Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/2154
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2025 op het hoger beroep van:
V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap)
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 september 2022, kenmerk 21/1273, in het geding tussen
de vennootschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Procesverloop in hoger beroep
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 september 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:8919) (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
De zitting was op 28 maart 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de vennootschap waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De vennootschap exploiteert een veeteeltbedrijf met melkvee en vleesrunderen (Wagyu-runderen). In 2017 heeft de vennootschap zich aangemeld voor derogatie. Dat houdt in dat zij dat jaar onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest afkomstig van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare (ha) in plaats van de reguliere norm van 170 kg stikstof per ha. Die voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en ook dat aan andere voorschriften uit de meststoffenregelgeving wordt voldaan.
1.3
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de vennootschap gecontroleerd op, voor zover hier van belang, de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2017. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 22 februari 2019 (rapport van bevindingen).
1.4
Op basis van het rapport van bevindingen heeft de minister geconcludeerd dat de vennootschap in het jaar 2017 bepalingen uit de meststoffenregelgeving heeft overtreden. De minister heeft op 10 juli 2019 aan de vennootschap meegedeeld dat hij het voornemen heeft de vennootschap wegens die overtredingen een bestuurlijke boete op te leggen. De vennootschap heeft met haar zienswijze van 20 augustus 2019 gereageerd op dat voornemen.
1.5
De minister heeft met het besluit van 13 maart 2020 (boetebesluit) aan de vennootschap boetes van in totaal € 62.194,- opgelegd voor overtredingen van de meststoffenregelgeving in het jaar 2017. De minister heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de vennootschap niet aan de voorwaarden voor derogatie heeft voldaan waardoor de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per ha geldt. De overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen resulteert in een boete van € 54.634,- (na matiging met € 2.500,- vanwege overschrijding van de beslistermijn). Daarnaast heeft de vennootschap diverse overtredingen van administratieve verplichtingen begaan. De minister legt daarvoor boetes op van in totaal € 7.560,- (na matiging met € 840,- vanwege overschrijding van de beslistermijn).
1.6
Met zijn besluit van 8 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft alsnog de stikstof- en fosfaatproductie van het melkvee vastgesteld met toepassing van de berekening van de bedrijfsspecifieke excretie. Naar aanleiding hiervan heeft de minister de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen lager vastgesteld en als gevolg daarvan de boete verlaagd tot een bedrag van € 50.057,-. Wegens overschrijding van de beslistermijn is de boete gematigd met € 2.500,- tot een bedrag van € 47.557,-. Verder heeft de minister een deel van de boetes voor overtredingen van administratieve verplichtingen, waaronder het negentien keer niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs, op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid) gematigd met 50%. De minister heeft de boete voor de overtredingen van administratieve verplichtingen daarmee vastgesteld op een bedrag van in totaal € 4.650,-. Wegens overschrijding van de beslistermijn heeft de minister deze boete gematigd met 10% tot een bedrag van € 4.185,-.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Volgens de rechtbank heeft de minister ten onrechte een boete – na matiging – van € 270,- opgelegd voor het niet naar waarheid aanmelden van een bedrijf ter registratie door de landbouwer. Om die reden heeft de rechtbank dit bedrag van het totale boetebedrag afgetrokken. De minister was volgens de rechtbank wel bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen voor het niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of afnemer. De overige door de minister opgelegde administratieve boetes heeft de rechtbank niet beoordeeld, omdat deze niet in geschil waren. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen terecht en conform het boetebedrag heeft opgelegd. Vanwege een overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank het totale boetebedrag met 15% verlaagd tot een bedrag van € 43.751,20 en de boete op dat bedrag vastgesteld.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen
3 Volgens de vennootschap is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet overschreden. In dat kader stelt de vennootschap dat de minister is uitgegaan van een verkeerde gebruiksnorm. Verder heeft de vennootschap een alternatieve berekening van de mestproductie van de Wagyu-runderen ingebracht waaruit volgens de vennootschap blijkt dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet is overschreden. Daarnaast voert de vennootschap aan dat de minister de begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen in het jaar 2017 onjuist heeft vastgesteld.
Derogatie
4.1
In artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), zoals dat in 2017 luidde, is bepaald dat – kort gezegd en voor zover hier van belang – de landbouwer door middel van een aanmelding bij de minister verklaart dat hij voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de Meststoffenwet (Msw). Op grond van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling, zoals dat in 2017 luidde, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van toepassing (onder meer) als de landbouwer de gebruiksnormen niet naleeft. De vennootschap voert aan dat de Europese derogatieregels geen sanctie bevatten op het niet naleven van de gebruiksnormen. Dit betekent volgens de vennootschap dat ook de (nationale) wetgever geen sanctie mag opleggen voor overschrijding van de gebruiksnormen.
