Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1139
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 op het hoger beroep van:
Pluimveebedrijf [naam 1] B.V., te [woonplaats] (pluimveebedrijf)(gemachtigde: F. Th. M. Peters)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 maart 2023, kenmerk 21/3614, in het geding tussen
het pluimveebedrijf
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister)
(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop in hoger beroep
Het pluimveebedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2100).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
De minister heeft daarbij de vertrouwelijke versie van een document overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van bepaalde delen van dit stuk.
Bij beslissing van 24 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:278) heeft de rechter-commissaris geoordeeld dat de gevraagde beperking van de kennisneming van het document gerechtvaardigd is. Het pluimveebedrijf heeft het College toestemming gegeven om mede op grondslag van dit document uitspraak te doen.
De zitting was op 27 maart 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, en namens het pluimveebedrijf ook [naam 1].
Het pluimveebedrijf heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Inleiding en grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Het gaat in dit hoger beroep om de bezettingsdichtheid in de pluimveestallen van het pluimveebedrijf. Voor deze stallen geldt een maximale bezettingsdichtheid van 42 kg/m2. Het pluimveebedrijf begint in een lege stal met een aantal kuikens (de opzetdatum). Die kuikens groeien daar op en aan het eind van de mestronde, na een aantal weken, gaan ze naar de slachterij. Veel kuikenhouders, waaronder het pluimveebedrijf, kiezen ervoor om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldende maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat. Om dat maximum aan het eind toch niet te overschrijden wordt tussentijds een deel van de kuikens al naar de slachterij afgevoerd; dit heet uitladen. De achtergebleven kuikens gaan op een later moment ook naar het slachthuis; dit heet wegladen (de stal is daarna leeg). De bezettingsdichtheid van een stal wordt door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) berekend op basis van het gewicht van de kuikens die bij het slachthuis worden aangevoerd. Over die berekeningsmethode heeft de rechtbank Rotterdam in een andere zaak advies gevraagd aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB). Op 8 maart 2022 heeft de rechtbank in die zaak uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBROT:2022:1614).
1.3
Op 10 september 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het pluimveebedrijf een administratieve inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 10 september 2019 (rapport van bevindingen). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“[…]
Bevindingen:
Bevindingen:
Ik zag in de bedrijfsgegevens die staan geregistreerd in [naam 2] dat op het […] Pluimveebedrijf […] vleeskuikens zijn gehouden. Ik zag in [naam 2] dat de geregistreerde bezettingsgraad categorie 3 (maximaal 42 kg/m²) was voor deze stal. Ik zag in het NVWA dashboard, welke wordt gevuld met de [naam 2] data, dat Pluimveebedrijf […] de toegestane maximum bezettingsgraad heeft overschreden. Ik zag dat de bezetting bij meerdere koppels hoger was dan de toegestane maximale bezetting in de stal van 42 kg/ m².
Stallen 1, 2, 3, 5, 6 en 7
Ik heb een onderzoek naar de bezetting van stallen
1, 2, 3, 5, 6 en 7ingesteld. Ik stelde door middel van ana|yse van de bedrijfsgegevens vast dat de bezettingsgraad in de vleeskuikenstallen hoger dan 42 kg/m² was ten tijde van de afvoer van de vleeskuikens bij het wegladen op 7 mei 2019. Zie hiervoor ook bijlage 1.
1, 2, 3, 5, 6 en 7ingesteld. Ik stelde door middel van ana|yse van de bedrijfsgegevens vast dat de bezettingsgraad in de vleeskuikenstallen hoger dan 42 kg/m² was ten tijde van de afvoer van de vleeskuikens bij het wegladen op 7 mei 2019. Zie hiervoor ook bijlage 1.
De gebruikte rekenmethode staat toegelicht in bijlage 2.
