Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/982
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] V.O.F., te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: R. Scholten)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 februari 2023, kenmerk 22/3252, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 27 februari 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:1325 (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
De zitting was op 28 maart 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens [naam 1] waren ook aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Namens de minister was ook aanwezig [naam 4] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
[naam 1] exploiteert een gemengd bedrijf met vleesvarkens en akkerbouw. Op 6 maart 2018 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een bedrijfscontrole bij het bedrijf van [naam 1] gehouden. Op basis van de bedrijfscontrole, een verhoor op 3 mei 2019 en een onderzoek naar de boekhouding van [naam 1] hebben de toezichthouders op 3 juni 2019 een rapport van bevindingen opgesteld.
1.3
Op basis van het rapport van bevindingen heeft de minister geconcludeerd dat [naam 1] in het kalenderjaar 2018 bepalingen uit de meststoffenregelgeving heeft overtreden. Met een brief van 8 oktober 2020 heeft de minister aan [naam 1] meegedeeld dat hij het voornemen heeft om haar wegens die overtredingen bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 252.191,50. [naam 1] heeft in een zienswijze van 16 november 2020 gereageerd op het voornemen.
1.4
Met het besluit van 3 maart 2021 (boetebesluit) heeft de minister voor diverse overtredingen van de meststoffenregelgeving boetes opgelegd aan [naam 1] . In de eerste plaats heeft [naam 1] in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm (artikelen 7 en volgende van de Meststoffenwet (Msw)) overschreden, wat resulteert in een boete van € 30.374,-. Wegens overschrijding van de beslistermijn heeft de minister deze boete gematigd met € 2.500,- tot € 27.874,-. Verder heeft [naam 1] niet voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht (artikelen 33a en volgende van de Msw) en daardoor onvoldoende fosfaat verwerkt, wat resulteert in een boete van € 12.551,-. Wegens overschrijding van de beslistermijn heeft de minister deze boete gematigd met 10% tot een bedrag van € 11.295,90. Voorts heeft de minister twee (in dit hoger beroep niet aan de orde zijnde) boetes van in totaal € 500,- opgelegd omdat [naam 1] niet heeft voldaan aan administratieve verplichtingen.
1.5
Met het besluit van 18 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft daarbij de boetebedragen van € 27.874,- en € 11.295,90 verlaagd naar respectievelijk € 20.445,30 en € 5.860,80.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft, voor zover voor dit hoger beroep van belang, het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes, die boetes vastgesteld op € 19.309,45 wegens overschrijding van de gebruiksnormen en € 5.535,32 wegens het niet naleven van de mestverwerkingsplicht en bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand blijven. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen:
“[…]
Zijn de gebruiksnormen in 2018 overschreden?
[…]
6.1
Het geschil spitst zich toe op de vraag hoeveel stikstof en fosfaat eiseres in 2018 heeft afgevoerd.
Eiseres heeft in 2018 varkensdrijfmest gescheiden door centrifuge. Uit de zeven vervoers-bewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) en de factuur van vervoerder [naam 5] van 28 februari 2018 blijkt dat op 19 februari 2018 254,32 ton dikke fractie varkensmest met mestcode 43 is afgevoerd van het bedrijf van eiseres aan de [adres] te [woonplaats] . De hoeveelheid afgevoerde varkensmest staat niet ter discussie.
Heeft de minister terecht besloten de analyseresultaten buiten beschouwing te laten?
6.2
Eiseres heeft een mengmonster laten nemen van deze zeven vrachten en laten analyseren door [naam 6] . Uit het analyserapport van [naam 6] van 5 maart 2018 blijkt een concentratie van 28,1 kg fosfaat en 9,98 kg stikstof per ton dikke fractie.
Op de factuur van [naam 5] staat in februari 2018 dat 2.145 m³ varkensdrijfmest is gescheiden.