4.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Met Uitvoeringsbesluit (EU) 2014/291 van 16 mei 2014 heeft de Europese Commissie de door Nederland op 22 januari 2014 aangevraagde derogatie op grond van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (derogatiebeschikking) onder de in dat besluit neergelegde voorwaarden verleend tot en met 31 december 2017. Uit artikel 9, eerste lid, in samenhang met artikel 5, eerste lid, van de derogatiebeschikking volgt – voor zover van belang – dat als uit controle door de nationale autoriteiten blijkt dat het bedrijf waaraan derogatie is verleend niet heeft voldaan aan de eis dat er niet meer dan 250 kg stikstof per ha per jaar op of in de bodem wordt gebracht, de aanvraag om voor derogatie in aanmerking te komen als afgewezen wordt beschouwd. Er is dus, anders dan de vennootschap stelt, ook in de derogatiebeschikking een sanctie verbonden aan het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, namelijk dat de aanvraag om derogatie als afgewezen wordt beschouwd, waardoor de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per ha geldt. De conclusie van de vennootschap dat de (nationale) wetgever geen sanctie mag opleggen op overschrijding van de gebruiksnormen door een landbouwer die zich heeft aangemeld voor derogatie is gelet op het voorgaande niet juist.
De vaststelling van de stikstofproductie van de Wagyu-runderen
5.1
De vennootschap voert aan dat de Wagyu-runderen in 2017 18% minder stikstof hebben geproduceerd dan de forfaitaire stikstofproductienorm waarvan de minister uitgaat. Die lagere stikstofproductie kan worden verklaard vanuit de specifieke voeding die zij krijgen. De Wagyu-runderen worden op een sobere manier met eiwitarm voer gevoed ten behoeve van de langzame groei die nodig is voor de ontwikkeling van de karakteristieke marmering van het vlees. Dat er minder stikstof is geproduceerd door de Wagyu-runderen blijkt uit de in hoger beroep overgelegde alternatieve berekening van de vennootschap. De vennootschap beroept zich daarbij op de vrije bewijsleer.
5.2
Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren, niet zijnde melkkoeien, wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar aanwezige dieren en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kg fosfaat en stikstof per dier per jaar. Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de minister de mestproductie van de Wagyu-runderen, zijnde graasdieren, conform deze bepaling heeft berekend. Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten (vergelijk ook onder 5.3 van de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724).
5.3
Ook de onder 5.1 weergegeven hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College is met de minister van oordeel dat de vennootschap er niet in is geslaagd om met de door haar overgelegde alternatieve berekening aannemelijk te maken dat van een andere mestproductie moet worden uitgegaan. Daartoe overweegt het College als volgt.
5.3.1
De vennootschap heeft in haar alternatieve berekening de mestproductie in 2017 gebaseerd op het eiwitarme voer dat de Wagyu-runderen krijgen in de stal waar zij een deel van het jaar staan. De minister heeft er echter terecht op gewezen dat de vennootschap zelf heeft gesteld dat de Wagyu-runderen in de maanden mei tot oktober in de wei staan. Dat ook het gras dat de Wagyu-runderen in de wei eten eiwitarm is, heeft de vennootschap wel gesteld maar niet onderbouwd met bewijsstukken, zodat het College daaraan voorbijgaat.
5.3.2
Verder stelt het College vast dat de vennootschap in haar alternatieve berekening uitgaat van een groter gemiddeld aantal uitgeschaarde Wagyu-runderen – en dus een kleiner aantal op het bedrijf mest producerende Wagyu-runderen – dan waarvan de minister uitgaat. De minister heeft het gemiddeld aantal in 2017 uitgeschaarde dieren gebaseerd op het rapport van bevindingen. Daarin is opgenomen een door vennoot [naam 2] ( [naam 2] ) opgestelde diertelkaart, een verklaring van [naam 2] van 11 februari 2019, een door [naam 2] gemaakte aantekening en een verklaring van de persoon naar wiens bedrijf de Wagyu-runderen zijn uitgeschaard ( [naam 4] ). Op grond hiervan heeft de minister het gemiddeld aantal uitgeschaarde dieren vastgesteld op dertien. In haar zienswijze op het boetevoornemen heeft de vennootschap ook bevestigd dat er in 2017 gemiddeld dertien dieren zijn uitgeschaard. De stelling in hoger beroep dat niettemin van een hoger aantal uitgeschaarde dieren uitgegaan moet worden omdat de verklaring van [naam 4] niet juist in het rapport van bevindingen is opgenomen, is niet met bewijsstukken onderbouwd en biedt aldus onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan wat daarover in het rapport van bevindingen is opgenomen. Ook in zoverre is de alternatieve berekening van de vennootschap onvoldoende onderbouwd.
