Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/161
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats]
en
de minister van Klimaat en Groene Groei
(gemachtigde: mr. M.J. Schulte)
Procesverloop
Met het besluit van 6 september 2023 (subsidiebesluit) heeft de minister op grond van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) subsidie verstrekt aan [naam 1] .
Met het besluit van 4 januari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het subsidiebesluit ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 17 oktober 2025. Aan de zitting hebben [naam 1] , haar echtgenoot [naam 2] en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. [naam 1] heeft op 19 augustus 2023 subsidie aangevraagd voor het aanbrengen van glas- en bodemisolatie in haar woning. De aanvraag betreft tweemaal glasisolatie (uitgevoerd op 20 september 2022 en 26 januari 2023) en eenmaal bodemisolatie (uitgevoerd op 26 januari 2023).
2 Met het subsidiebesluit heeft de minister € 608,- aan subsidie verstrekt aan
[naam 1] . Met het bestreden besluit heeft de minister het verstrekte subsidiebedrag gehandhaafd.
Standpunt [naam 1]3.1 [naam 1] is het niet eens met de hoogte van het subsidiebedrag. Zij stelt daartoe in beroep allereerst dat sprake is van niet nakoming van het aanbod van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) op de website van 2022 om bij het nemen van twee maatregelen 30% van de kosten te vergoeden. Ter onderbouwing daarvan voert zij het volgende aan. Op pagina 1 van de website van de RVO stond op 15 januari 2022 stellig en zonder voorbehoud: "
Je kunt subsidie krijgen voor isolatie. Met deze landelijke subsidie (ISDE-subsidie) krijg je ongeveer 30 procent van de kosten terug." Daarboven stond: "
Goed om te weten, de subsidies voor isolatie en een warmtepomp zijn vanaf 2022 ongeveer 30 procent van de kosten." Dit aanbod van de RVO over de hoogte van het subsidiepercentage van 30% is gedaan op de verschillende websites van de RVO in de jaren 2022 en 2023. Ook in het nieuwsbericht van de Rijksoverheid van 30 december 2021 staat op pagina 1, stellig en zonder voorbehoud: "
Per 1 januari (i.e. 2022
) gelden nieuwe subsidieregels ... Vanaf dan krijg je ..., niet 20% van de kosten vergoed, maar 30%". [naam 1] stelt dat zij op grond van dit stellige aanbod haar besluit tot de aanbesteding van de twee isolatiemaatregelen heeft genomen en de eerste maatregel heeft doen uitvoeren op 16 september 2022. Door het ongegrond verklaren van de bezwaren en daarmee het volharden in de niet-nakoming van het stellige, expliciete aanbod, is zij door de RVO op dit punt misleid. [naam 1] betoogt verder dat door de vele wijzigingen van de subsidievoorwaarden die de RVO in de afgelopen jaren op haar websites heeft doorgevoerd, een hoogst verwarrend beeld van het subsidiebeleid is ontstaan waardoor burgers door de bomen het bos niet meer hebben kunnen zien. Volgens [naam 1] zijn burgers door deze houding van de RVO (financieel) geraakt (wat blijkt uit diverse bronnen, waaronder Vereniging Eigen Huis en RTL Nieuws) en hebben ambtenaren van de RVO zich tegenover haar uitgelaten dat ook zij de teksten misleidend vonden. De RVO is niet in staat gebleken om haar wervende aanbiedingen voldoende duidelijk te formuleren en te clausuleren. Het niet-nakomen van het gedane aanbod genereert een beeld van een onbetrouwbare overheid.