Het overschrijden van de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/ m² is niet toegestaan. Deze voorwaarde voor het houden van vleeskuikens werd niet nageleefd. […]”
Bijlage 1
Ik zag in de gegevens van [naam 2] voor het bedrijf Pluimveebedrijf [naam 1] B.V. de volgende bezettingsgegevens per stal, zo deze bekend zijn bij [naam 2]:
Stal 1
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 1043 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
9986
45,34
Stal 2
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 922 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
8405
43,92
Stal 3
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 1390 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
12665
42,57
Stal 5
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 1733 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
16592
45,11
Stal 6
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 1754 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
16793
44,17
Stal 7
Kipnummer 36799
Oppervlakte stal 1813 m²
Geregistreerde bezettingscategorie: 42 kg/m²
Opzetdatum
Datum wegladen
In [naam 2] gemelde geslachte gewicht
Bezetting kg/m²
bij wegladen
01-04-2019
07-05-2019
17379
43,04
1.4
Op basis van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 20 december 2019 (boetebesluit) aan het pluimveebedrijf een boete opgelegd van in totaal € 9.000,-. De reden daarvoor is dat de maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m² op 7 mei 2019 in de stallen 1, 2, 3, 5, 6 en 7 was overschreden. Dit levert volgens de minister overtredingen op van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.50, eerste lid en vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit houders van dieren (Bhd).
Voor de overschrijding van de bezettingsdichtheid in de stallen 1, 2 en 5 heeft de minister per feit een boete opgelegd van € 3.000,-, waarbij het standaardboetebedrag van € 1.500,- op grond van artikel 2.5 van het Bhd is verhoogd, omdat het pluimveebedrijf op 18 mei 2018 eerder is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren waren verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
Voor de overschrijding van de bezettingsdichtheid in stal 3 geldt volgens de minister dat conform de interne richtlijnen en werkvoorschriften van de NVWA de overtreding niet is aan te merken als een ernstige overtreding waarvoor direct een boete moet worden opgelegd en moet het rapport van bevindingen worden beschouwd als een schriftelijke waarschuwing.
Voor de overschrijding van de bezettingsdichtheid in de stallen 6 en 7 heeft de minister geen boete opgelegd, omdat conform interne richtlijnen en werkvoorschriften maximaal drie stallen per overtredingsdatum worden beboet.
1.5
Met het besluit van 20 mei 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het pluimveebedrijf tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. In het bestreden besluit heeft de minister erkend dat in het schema van bijlage 1 bij het rapport van bevindingen abusievelijk “Datum wegladen” staat en dat dit “Datum uitladen” moet zijn.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van het pluimveebedrijf ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres het pluimveebedrijf en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“7. Eiseres betoogt dat de aanname van verweerder dat alle kippen gemiddeld hetzelfde gewicht hebben op het moment van uitladen onjuist is. Daarnaast gaat verweerder er ten onrechte van uit dat er 9.000 kippen op het bedrijf aanwezig waren. De opgezette aantallen worden overgenomen van de afleverbonnen van de broederij, maar niet geleverde broedeieren verhogen ten onrechte het gemiddeld gewicht van de achterblijvende kippen na uitladen. De NVWA heeft meegedeeld dat de nooit geleverde kippen (die wel op de aanvoerbon staan) opgenomen moeten worden in de mortaliteit: dat wordt miskend maar vormt wel de verklaring van de afwijkende mortaliteit, aldus eiseres.
