boete, heeft de staatssecretaris met het besluit van 3 juni 2022 (boetebesluit) aan de kuikenmesterij een boete opgelegd van € 4.500,-. De overschrijding van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² in stal 6 is een overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en vierde lid, onder a, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Het standaardbedrag van de boete is verhoogd op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de kuikenmesterij op 22 november 2019 was beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete (€ 3.000,-).

1.4

In het besluit op bezwaar van 26 oktober 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van de kuikenmesterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank kwam tot het oordeel dat de staatssecretaris terecht had vastgesteld dat de kuikenmesterij de overtreding had begaan. In dat kader overwoog de rechtbank dat de staatssecretaris de bezettingsdichtheid mocht vaststellen aan de hand van de gegevens die de kuikenmesterij in Avined had ingevoerd. Ook de verhoging van de boete wegens recidive was volgens de rechtbank in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving. De rechtbank oordeelde verder dat de boete in dit geval niet onevenredig was: door de overschrijding van de bezettingsgraad hadden twee verschillende koppels kuikens in stal 6 namelijk minder ruimte dan vereist. Verder zijn de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gebleken op grond waarvan de boete gematigd had moeten worden.

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College zal hieronder de hoger beroepsgronden van de kuikenmesterij bespreken en daarbij, voor zover nodig, ingaan op het standpunt van de staatssecretaris.

Is sprake van een overtreding?

5.1

De kuikenmesterij betoogt dat de bezettingsdichtheid ten onrechte is berekend op basis van het gewicht van de kuikens dat direct na het laden is vastgesteld met haar eigen weegbrug. De berekening had gebaseerd moeten worden op het gewicht dat bij de slachterij is vastgesteld. Tijdens het transport naar de slachterij verliezen de dieren volgens de kuikenmesterij namelijk altijd gewicht (transportverlies). Dat is ongeveer 2%. In de praktijk passen slachterijen volgens de kuikenmesterij om die reden een ‘weegbrugkorting’ van 2% toe als een pluimveehouder de kuikens op een eigen weegbrug heeft gewogen en op basis van dit gewicht wordt gefactureerd. De meeste pluimveehouders hebben geen eigen weegbrug en registreren in Avined het bij de slachterij vastgestelde gewicht. De kuikenmesterij heeft het met de eigen weegbrug vastgestelde gewicht in Avined geregistreerd. Als van dit geregistreerde gewicht het transportverlies van 2% wordt afgetrokken, is geen sprake van een overschrijding van de bezettingsdichtheid. De toezichthouder had daarom niet mogen uitgaan van de in Avined geregistreerde gegevens, maar had zelf bij de slachterij de weegbonnen van de koppels moeten opvragen.

5.2

Het College volgt de kuikenmesterij niet in dit betoog. Op grond van artikel 2.52 van het Bhd en artikel 7b.8 van de Regeling houders van dieren moet de pluimveehouder bepaalde gegevens registreren en aan de staatssecretaris verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Zoals het College eerder heeft overwogen,^[1]is het de verantwoordelijkheid van de pluimveehouder om de juiste gegevens te verstrekken aan de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft voor het berekenen van de bezettingsdichtheid dan ook mogen uitgaan van de gegevens die de kuikenmesterij zelf in Avined heeft geregistreerd. Het is de eigen (bedrijfseconomische) keuze van de kuikenmesterij geweest om het met haar weegbrug vastgestelde gewicht in Avined te registreren. Niet in discussie is dat dit gewicht op zichzelf correct is vastgesteld. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, had de kuikenmesterij ook het door de slachterij vastgestelde gewicht mogen registreren. Het College heeft overigens tijdens de zitting vastgesteld dat uit de weegbonnen van het slachthuis van 23 juli 2021 een bijna identieke overschrijding van de bezettingsdichtheid volgt. Er was toen dus geen sprake van een transportverlies van 2%. Net als de rechtbank concludeert het College dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtredingen van de kuikenmesterij omdat zij de maximaal toegestane bezetting heeft overschreden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte van de boete