De vaststelling van de begin- en eindvoorraad dierlijke meststoffen in 2017
6.1
De vennootschap stelt dat de rechtbank de minister ten onrechte heeft gevolgd in zijn stelling dat bij de berekening van de beginvoorraad dierlijke meststoffen in 2017 moet worden uitgegaan van de in 2016 afgevoerde meststoffen en bij de berekening van de eindvoorraad dierlijke meststoffen in 2017 van de in 2017 afgevoerde meststoffen. Volgens de vennootschap had de minister moeten uitgaan van gegevens van de op 31 juli, 1 augustus en 3 augustus 2017 afgevoerde mest bij de berekening van de gehalten in de beginvoorraad van dat jaar, omdat de beginvoorraad van 2017 immers ook in 2017 is afgevoerd. Wat betreft de eindvoorraad van 2017 had de minister volgens de vennootschap moeten uitgaan van de in 2018 afgevoerde mest.
6.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College overweegt daartoe als volgt. De rechtbank en de minister hebben terecht tot uitgangspunt genomen dat op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling het stikstof- en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, bepaald wordt op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde en geanalyseerde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan van forfaitaire gehalten gebruikgemaakt worden.
6.3
Omdat gegevens over de gehele voorraad niet beschikbaar waren, heeft de minister voor de bepaling van de begin- en de eindvoorraad in 2017 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van bemonsterde afgevoerde mest in 2016 respectievelijk 2017. De boeteberekening van de minister is daarom conform de systematiek van de regelgeving tot stand gekomen. De door de vennootschap voorgestelde wijze van berekenen, die volgens haar minstens even representatief is als de door de minister toegepaste berekeningswijze, kan niet worden aanvaard. Die wijze van berekenen impliceert dat in dit geval pas eind juli, begin augustus 2017 de mineralengehaltes van de beginvoorraad konden worden vastgesteld en dat aldus niet, althans onvoldoende meer kan worden gestuurd op het mineralengebruik in de loop van het jaar, terwijl dat juist een essentieel element is van het gebruiksnormensysteem.
Conclusie overschrijden gebruiksnorm dierlijke meststoffen
7 De minister heeft terecht vastgesteld dat de vennootschap de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overschreden. Dit brengt al mee dat zij niet heeft voldaan aan de terzake gestelde voorwaarden uit de derogatiebeschikking en dat de aanvraag om derogatie als afgewezen moet worden beschouwd. De minister is dus terecht uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap ook die norm heeft overschreden, zodat de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.
Boete voor het niet naar waarheid opmaken van vervoersbewijzen
8.1
De minister heeft de vennootschap een boete opgelegd voor het negentien keer niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM). Volgens de minister heeft de vervoerder van de negentien van het bedrijf van de vennootschap afgevoerde vrachten mest op 31 juli, 1 augustus en 3 augustus 2017 ten onrechte opmerkingscode 73 (strorijke mest) vermeld op de VDM’s.
8.2
Op grond van artikel 33a, tweede lid, aanhef en onder d, van de Msw geldt voor strorijke mest een vrijstelling van de mestverwerkingsplicht. Deze vrijstelling is van toepassing als ten minste 90% van de fosfaatproductie van het rundvee geproduceerd is door rundvee dat gehuisvest is in een huisvestingssysteem waarbij minimaal tweederde van het leefruimteoppervlak van de dieren is ingestrooid met stro (artikel 61 van het Uitvoeringsbesluit Msw). Als aan deze voorwaarde wordt voldaan en van deze vrijstelling gebruikgemaakt wordt, moet op het VDM opmerkingscode 73 ingevuld worden.
8.3
De vennootschap heeft aangevoerd dat de vervoerder van de mest terecht opmerkingscode 73 heeft ingevuld op de onder 8.1 bedoelde VDM’s. Er is sprake van een compleet gescheiden bedrijfsvoering wat betreft enerzijds het melkvee en anderzijds de Wagyu-runderen, waarbij het melkvee alleen drijfmest produceert en de Wagyu-runderen uitsluitend vaste mest. Alle Wagyu-runderen worden in dezelfde stal gehouden en deze stal is voor meer dan 66% ingestrooid met shredderhout. Niet valt in te zien waarom vaste mest die bestaat uit dierlijke mest vermengd met gecomposteerd shredderhout anders zou moeten worden beoordeeld dan vaste mest bestaande uit dierlijke mest vermengd met gecomposteerd stro.