7.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld. Daarbij is in het kader van de bewijslast van belang (zoals de rechtbank ook heeft overwogen in genoemde uitspraak van 8 maart 2022) dat uitgangspunt is dat het verboden is om vleeskuikens te houden; dit volgt uit artikel 2.50 van het Besluit houders van dieren. Een uitzondering op dit verbod is mogelijk als een bepaalde bezettingsdichtheid niet wordt overschreden en aan andere voorwaarden wordt voldaan. In dat kader schrijven artikel 2.52 van het Besluit houders van dieren en artikel 7b.8 van de Regeling houders van dieren voor dat de pluimveehouder bepaalde gegevens moet registreren en aan verweerder moet verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Verweerder stelt de overtredingen dus vast aan de hand van gegevens die eiseres zelf (via [naam 2]) heeft verstrekt. Dat eiseres zich daarbij baseert op de getallen die zij van de broederij krijgt, betekent niet dat zij niet verantwoordelijk is voor het verstrekken van de juiste gegevens aan verweerder. Als verweerder een overtreding vaststelt en de daarvoor gebruikte gegevens waren volgens eiseres niet correct dan ligt het op de weg van eiseres om dit met stukken aannemelijk te maken. Juist nu op eiseres een wettelijke verantwoordelijkheid rust om de (juiste) gegevens aan verweerder te verstrekken, is het ook aan haar om bewijs te leveren dat die eerder verstrekte gegevens niet correct zijn. Eiseres stelt dat zij structureel minder kuikens in de stallen heeft dan het aantal dat volgens de broederij is geleverd, maar heeft dit helemaal niet onderbouwd. Zo heeft zij geen stukken overgelegd (zoals bonnen van de broederij en de slachterij) waaruit over een bepaalde periode blijkt dat er daadwerkelijk een structureel verschil zit tussen de aantallen kuikens die volgens de broederij zijn geleverd en de aantallen die zijn geslacht. Verder heeft eiseres op de zitting gesteld creditfacturen te sturen naar de broederij voor het aantal niet geleverde kuikens, maar ook die stukken heeft zij niet overgelegd. Bij gebreke van enige onderbouwing dat de door eiseres in [naam 2] geregistreerde gegevens onjuist zijn, is verweerder terecht van die gegevens uitgegaan bij de berekening van de bezettingsdichtheid.
7.2.
In de uitspraak van 8 maart 2022 is de inhoud beschreven van het deskundigenadvies dat de StAB heeft gegeven over de berekeningsmethode van de NVWA.
De StAB geeft aan dat in het algemeen, bij de gangbare bedrijfsvoering van Nederlandse vleeskuikenbedrijven, de wijze waarop de NVWA de bezettingsdichtheid op het uitlaadmoment berekent, voldoet. Weliswaar zijn er binnen een (in de praktijk gangbaar) gemengd koppel verschillen in grootte en gewicht tussen hanen en hennen, maar de verdeling binnen een koppel over beide geslachten is min of meer gelijk zodat een willekeurige groep kuikens uit het koppel doorgaans een representatief gemiddeld gewicht heeft. Daarnaast wordt bij het uitladen een willekeurige greep uit de aanwezige kuikens genomen, doorgaans 20 tot 30 procent van het totale koppel, en dat kan volgens de StAB als een representatieve steekproef worden beschouwd. Ook in die zaak was door de pluimveehouder aangevoerd dat de zwaardere kuikens eerst worden uitgeladen. De StAB heeft een groot aantal berekeningen gemaakt op basis van de gegevens van de uitgeladen en weggeladen kuikens voor alle mestrondes over een periode van 2 jaar van die betreffende pluimveehouder. Uit die berekeningen concludeert de StAB dat niet aannemelijk is dat de achterblijvers substantieel lichter waren dan de uitgeladen kuikens van die pluimveehouder. Daarnaast heeft de StAB aangegeven dat onder pluimveedeskundigen geen praktijkvoorbeelden bekend zijn van methoden of bedrijfsvoeringen die tot doel hebben het vangen en scheiden van dieren zodanig te beïnvloeden dat voornamelijk de zwaardere dieren gevangen worden en de significant lichtere dieren achterblijven. De rechtbank concludeert in de uitspraak van 8 maart 2022 dat voldoende vaststaat dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid bij zowel het wegladen als het uitladen een correcte uitkomst geeft.
7.3.
Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft overwogen in ECLI:NL:CBB:2019:155 is het aan eiseres om aannemelijk te maken dat de meetmethode van de NVWA in haar geval daadwerkelijk tot een onjuist resultaat heeft geleid. Hierin is eiseres niet geslaagd. Volgens eiseres is het gewicht van de tussentijds uitgeladen kuikens niet representatief voor alle kuikens in de stal, maar zij heeft dit niet onderbouwd. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat haar voersysteem ertoe kan leiden dat de zwaardere kuikens vooraan in de stal zitten en dus eerst worden uitgeladen, maar zij heeft volstaan met deze enkele stelling, zonder dit met stukken te onderbouwen. De rechtbank acht het overigens op zichzelf ook niet aannemelijk dat de uitgeladen kuikens van eiseres niet representatief zijn voor het gehele koppel, gelet op voornoemde uitspraak van 8 maart 2022.