6.3
De minister stelt dat het onmogelijk is dat eiseres op 18 februari 2018 2.145 ton varkensdrijfmest in voorraad had. Volgens de eigen opgave van eiseres was de eindvoorraad varkensdrijfmest op 31 december 2017 1.100 ton. Als eiseres op 18 februari 2018 de varkensdrijfmest is gaan centrifugeren (zodat de varkensmest op 19 februari 2018 afgevoerd kon worden) dan gaat het - gerekend vanaf 1 januari 2018 - om 49 dagen van mestproductie. Uitgaande van een mestproductie van 1,286 m³ per vleesvarken per jaar en 2.944 vleesvarkens, komt de minister er op uit dat eiseres op 18 februari 2018 hooguit 1.628 ton varkensdrijfmest in voorraad kon hebben om te scheiden.
Daar komt bij dat de gemeten concentratie fosfaat en stikstof per ton dikke fractie hoog is, veel hoger dan de concentraties die in 2017 zijn aangenomen, terwijl eiseres haar bedrijfsvoering niet heeft veranderd.
De minister twijfelt daarom aan de herkomst van de varkensdrijfmest die op 18 februari 2018 is gescheiden. Voor de minister staat niet vast dat die 2.145 ton varkensdrijfmest (volledig) afkomstig is van het bedrijf van eiseres. De minister heeft de resultaten van de analyse van [naam 6] daarom met toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet, buiten beschouwing gelaten.
6.4
De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht heeft besloten de analyseresultaten van [naam 6] niet te gebruiken bij de berekening van de hoeveelheden fosfaat en stikstof die eiseres heeft afgevoerd in 2018.
Eiseres heeft geen sluitende verklaring gegeven voor de op basis van de eigen administratie onmogelijk hoge hoeveelheid gescheiden varkensdrijfmest. [naam 1] heeft verklaard dat hij de voorraad varkensmest eind 2017 heeft vastgesteld met een peilstok en centimeter. De rechtbank is het met de minister eens dat er geen goede reden is om van de door eiseres zelf opgegeven en op correcte wijze vastgestelde eindvoorraad 2017 / beginvoorraad 2018 af te wijken.
Bij de berekening hoeveel drijfmest eiseres op 18 februari 2018 wel op voorraad gehad zou kunnen hebben, heeft de minister ten voordele van eiseres gerekend met een mestproductie van 1,286 m³ per vleesvarken per jaar en 2.944 vleesvarkens, terwijl er feitelijk op 18 februari 2018 maar 2.812 vleesvarkens waren en [naam 1] zelf spreekt van een mestproductie van 1 m³ per vleesvarken per jaar. [naam 1] heeft ook verklaard dat het centrifugeren van de drijfmest ‘een lange dag’ heeft geduurd, wat past bij de stelling van de minister dat [naam 5] op 18 februari 2018 begonnen zal zijn met de mestscheiding, zodat de dikke fractie op 19 februari 2018 afgevoerd kon worden.
6.5
De minister had dus gegronde redenen om te twijfelen aan de herkomst van de afgevoerde en geanalyseerde mest. Nu niet aannemelijk is dat alle gescheiden mest afkomstig is van het bedrijf van eiser en dat mogelijk consequenties heeft voor de samenstelling van de gescheiden en afgevoerde mest en daarmee voor de analyseresultaten, hoefde de minister niet van de analyseresultaten uit te gaan. Onzeker is immers of deze een representatief resultaat zijn van de mest die van het bedrijf van eiser afkomstig is.
Klopt de eigen berekening van de minister van de hoeveelheden stikstof en fosfaat die eiser in 2018 heeft afgevoerd?
6.6
De minister is uitgegaan van 1.628 ton beschikbare varkensdrijfmest. Het fosfaat- en stikstofgehalte daarvan heeft de minister overgenomen van de analysegegevens van de door eiseres in 2017 afgevoerde varkensmest. Op basis van het WUR-rapport 1100 is de minister verder uitgegaan van een rendement uit mestscheiding door centrifuge van 77% voor fosfaat en 26,2% voor stikstof. Zo heeft de minister het fosfaatgehalte van de afgevoerde dikke fractie bepaald op 22,87 kg per ton en het stikstofgehalte op 9,67 kg per ton.
6.7
De rechtbank ziet net als de minister geen reden om uit te gaan van een hoger rendement dan het in het WUR-rapport genoemde gemiddelde. Eiseres heeft geen informatie overgelegd dat een hoger rendement rechtvaardigt.