6.1

Het College overweegt over de hoogte van de boete het volgende. De overschrijdingen van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² op 23 juli en 1 oktober 2021 zijn twee afzonderlijke overtredingen. Voor elk van deze overtredingen is het standaardbedrag van de boete € 1.500,-. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, is ervoor gekozen om één keer het boetebedrag van € 1.500,- op te leggen. De boete is met toepassing van artikel 2.50 van het Besluit handhaving wegens recidive verhoogd met het bedrag van een opgelegde boete voor een eenzelfde eerdere overtreding. De staatssecretaris heeft namelijk met een besluit van 22 november 2019 twee boetes van € 3.000,- opgelegd voor twee overschrijdingen van de maximale bezettingsdichtheid. De standaardboete in de zaak die nu voorligt, heeft de staatssecretaris met één van deze twee boetes verhoogd, wat heeft geleid tot een totale boete van € 4.500,-.

6.2

De kuikenmesterij kan niet worden gevolgd in haar betoog dat de verhoging van de boete op grond van artikel 2.50 van het Besluit handhaving (in haar woorden: ‘het stapelen van boetes’) niet rechtvaardig is. Met de in deze bepaling geregelde verhoging wegens recidive heeft de wetgever er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te bestraffen door het boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is namelijk ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De omvang van het bedrijf van de overtreder speelt daarbij geen rol. De kuikenmesterij betoogt dan ook tevergeefs dat zij veel meer koppels heeft afgeleverd en dus meer kans loopt op een (herhaalde) overtreding dan een bedrijf met maar één stal. Het College acht de verhoging van de boete in dit geval ook niet onredelijk of onevenredig.

6.3

Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het boetebedrag gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. Er bestaat onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat deze risico’s en gevolgen in dit geval gering of afwezig zijn geweest. De boete heeft betrekking op twee overschrijdingen van de bezettingsdichtheid, op 23 juli 2021 met 0,81 kg/m² en op 1 oktober 2021 met 0,20 kg/m², en niet valt uit te sluiten dat deze hebben geleid tot een zodanige overbezetting in de stal dat het welzijn van de kuikens hierdoor is aangetast. Het betreft hier namelijk een overschrijding van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m². De stelling van de kuikenmesterij dat de overbezetting het gevolg is van optimale leefcondities en een lage mortaliteit in stal 6 is niet met bewijsstukken onderbouwd en kan alleen al om die reden niet tot een andere conclusie leiden.

6.4

Voor een matiging van de boete wegens bijzondere omstandigheden met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet het College ook geen aanleiding. De stelling van de kuikenmesterij dat zij vanaf 18 oktober 2021 een aantal van 132 koppels (3.200.000 vleeskuikens) heeft afgeleverd en dat bij geen van deze koppels sprake was van overbezetting, levert geen bijzondere omstandigheid op. Bovendien zijn, zoals hiervoor is overwogen, in 2019 boetes voor twee overschrijdingen van de maximale bezettingsdichtheid aan de kuikenmesterij opgelegd. Ook heeft de kuikenmesterij in 2021 een waarschuwing gekregen naar aanleiding van een overschrijding van de bezettingsdichtheid in stal 6 op 5 maart 2021. De conclusie is dat de hogerberoepsgrond over de hoogte van de boete niet slaagt.

Overschrijding van de redelijke termijn

7.1

Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.

7.2

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.3

In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 6 januari 2022, de datum waarop de staatssecretaris het voornemen tot het opleggen van een boete heeft uitgebracht. Op de datum van de uitspraak van het College is de redelijke termijn met ruim vijf maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. Dat leidt in dit geval tot matiging van de boete tot € 4.275,-.

Slotsom

8.1

Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vaststellen op € 4.275,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

8.2

Omdat de kuikenmesterij geen verzoek tot matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gedaan, zijn er geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

8.3

De griffier van het College dient het in hoger beroep betaalde griffierecht terug te betalen op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechterlijke fase.