7.4.
De rechtbank concludeert dat voldoende vast staat dat de methode die de NVWA hanteert voor de berekening van de bezettingsdichtheid een correcte uitkomst geeft, ook in het geval van eiseres. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft begaan en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
8. Eiseres voert aan dat toepassing van de recidiveregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het klakkeloos toepassen van de recidiveregeling leidt tot onredelijke disproportionele boetes. De geringe ernst van de overtreding zou moeten leiden tot het afzien van toepassing van de recidiveregeling en vervolgens tot matiging van het standaard boetebedrag. Eiseres wijst daarbij ook op de recidiveregeling in het strafrecht.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, een standaardboete van € 1.500,- is vastgesteld voor deze overtreding. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 3.000,- per stal omdat eiseres anderhalf jaar eerder ook al voor eenzelfde overtreding is beboet. Deze verhoging is conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval.
8.2.
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2022:200, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De rechtbank vindt de opgelegde boete van in totaal € 9.000,- in dit geval niet onevenredig. Het gaat om een herhaalde overtreding en de vastgestelde overschrijdingen van de bezettingsgraad zijn fors. Het gaat om overschrijdingen van bijna 2 tot meer dan 3 kilogram per m² in vijf verschillende stallen. Het met de overtreden voorschriften gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat hier voorop. Door de te hoge bezettingsdichtheid is het welzijn van de kuikens in meerdere stallen aangetast. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat eiseres zelf heeft gekozen voor deze wijze van het vullen van de stallen met in het begin te veel kuikens waarvan later een deel wordt uitgeladen. Dit is weliswaar geen ongebruikelijke methode, maar van eiseres mag wel worden verwacht dat zij in de uitvoering ervoor zorgt dat de bezettingsgraad nimmer wordt overschreden. Verder heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen en ook de rechtbank is daar niet van gebleken.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Standpunt van het pluimveebedrijf
3.1
Volgens het pluimveebedrijf is de NVWA er onterecht vanuit gegaan dat er 9.000 kippen meer op het bedrijf aanwezig waren. Opgezette aantallen worden overgenomen van de afleverbonnen van de broederij. Bij slachting komt er een totaalgewicht te staan. Niet geleverde broedeieren verhogen ten onrechte het gemiddeld gewicht van de achterblijvende kippen na uitladen. Het pluimveebedrijf geeft aan dat hierover overleg heeft plaatsgevonden tussen de NVWA en de heer [naam 1] en dat de NVWA aan hem heeft meegedeeld dat de nooit geleverde kippen, die wel op de aanvoerbon staan, opgenomen dienen te worden in de mortaliteit om de balans in orde te krijgen: dat is miskend, maar vormt wel de verklaring voor de geconstateerde afwijkende mortaliteit. De rechtbank is hieraan ten onrechte voorbij gegaan.
3.2
Het pluimveebedrijf richt zich verder tegen overweging 8.1 van de uitspraak van de rechtbank over de toepassing van de recidivebepaling. Volgens het pluimveebedrijf is er sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) in samenhang met het interventiebeleid biedt geen mogelijkheid om voldoende te differentiëren bij een opvolgend minder ernstige overtreding.
Er wordt in het kader van de toetsing van de evenredigheid van deze boetes niet verdergaand getoetst aan de ernst van de overtredingen en de mate waarin aan de overtreder een verwijt kan worden gemaakt. Als matiging in dit verband al aan de orde komt in het kader van toepassing van artikel 2.3 van het Besluit handhaving, heeft dit alleen betrekking op de basisboete en blijven de punitieve gevolgen van de recidivetoepassing ten volle overeind.