Je kunt subsidie krijgen voor isolatie. Met deze landelijke subsidie (ISDE-subsidie) krijg je ongeveer 30 procent van de kosten terug." Daarboven stond: "
Goed om te weten, de subsidies voor isolatie en een warmtepomp zijn vanaf 2022 ongeveer 30 procent van de kosten." Dit aanbod van de RVO over de hoogte van het subsidiepercentage van 30% is gedaan op de verschillende websites van de RVO in de jaren 2022 en 2023. Ook in het nieuwsbericht van de Rijksoverheid van 30 december 2021 staat op pagina 1, stellig en zonder voorbehoud: "
Per 1 januari (i.e. 2022
) gelden nieuwe subsidieregels ... Vanaf dan krijg je ..., niet 20% van de kosten vergoed, maar 30%". [naam 1] stelt dat zij op grond van dit stellige aanbod haar besluit tot de aanbesteding van de twee isolatiemaatregelen heeft genomen en de eerste maatregel heeft doen uitvoeren op 16 september 2022. Door het ongegrond verklaren van de bezwaren en daarmee het volharden in de niet-nakoming van het stellige, expliciete aanbod, is zij door de RVO op dit punt misleid. [naam 1] betoogt verder dat door de vele wijzigingen van de subsidievoorwaarden die de RVO in de afgelopen jaren op haar websites heeft doorgevoerd, een hoogst verwarrend beeld van het subsidiebeleid is ontstaan waardoor burgers door de bomen het bos niet meer hebben kunnen zien. Volgens [naam 1] zijn burgers door deze houding van de RVO (financieel) geraakt (wat blijkt uit diverse bronnen, waaronder Vereniging Eigen Huis en RTL Nieuws) en hebben ambtenaren van de RVO zich tegenover haar uitgelaten dat ook zij de teksten misleidend vonden. De RVO is niet in staat gebleken om haar wervende aanbiedingen voldoende duidelijk te formuleren en te clausuleren. Het niet-nakomen van het gedane aanbod genereert een beeld van een onbetrouwbare overheid.
3.2
[naam 1] stelt verder dat de minister het beroep op het vertrouwensbeginsel en daarop gebaseerde gewekte, gerechtvaardigde verwachtingen ten onrechte heeft verworpen. Er is wel degelijk sprake van opgewekt vertrouwen door de overheid voor het krijgen van een subsidiebedrag ter hoogte van ongeveer 30% van de isolatiekosten. Daarvoor heeft de RVO op haar website een concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan, die aan de RVO is toe te rekenen.
3.3
Ten derde stelt [naam 1] dat de bepalingen van het betreffende wettelijk kader ten onrechte zijn ingeroepen in het bestreden besluit. RVO heeft verzuimd om op de website van 2022 te verwijzen naar het relevante wettelijk kader. [naam 1] meent dat die bepalingen op de website ter informatie bekend hadden moeten worden gemaakt. Nu dat voor het eerst als bijlage bij de ongegrondverklaring van het bezwaar is gebeurd, kunnen de bepalingen niet als argument voor de ongegrondverklaring worden gebruikt. [naam 1] wijst erop dat als zij tijdig door de RVO op de bepalingen was gewezen, zij toen beslist niet besloten had tot het nemen van de twee isolatiemaatregelen, vanwege de financiële consequenties. Het achteraf inroepen van de bepalingen van het wettelijk kader kunnen volgens [naam 1] niet afdoen aan de verplichting tot nakoming van het expliciete aanbod van de RVO.