6.8
Uitgaande van de afvoer van 254,32 ton dikke fractie op 19 februari 2018, heeft eiseres volgens de minister in 2018 5.816 kg fosfaat en 2.459 kg stikstof afgevoerd. Vervolgens heeft de minister op de afvoer van dierlijke meststoffen marges toegepast. Hiertegen zijn geen beroepsgronden gericht. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat deze marges correct zijn toegepast. De minister gaat dus terecht uit van de afvoer in 2018 van 6.036 kg fosfaat en 2.598 kg stikstof.
6.9
Schematisch weergegeven komt de minister tot de navolgende vaststelling:
dierlijke mest
fosfaat
stikstof
staldierenmest
productie
9.173
12.63
afvoer
6.036
2.598
gebruikt
10.032
3.137
8.026
kunstmest
209
7.535
totaal gebruikt
10.032
3.346
15.561
gebruikersnorm
9.835
2.893
12.971
teveel gebruikt
197
453
2.59
6.1
De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres in 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden.
Heeft eiseres voldaan aan de mestverwerkingsplicht?
7. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres de verplichting op zich heeft genomen om in 2018 6.000 kg fosfaat uit dierlijke meststoffen voor derden te verwerken. Daarnaast geldt in de regio ‘overig’ een eigen verwerkingsplicht van 10%. De minister heeft uitgerekend dat eiseres 592 kg fosfaat te weinig heeft verwerkt.
Eiseres heeft hiertegen geen aparte beroepsgronden gericht. De rechtbank stelt vast dat de minister correct heeft geconcludeerd dat eiseres in 2018 niet heeft voldaan aan haar mestverwerkingsplicht.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3 [naam 1] bestrijdt de uitspraak van de rechtbank. Zij betwist dat de minister grond had om te twijfelen aan de herkomst van de op 19 februari 2018 afgevoerde en geanalyseerde mest. In dat kader stelt zij dat er op 19 februari 2018 meer varkensdrijfmest beschikbaar was voor mestscheiding dan waarvan de minister uitgaat en dat het dus wel mogelijk was dat er 2.145 m³ mest voor mestscheiding beschikbaar was. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat er geen goede reden is om van de door [naam 1] zelf op het formulier Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven (AGL) 2017 vermelde eindvoorraad van het jaar 2017 af te wijken. [naam 1] stelt dat zij op de AGL 2017 alleen het volume heeft vermeld dat uit de mestput gepompt kon worden. Van het volume van de vaste bezinklaag, die niet uit de mestput gepompt kan worden, heeft zij geen melding gemaakt. [naam 1] stelt dat door toevoeging van het middel BioAktiv (middel) aan de varkensdrijfmest een deel van de bezinklaag is afgebroken en is overgegaan naar vloeibare vorm. Er is daarom bij het legen van de mestput op 18 februari 2018 meer mest uit de mestput gekomen dan [naam 1] aanvankelijk zelf heeft gemeld. Verder stelt [naam 1] dat het fosfaat- en stikstofgehalte in de geanalyseerde mest valt binnen de ‘range’ van gehalten die mag worden verwacht bij de afvoer van koek na het scheiden van varkensmest.
4 De minister handhaaft zijn standpunt dat de boetes terecht zijn opgelegd. De gronden in hoger beroep zijn een herhaling van wat de maatschap in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. De minister verwijst naar zijn eerdere stukken en naar de aangevallen uitspraak.
5 Het College stelt voorop dat [naam 1] zich met haar hogerberoepsgronden over de op 19 februari 2018 voor mestscheiding beschikbare hoeveelheid varkensdrijfmest en het fosfaat- en stikstofgehalte in de geanalyseerde mest zowel richt tegen de boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen als tegen de boete wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht.
5.1
Niet in geschil is dat [naam 1] op het formulier AGL 2017 geen melding heeft gemaakt van de aanwezigheid van een bezinklaag in de mestput op 31 december 2017. Verder is niet in geschil dat [naam 1] geen mestscheidingsboekhouding heeft bijgehouden en geen facturen van de aankoop van het middel heeft overgelegd. In dat licht bezien acht het College niet aannemelijk dat, zoals [naam 1] stelt, de toevoeging van het middel de bezinklaag in de periode tussen het opmeten van de eindvoorraad 2017 en het legen van de mestput in februari 2018 vloeibaar heeft gemaakt en dat zij daardoor op 18 februari 2018 meer dan 1.628 ton varkensdrijfmest in voorraad kon hebben. Aan die stelling van [naam 1] gaat het College dus voorbij.