Als er in een recidivegeval sprake is van matiging van de boete conform artikel 2.3 en aldus halvering van de basisboete plaatsvindt, wordt deze verlaagde boete verhoogd met het volledige saldo van de voorgaande boetes. Hierdoor wordt geen recht meer gedaan aan de matiging op grond van geringe gevolgen en verdampt het matigingseffect bijna volledig, naarmate er meer voorgaande recidive boetes zijn opgelegd.
Ook als de aard en omvang van de overtreding geringer is dan die van de voorgaande overtreding, wordt de recidivebepaling toegepast.
De minister had aanleiding moeten zien om de evenredigheid van de boete verdergaand te beoordelen en om daarbij nader te differentiëren in de hoogte van de boete.
Standpunt van de minister
4 De minister is van mening dat bij de berekening van de bezettingsdichtheid uitgegaan mag worden van de gegevens die initieel door het pluimveebedrijf aan [naam 2] zijn gemeld. Het pluimveebedrijf heeft ook in hoger beroep niet met nadere stukken onderbouwd dat de door het pluimveebedrijf in [naam 2] geregistreerde gegevens onjuist zijn.
Op basis van die gegevens is er sprake van overschrijding van de bezettingsdichtheid en is voor de stallen 1, 2 en 5 een boete van € 3.000,- per stal opgelegd. De boetes zijn conform artikel 2.5 van het Besluit handhaving verhoogd in verband met recidive.
In dit geval is geen sprake van matiging van de boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving vanwege geringe risico's voor het dierenwelzijn of de volksgezondheid.
De minister is van mening dat de rechtbank de boete van in totaal € 9.000,- terecht niet
onevenredig heeft gevonden. De rechtbank heeft bij die beoordeling ook meegenomen dat de vastgestelde overschrijdingen van de bezettingsgraad fors waren. Het ging immers om overschrijdingen van bijna 2 tot meer dan 3 kilogram per m² in vijf verschillende stallen. Hierdoor is het welzijn van de kuikens in meerdere stallen aangetast. De minister wijst erop dat de rechtbank Rotterdam daarbij ook van belang acht dat het pluimveebedrijf zelf heeft gekozen voor deze wijze van het vullen van de stallen met in het begin te veel kuikens waarvan later een deel wordt uitgeladen, en dat in een dergelijk geval van het pluimveebedrijf mag worden verwacht dat zij in de uitvoering ervoor zorgt dat de bezettingsgraad nimmer wordt overschreden. Ook merkt de minister op dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het pluimveebedrijf ook geen bijzondere omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan de minister de boete had moeten matigen en dat ook de rechtbank daarvan niet is gebleken.
Wettelijk kader
5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak
Oordeel van het College
Is sprake van overtredingen?
6.1
Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, rust in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.2
Het College stelt vast dat het pluimveebedrijf uitsluitend betwist dat de berekening van de minister van de bezettingsdichtheid in de stallen 1,2 en 5 juist is, omdat hierbij van een te hoog aantal dieren (bij opzet) is uitgegaan. De methode die de minister heeft gebruikt voor deze berekening is niet in geschil.
6.3
De minister maakt voor het berekenen van de bezettingsdichtheid gebruik van de gegevens die door de pluimveehouder in [naam 2] zijn geregistreerd. Op grond van artikel 2.52 van het Bhd en artikel 7b.8 (voorheen 6.8) van de Regeling houders van dieren moet de pluimveehouder bepaalde gegevens registreren en aan de minister verstrekken ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de pluimveehouder verantwoordelijk is voor het verstrekken van de juiste gegevens aan de minister. Als de pluimveehouder van mening is dat de voor vaststelling van een overtreding gebruikte gegevens niet correct zijn dan ligt het ook op zijn weg om dit met stukken aannemelijk te maken. Het pluimveebedrijf heeft, ook in hoger beroep, niet met stukken, zoals door de rechtbank in overweging 7.1 genoemd, onderbouwd dat het structureel minder kuikens in de stallen heeft dan het aantal dat volgens de broederij is geleverd. Evenals de rechtbank is het College van oordeel dat bij gebreke van enige onderbouwing dat de door het pluimveebedrijf in [naam 2] geregistreerde gegevens onjuist zijn, de minister terecht van die gegevens is uitgegaan bij de berekening van de bezettingsdichtheid. Het pluimveebedrijf betwist niet dat de bezettingsdichtheid in de stallen 1, 2 en 5, uitgaande van de in [naam 2] geregistreerde gegevens, te hoog was, zoals berekend in bijlage 1 bij het rapport van bevindingen.