3.4
Tot slot is volgens [naam 1] sprake van een onjuiste interpretatie van het in 2022 op de website van de RVO gebezigde woord "ongeveer" wat maakt dat zij is misleid. De betekenis van het woord "ongeveer" volgens Van Dale is: "om en nabij" of "plusminus". Indien de RVO in de tekst voor de hoogte van een subsidie-aanbod een zeker subsidiepercentage van de gemaakte kosten het woordje "ongeveer" gebruikt, kan er redelijkerwijs vanuit worden gegaan dat het daadwerkelijke subsidiebedrag inderdaad om en nabij het aanbod van 30% zal liggen. Omdat slechts ongeveer 3,3% van de isolatiekosten aan subsidie verstrekt is, is het gebruik van het woord "ongeveer", een hoogst misleidende bewering. De RVO stelt dat uit haar onderzoek is gebleken dat op de website is vermeld dat het subsidiebedrag bij twee isolatiemaatregelen 30% van de isolatiekosten bedraagt en dat daarbij staat vermeld dat het slechts om een (in)schatting gaat. Volgens Van Dale is de betekenis van het woord "inschatten": "bij benadering ", of "een goede voorspelling". Gelet op de uitkomst van het toegekende subsidiepercentage van slechts 3,3% van de kosten is van "bij benadering" of van "goede voorspeling" echter in het geheel geen sprake. Voor exacte subsidiebedragen wordt door de RVO verder verwezen naar een tabel. De RVO wijst daarbij op een tabel uit 2023, maar die is niet van toepassing op de subsidieaanvraag. De subsidieaanvraag is gebaseerd op de website van 2022, aangezien de eerste isolatiemaatregel in 2022 is genomen. [naam 1] merkt op dat zij op basis van de gekozen bewoordingen op de website geen enkele aanleiding had om voor de exacte hoogte van het subsidiebedrag de tabellen op de website te raadplegen. Dat was anders geweest indien bij het aanbod op de website bijvoorbeeld een waarschuwing had gestaan in de zin van: "Let op! Ons aanbod betreft niet 30% van de totale isolatiekosten maar een percentage zoals vermeld in de rekentabel." Nu een dergelijke waarschuwing ontbrak is zij verleid om op het gebleken misleidende aanbod in te gaan. Dit aanbod van de RVO is een voorstel tot het sluiten van een overeenkomst en is voldoende bepaald. Ook bestond er de kennelijke wil bij de aanbieder om bij aanvaarding van het aanbod hieraan gebonden te zijn. Aan de eis van aanvaarding van het stellige en ondubbelzinnig geformuleerde aanbod is door de indiening van de subsidieaanvraag voldaan en dus is er nadrukkelijk sprake van een tot stand gekomen overeenkomst tot nakoming waarvan de RVO is gehouden.
[naam 1] stelt verder dat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld door het bezwaar ongegrond te verklaren op basis van de misleidende inschatting van het toe te kennen subsidiepercentage en door in het bestreden besluit te verwijzen naar de website van 2023 waar is vermeld dat het genoemde subsidiepercentage slechts een schatting is. De subsidieaanvraag is, zoals eerder gesteld, gebaseerd op de website van de RVO zoals die in 2022 luidde.
[naam 1] rondt af met de stelling dat zij door de indiening van haar subsidieaanvraag het aanbod van de RVO heeft aanvaard waardoor een overeenkomst tussen haar en de RVO tot stand is gekomen. Als gevolg van de niet-nakoming van deze overeenkomst lijdt zij schade tot een bedrag van € 5.481,88. Zij verzoekt het College het bestreden besluit te vernietigen en te oordelen dat de RVO haar alsnog een subsidiebedrag verstrekt van in totaal € 5.481,88.
[naam 1] rondt af met de stelling dat zij door de indiening van haar subsidieaanvraag het aanbod van de RVO heeft aanvaard waardoor een overeenkomst tussen haar en de RVO tot stand is gekomen. Als gevolg van de niet-nakoming van deze overeenkomst lijdt zij schade tot een bedrag van € 5.481,88. Zij verzoekt het College het bestreden besluit te vernietigen en te oordelen dat de RVO haar alsnog een subsidiebedrag verstrekt van in totaal € 5.481,88.