5.2
Nu niet aannemelijk is dat alle gescheiden mest afkomstig is van het bedrijf van [naam 1] is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister gegronde redenen had om te twijfelen aan de herkomst van de afgevoerde en geanalyseerde mest. Gelet hierop heeft de minister op goede gronden met toepassing van artikel 3 van de Msw de gehalten fosfaat en stikstof in de afgevoerde mest gewaardeerd tegen vervangende (berekende) waarden en is hij daarbij terecht uitgegaan van de afvoer in 2018 van 6.036 kg fosfaat en 2.598 kg stikstof. Dat, zoals [naam 1] nog heeft gesteld, de mineralengehalten van de geanalyseerde mest vallen binnen de bandbreedte van gehalten die mag worden verwacht bij de afvoer van koek na het scheiden van varkensmest doet, wat hier ook van zij, aan het voorgaande niet af, alleen al omdat niet aannemelijk is dat alle gescheiden en afgevoerde mest afkomstig is van het bedrijf van [naam 1] .
5.3
Uit het voorgaande vloeit voort dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] in 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden met de in overweging 6.9 van de aangevallen uitspraak genoemde hoeveelheden, dat [naam 1] in 2018 evenmin heeft voldaan aan haar (overgenomen vervangende) mestverwerkingsplicht (overweging 7 van de aangevallen uitspraak), en dat de minister bevoegd was om voor deze overtredingen de in geding zijnde bestuurlijke boetes op te leggen.
Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn
6.1
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt hij in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden.
6.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
6.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 8 oktober 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim negen maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De overschrijding van de redelijke termijn is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
6.4
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 22.717,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm met 10% gematigd tot € 20.445,30 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. De rechtbank heeft de boete met 5% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn met ruim vier maanden tot € 19.309,45 (€ 22.717,- verminderd met € 2.271,70 (10% op grond van het boetebeleid van de minister wegens overschrijding van de beslistermijn), verminderd met € 1.135,85 (5% van € 22.717,-) wegens overschrijding van de redelijke termijn). Daarbij heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de matiging van de boete door de minister met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn en ook niet met de maximale matiging van de boete met € 2.500,- voor overschrijdingen van de redelijke termijn van minder dan een jaar. Anders dan de rechtbank ziet het College in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% van het door de minister opgelegde gematigde boetebedrag (€ 20.445,30), gemaximeerd tot het hierboven genoemde bedrag van € 2.500,-, dus met € 2.500,- verminderd met € 2.271,70 = € 228,30. Omdat matiging van het door de minister opgelegde boetebedrag van € 20.445,30 met genoemd bedrag van € 228,30 een hoger boetebedrag (€ 20.717,-) zou opleveren dan het door de rechtbank vastgestelde boetebedrag van € 19.309,45, en [naam 1] door het instellen van hoger beroep niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren, zal het College het door de rechtbank bepaalde boetebedrag wegens overschrijding van de gebruiksnormen in stand laten.
6.5
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 6.512,- wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht met 10% gematigd tot € 5.860,80 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. De rechtbank heeft de boete met 5% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn met ruim vier maanden tot € 5.535,32 (€ 6.512,- verminderd met € 651,20 (10% op grond van het boetebeleid van de minister wegens overschrijding van de beslistermijn), verminderd met € 325,60 (5% van € 6.512,-) wegens overschrijding van de redelijke termijn). Daarbij heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de matiging van de boete door de minister met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn. Anders dan de rechtbank ziet het College in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% van het door de minister opgelegde gematigde boetebedrag (€ 5.860,80), dus tot € 5.567,76. Omdat dit bedrag hoger is dan het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 5.535,32, en [naam 1] door het instellen van hoger beroep niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren, zal het College het door de rechtbank bepaalde boetebedrag wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in stand laten.
Conclusie
7 Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2025.
w.g. H.L. van der Beek w.g. A.C. van Helvoort