6.4
Gelet op het bovenstaande ziet het College geen grond voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder in het rapport van bevindingen. Het College is dan ook van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat de minister terecht in de stallen 1, 2 en 5 een te hoge bezettingsdichtheid en daarmee de in geding zijnde overtreding heeft vastgesteld en dus bevoegd was om het pluimveebedrijf daarvoor een boete op te leggen.
Hoogte van de boete
7.1
De boete voor een overtreding als hier aan de orde is, is in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving) vastgesteld op € 1.500,-. In artikel 2.5 van het Besluit handhaving is, voor zover hier van belang, bepaald dat indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de op grond van artikel 2.2 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Op grond van deze bepaling heeft de minister de boete voor het pluimveebedrijf vastgesteld op in totaal € 9.000,-.
7.2
Ten aanzien van de beroepsgrond van het pluimveebedrijf dat de toepassing van de recidivebepaling tot strijd met het evenredigheidsbeginsel leidt en dat de boete te hoog is vastgesteld, oordeelt het College als volgt.
7.2.1
Het boetebedrag is terecht verhoogd zoals artikel 2.5 van het Besluit handhaving bepaalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wetgever er nadrukkelijk voor heeft gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is namelijk ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De recidivebepaling is ook op juiste wijze toegepast. In hoger beroep zijn geen argumenten aangevoerd om hier anders over te oordelen.
7.2.2
Voor een halvering van het standaardboetebedrag of een verdere matiging met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, ziet het College ook geen aanleiding. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken. De overtreden voorschriften hebben als doel dat het dierenwelzijn wordt gewaarborgd en het College is met de rechtbank van oordeel dat de overschrijdingen van de bezettingsdichtheid in de stallen 1, 2 en 5 van bijna 2 tot meer dan 3 kilogram per m2 niet gering zijn. Een dergelijke overbezetting in een stal heeft gevolgen voor (het welzijn van) de dieren in die stal. Bovendien betreft het hier een overschrijding van de onder voorwaarden maximaal toegestane bezettingsdichtheid van 42 kg/m2. Ook heeft het pluimveebedrijf er zelf voor gekozen om bij het opzetten met meer kuikens te starten dan het geldende maximum voor de bezettingsdichtheid aan het einde van de mestronde toelaat en tussentijds een deel uit te laden.
7.2.3
Het pluimveebedrijf heeft ook in hoger beroep geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Gelet op de aard en ernst van de overtreding is het College met de rechtbank van oordeel dat de door de minister opgelegde boete van in totaal € 9.000,- evenredig, passend en geboden is.
7.2.4
De hogerberoepsgrond faalt.
Overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM
8.1
Het pluimveebedrijf heeft op de zitting verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
8.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
8.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 september 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en bijna tien maanden overschreden. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de drie boetes van € 3.000,- die zijn opgelegd te matigen met 15%
(3 x € 450,-) tot een bedrag van in totaal € 7.650,-.