Standpunt minister
4 De minister stelt zich op het standpunt dat de aan [naam 1] verstrekte subsidie correct is berekend, namelijk conform de methode opgenomen in artikel 4.5.4, eerste lid, aanhef en onderdeel c, onder 1°, en tweede lid, aanhef, onderdelen c, onder 1° en e, onder 2°, van de Regeling, waarbij het subsidiebedrag vanwege de twee energiebesparende isolatiemaatregelen op grond van het derde lid, onderdeel a is verdubbeld. Volgens de minister komt [naam 1] niet in aanmerking voor het door haar gevraagde subsidiebedrag van ongeveer 30% van de isolatiekosten. In het bestreden besluit heeft de minister gesteld dat op de website van de RVO onder de wijzigingen van de ISDE in 2023 is vermeld dat het subsidiebedrag bij twee isolatiemaatregelen ongeveer 30% van de isolatiekosten betreft. Hierbij is ook vermeld dat het slechts om een schatting gaat en dat voor de exacte subsidiebedragen is verwezen naar de tabel op de pagina van de isolatiemaatregelen. In deze tabel zijn de vastgestelde subsidiebedragen per vierkante meter voor elke isolatiemaatregel overzichtelijk vermeld. Er is geen sprake van een concrete en ondubbelzinnige toezegging over het exacte subsidiepercentage voor de door [naam 1] gedane investeringen. Er is bovendien geen sprake van een gerechtvaardigde verwachting. Voor de bedragen is immers verwezen naar een tabel met de subsidiebedragen per maatregel. Het had op de weg van [naam 1] gelegen om deze gegevens te raadplegen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt volgens de minister daarom niet.
In het verweerschrift heeft de minister daaraan toegevoegd dat op de website slechts sprake is van algemene voorlichting waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 12 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:76). Verder zet de minister in het verweerschrift uitgebreid uiteen waarom geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Daarvoor verwijst de minister naar de uitspraken van het College van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852) en 5 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:678), waarin is overwogen dat drie stappen moeten worden doorlopen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. [naam 1] heeft alleen naar de website met algemene voorlichting verwezen en niet aangetoond dat er een concrete toezegging is gedaan. Daarom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel al bij de eerste stap. Bovendien is op de website als gezegd vermeld dat het om een schatting gaat en is voor de exacte bedragen verwezen naar de tabel op de pagina van de isolatiemaatregelen.
In het verweerschrift heeft de minister daaraan toegevoegd dat op de website slechts sprake is van algemene voorlichting waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 12 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:76). Verder zet de minister in het verweerschrift uitgebreid uiteen waarom geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Daarvoor verwijst de minister naar de uitspraken van het College van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852) en 5 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:678), waarin is overwogen dat drie stappen moeten worden doorlopen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. [naam 1] heeft alleen naar de website met algemene voorlichting verwezen en niet aangetoond dat er een concrete toezegging is gedaan. Daarom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel al bij de eerste stap. Bovendien is op de website als gezegd vermeld dat het om een schatting gaat en is voor de exacte bedragen verwezen naar de tabel op de pagina van de isolatiemaatregelen.
Beoordeling door het College
5 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat het in het bestreden besluit gehandhaafde subsidiebedrag in overeenstemming met de Regeling is. De vraag die het College moet beantwoorden is of er aanleiding bestaat de subsidie desondanks te verhogen tot 30% van de kosten die voor de isolatiemaatregelen zijn gemaakt (te weten tot € 5.481,88). Naar het oordeel van het College is dat niet het geval. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
6.1
Het College stelt voorop dat het hier gaat om een aan de bestuursrechter voorgelegd geschil. Dat brengt met zich dat centraal staat de beoordeling van het bestreden besluit aan de hand van bestuursrechtelijke grondslagen. Concreet betekent dit dat wat [naam 1] heeft aangevoerd over de teksten van de websites wordt beoordeeld in het licht van het beroep op het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Voor zover [naam 1] een oordeel wenst over de civielrechtelijke betekenis van de uitingen op de websites (zoals of sprake is van niet-nakoming van een overeenkomst die tot stand is gekomen door aanvaarding – met de subsidieaanvraag – van een aanbod en of in dat verband sprake is van misleiding) alsmede de eventuele consequenties daarvan, dient zij zich te wenden tot de civiele rechter.
6.2.1
Over het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt het College als volgt. Volgens rechtspraak van het College (zie de uitspraak van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852) moeten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk moet maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid, zoals hier of het gewekte vertrouwen ertoe moet leiden dat de subsidie alsnog moet worden opgehoogd.