8.4

De staatssecretaris wordt op grond van het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 8:74, eerste lid, van de Awb veroordeeld tot volledige vergoeding van het griffierecht in beroep, omdat het beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond wordt verklaard.

Beslissing

Het College:

vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de kuikenmesterij tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.275,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
draagt de staatssecretaris op het in beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan de kuikenmesterij te vergoeden;
bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan de kuikenmesterij terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.

w.g. T. Pavićević w.g. C.T.C. Welters

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46, derde lid

Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Wet dieren

Artikel 2.2, tiende lid

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:

(…)

r. een verbod op het houden van bepaalde diersoorten of diercategorieën, indien niet is voldaan aan ten aanzien van dat dier gestelde regels als bedoeld in onderdeel b, c, d, e, f, k, l en p.

Besluit houders van dieren

Artikel 2.50
Toepasselijkheid voorschriften

1. Het is verboden vleeskuikens te houden.

2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:

a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m2, en

b. wordt voldaan aan de artikelen 2.51 tot en met 2.54.

3. In afwijking van het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 33 kg/m2, indien:

a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 39 kg/m2, en

b. wordt voldaan aan de artikelen 2.55 tot en met 2.58.

4. In afwijking van het eerste lid, het tweede lid, onderdeel a en het derde lid, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 39 kg/m2, indien:

a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 42 kg/m2, en

b. wordt voldaan aan het gestelde bij of krachtens de artikelen 2.55 tot en met 2.64.

Artikel 2.52
Registratie

1. De houder registreert voor elke stal de volgende gegevens:

a. het aantal binnengebrachte vleeskuikens;

b. de bruikbare oppervlakte;

c. de kruising of het ras van de vleeskuikens, indien bekend;

d. ten aanzien van iedere controle, het aantal dood aangetroffen vleeskuikens met een indicatie van de oorzaken, indien bekend, alsmede het aantal gedode vleeskuikens, met de reden, en

e. het resterende aantal vleeskuikens in het koppel nadat er vleeskuikens uit zijn verwijderd voor verkoop of slacht.

2. De gegevens, bedoeld in het eerste lid, worden drie jaren bewaard en worden bij een inspectie of op verzoek aan Onze Minister ter beschikking gesteld.

3. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het verzamelen en verstrekken van gegevens die noodzakelijk zijn voor het bepalen van de bezettingsdichtheid.

Regeling houders van dieren

Artikel 7b.8
Verstrekking gegevens aantallen vleeskuikens

1. Ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid draagt de houder, bedoeld in de artikelen 7b.2 en 7b.3, er zorg voor dat per koppel de volgende gegevens worden verstrekt aan de minister:

a. het aantal binnengebrachte vleeskuikens, bedoeld in artikel 2.52, eerste lid, onderdeel a, van het besluit;

b. de datum waarop de vleeskuikens die uit de stal zijn verwijderd met het oogmerk om te worden geslacht, in de stal zijn geplaatst;

c. het aantal vleeskuikens dat uit de stal is verwijderd met het oogmerk om te worden geslacht;

d. het levend gewicht van de vleeskuikens, bedoeld in onderdeel c, op het tijdstip onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop zij worden geslacht;

e. de datum waarop de vleeskuikens, bedoeld in onderdeel c, zijn geslacht;

f. het resterende aantal vleeskuikens, bedoeld in artikel 2.52, eerste lid, onderdeel e, van het besluit.

2. De gegevens, bedoeld in het eerste lid, worden verstrekt binnen 30 dagen nadat de laatste vleeskuikens van het betreffende koppel uit de stal zijn verwijderd met het oogmerk om te worden geslacht.

3. De houder bewaart de gegevens, bedoeld in het eerste lid, gedurende drie jaren na de datum van de verstrekking bij de gegevens die op grond van artikel 2.52 van het besluit worden geregistreerd.

4. Artikel 7b.2, tweede en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.3, aanhef en onder a

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

Artikel 2.5, eerste lid

Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Hoger beroep tegen boete voor overschrijding maximale bezettingsdichtheid pluimveestal