Slotsom
9.1
Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 7.650,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
9.2
Omdat de overschrijding is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij zowel de minister als het College, worden de minister en de Staat ieder veroordeeld tot vergoeding van de helft van de proceskosten die het pluimveebedrijf heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op in totaal € 453,50 (één punt voor het indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-) en dus € 226,75 voor zowel de minister als de Staat.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 7.650,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de minister en de Staat ieder in de proceskosten van het pluimveebedrijf tot een bedrag van € 226,75;
- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- en het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het pluimveebedrijf te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, J.L. Verbeek en C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.J.J. van West de Veer
Bijlage
Besluit houders van dieren
Artikel 2.48. Begripsbepalingen
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
bezettingsdichtheid: totale levende gewicht van vleeskuikens die tegelijkertijd in de stal per vierkante meter bruikbare oppervlakte aanwezig zijn;
[…]
koppel: groep vleeskuikens die in een stal zijn ondergebracht en gelijktijdig in die stal aanwezig zijn;
pluimveebedrijf: productieplaats waar vleeskuikens worden gehouden;
richtlijn 2007/43/EG: richtlijn 2007/43//EG van de Raad van 28 juni 2007 tot vaststelling van minimumvoorschriften voor de bescherming van vleeskuikens (PbEU 2007, L 182);
stal: gebouw op een pluimveebedrijf waar een koppel vleeskuikens wordt gehouden;
vleeskuiken: dier van de soort Gallus gallus dat wordt gehouden voor de productie van vlees.
Artikel 2.50. Toepasselijkheid voorschriften
1. Het is verboden vleeskuikens te houden.
2 Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 33 kg/m2, en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.51 tot en met 2.54.
3 In afwijking van het eerste lid en het tweede lid, onderdeel a, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 33 kg/m2, indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 39 kg/m2, en
b. wordt voldaan aan de artikelen 2.55 tot en met 2.58.
4 In afwijking van het eerste lid, het tweede lid, onderdeel a en het derde lid, is het toegestaan vleeskuikens te houden met een hogere bezettingsdichtheid dan 39 kg/m2, indien:
a. de bezettingsdichtheid niet hoger is dan 42 kg/m2, en
b. wordt voldaan aan het gestelde bij of krachtens de artikelen 2.55 tot en met 2.64.
Artikel 2.52. Registratie
1. De houder registreert voor elke stal de volgende gegevens:
a. het aantal binnengebrachte vleeskuikens;
b. de bruikbare oppervlakte;
c. de kruising of het ras van de vleeskuikens, indien bekend;
d. ten aanzien van iedere controle, het aantal dood aangetroffen vleeskuikens met een indicatie van de oorzaken, indien bekend, alsmede het aantal gedode vleeskuikens, met de reden, en
e. het resterende aantal vleeskuikens in het koppel nadat er vleeskuikens uit zijn verwijderd voor verkoop of slacht.
[…]
Regeling houders van dieren
Artikel 7b.4. Berekening bezettingsdichtheid
1. De bezettingsdichtheid van een stal wordt berekend op basis van de bruikbare oppervlakte van de stal, gelijk aan de bruto oppervlakte van de stal.
2 Indien een stal is uitgerust met voersystemen waaronder de kuikens redelijkerwijs niet kunnen lopen of liggen wordt voor het bepalen van de bruikbare oppervlakte, bedoeld in het eerste lid, een forfaitaire aftrek gehanteerd van 1,7% van de bruto oppervlakte van de stal.
Artikel 7b.8. Verstrekking gegevens aantallen vleeskuikens
1. Ten behoeve van het bepalen van de bezettingsdichtheid draagt de houder, bedoeld in de artikelen 7b.2 en 7b.3, er zorg voor dat per koppel de volgende gegevens worden verstrekt aan de minister:
a. het aantal binnengebrachte vleeskuikens, bedoeld in artikel 2.52, eerste lid, onderdeel a, van het besluit;
de datum waarop de vleeskuikens die uit de stal zijn verwijderd met het oogmerk om te worden geslacht, in de stal zijn geplaatst;
het aantal vleeskuikens dat uit de stal is verwijderd met het oogmerk om te worden geslacht;
het levend gewicht van de vleeskuikens, bedoeld in onderdeel c, op het tijdstip onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop zij worden geslacht;
de datum waarop de vleeskuikens, bedoeld in onderdeel c, zijn geslacht;
het resterende aantal vleeskuikens, bedoeld in artikel 2.52, eerste lid, onderdeel e, van het besluit.
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
[…]
b. categorie 2: € 1500;
[…]
Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5 Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
[…]
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Besluit houders van dieren Categorie
Artikel 2.50 2