6.2.2
[naam 1] heeft ter onderbouwing van haar beroep op het vertrouwensbeginsel verwezen naar diverse berichten op de website van de RVO en de websites www.rijksoverheid.nl en www.verbeterjehuis.nl. Volgens de website van de RVO in 2023 is subsidie tot ongeveer 30% van de isolatiekosten mogelijk voor maatregelen die binnen 24 maanden na 1 april 2022 zijn uitgevoerd. Daar is een link opgenomen naar de tabel met de exacte subsidiebedragen. Op www.rijksoverheid.nl is aangegeven dat de subsidie vanaf 1 januari 2022 verhoogd is naar ongeveer 30% van de kosten en is een link opgenomen naar de ISDE-regeling. Blijkens www.verbeterjehuis.nl bedraagt de subsidie in 2022 30% van de kosten. Ook hier is een link opgenomen naar een rekentool en de subsidietarieven. De tekst van de website van de RVO van 15 januari 2022 waaruit [naam 1] citeert, is niet overgelegd maar het College ziet geen aanleiding om niet uit te gaan van de juistheid van het citaat. Er kan overigens, voor zover nog nodig gezien het bovenstaande, worden aangenomen dat ook op deze website een link was opgenomen naar de tabel met de exacte subsidiebedragen, aangezien [naam 1] stelt dat zij, vanwege de op deze website gekozen bewoordingen geen enkele aanleiding had om voor de exacte hoogte van het subsidiebedrag de tabellen op de website te raadplegen.
6.2.3
Het College stelt vast dat de websites waarop [naam 1] zich baseert, geen toezegging bevatten of een andere uitlating waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de minister aan haar een subsidie van ongeveer 30% zou verstrekken. De websites geven, zoals de minister terecht stelt, algemene informatie over een subsidiemogelijkheid. Voor het bepalen van de hoogte van de subsidie in een concreet geval, waren op de diverse websites links opgenomen naar tabellen waarmee de subsidie berekend kon worden. Daar had [naam 1] gebruik van kunnen en, in dit verband, moeten maken. Als [naam 1] dat had gedaan, had zij een juist beeld gehad van de subsidie waar zij aanspraak op kon maken. Nu daardoor de eerste stap bedoeld in 6.2.1 niet kan worden genomen, komt het College niet toe aan de beoordeling van de overige twee stappen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.
6.3
De verwijzing in het bestreden besluit naar de website van de RVO in 2023 maakt het besluit niet onzorgvuldig. Het is een reactie op de stelling van [naam 1] in bezwaar waar zij, ter onderbouwing van haar beroep op het vertrouwensbeginsel, op die (als bijlage 4 bij het beroepschrift bijgesloten) website gewezen heeft. Of het begrip ‘schatting’ dat voorkomt op de website van de RVO in 2023, ook werd gehanteerd op de website in 2022 toen
[naam 1] de investeringsbeslissing nam, is niet van belang vanwege het onder 6.2.3 overwogene. Dat de minister het bezwaar ongegrond heeft verklaard ondanks de teksten op de website is vanwege dezelfde reden niet onzorgvuldig.
[naam 1] de investeringsbeslissing nam, is niet van belang vanwege het onder 6.2.3 overwogene. Dat de minister het bezwaar ongegrond heeft verklaard ondanks de teksten op de website is vanwege dezelfde reden niet onzorgvuldig.
6.4
Het betoog van [naam 1] dat de relevante wettelijke bepalingen waar in het bestreden besluit naar verwezen wordt (artikelen 4.5.2 en 4.5.4 van de Regeling), haar niet tegengeworpen kunnen worden omdat de minister verzuimd zou hebben om daarnaar te verwijzen op de website van 2022, slaagt niet. De bepalingen zijn als onderdeel van de Regeling in de Staatscourant bekendgemaakt en zijn daarmee van kracht. Voor de werking ervan is niet vereist dat de bepalingen ook nog elders zijn gepubliceerd.
6.5
Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2025.
w.g. M. van Duuren w.g. H. Caglayankaya