8.3.1
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Met de minister is het College van oordeel dat het bedrijf van de vennootschap één mestproducerend bedrijf is. Dat sprake is van een gescheiden bedrijfsvoering laat, wat hier ook van zij, onverlet dat het uitgangspunt van de in artikel 33a, tweede lid, aanhef en onder d, van de Msw bepaalde vrijstelling is dat het blijkens de tekst ervan moet gaan om ‘het bedrijf’ als geheel en niet om een gedeelte van het bedrijf. Verder heeft de vennootschap niet aannemelijk gemaakt dat voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, aanhef en onder d, van de Msw shredderhout op één lijn moet worden gesteld met stro. Nu niet in geschil is dat het melkvee op het bedrijf van de vennootschap niet is gehuisvest in een stal met minimaal tweederde van de oppervlakte stro, terwijl bovendien meer dan 10% van de fosfaatproductie op het bedrijf afkomstig is van het melkvee, voldoet de vennootschap niet aan de voorwaarde dat tenminste 90% van de fosfaatproductie van het rundvee geproduceerd is door rundvee dat is gehuisvest in een stal met minimaal tweederde van de oppervlakte stro.
De hoogte van de boetes
8.4
De vennootschap heeft aangevoerd dat het totaalbedrag van de door de minister al gematigde boete voor het negentien keer niet naar waarheid opmaken van de VDM’s (€ 2.850,-) onevenredig is omdat het om negentien keer exact dezelfde overtreding gaat. Feitelijk gaat het volgens de vennootschap om slechts één overtreding. Weliswaar is de vennootschap zelf verantwoordelijk voor het invullen van de opmerkingscode, maar dat laat onverlet dat geen sprake is van bewuste overtredingen.
8.4.1
Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Anders dan de vennootschap meent, is hier geen sprake van één overtreding. De vervoerder van de mest heeft op negentien verschillende tijdstippen, verdeeld over drie dagen, voor iedere afzonderlijke vracht een VDM opgemaakt. Voor iedere afzonderlijke vracht heeft de vervoerder de beslissing genomen om op het VDM opmerkingscode 73 in te vullen.
8.4.2
Paragraaf 5.2.2.3 van het boetebeleid (Meerdere overtredingen bij één controle) houdt, kort samengevat, het volgende in. De boete die bij herhaalde administratieve overtredingen wordt opgelegd, wordt in de regel opvolgend met 90%, 50% en 25% gematigd indien het gaat om overtredingen die door de minister op afstand geconstateerd (hadden) kunnen worden. Voor herhaalde overtredingen van administratieve verplichtingen die alleen door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden, geldt dat een matiging van opvolgend 50% en 25% wordt toegepast. Omdat controle ter plaatse meer tijd en moeite kost en de pakkans kleiner is, is ervoor gekozen bij de constatering van deze overtredingen de boete minder te matigen. Indien duidelijk is dat overtredingen herhaaldelijk maar bewust zijn gepleegd, wordt de boete voor die overtredingen niet gematigd. De vennootschap betwist niet dat de minister de boete in overeenstemming met zijn boetebeleid heeft vastgesteld. Dat geen sprake is van een bewuste overtreding heeft de minister erkend en hij heeft daarmee bij de matiging van de boete, conform zijn boetebeleid, ook rekening gehouden.
8.4.3
Het betoog van de vennootschap dat de boete voor het negentien keer niet naar waarheid opmaken van de VDM’s – gelet op de haar verweten gedraging – onevenredig is, slaagt niet. Het College stelt vast dat het hier een punitieve sanctie betreft, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag volgt uit een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Uit 8.4.1 en 8.4.2 volgt dat hetgeen de vennootschap in dit kader heeft aangevoerd, niet als bijzondere omstandigheden kunnen worden aangemerkt. Andere bijzondere omstandigheden die maken dat de boete onevenredig zou zijn, heeft de vennootschap niet aangevoerd. De boete is conform het boetebeleid van de minister gematigd met 50%.
8.5
Ook de hogerberoepsgrond over de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd in verband met overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (€ 50.057,-) en het totaalbedrag aan boetes (€ 54.707,- ) slaagt niet. De minister heeft de boete in verband met overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen vastgesteld conform artikel 57 van de Msw. Anders dan de vennootschap stelt, is met een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 94 kg stikstof per hectare geen sprake van een geringe overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Ook als uitgegaan zou worden van de derogatienorm van 250 kg stikstof per hectare is met een overschrijding van 14 kg stikstof per hectare geen sprake van een geringe overschrijding. De minister matigt (op grond van Bijlage 1 bij het boetebeleid) in geval van overschrijding van één gebruiksnorm de op te leggen boete bij een overschrijding tot 5 kg stikstof per hectare en bij een overschrijding van 5,01 kg tot 10 kg stikstof per hectare. Naar het oordeel van het College is, in aanmerking genomen het hiervoor onder 8.4.3 weergegeven toetsingskader, niet gebleken van overige bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb die zouden moeten nopen tot matiging. Het College is van oordeel dat de boetes voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en voor het niet naar waarheid opmaken van vervoersbewijzen passend en geboden zijn.
Overschrijding redelijke termijn
9.1
Naar aanleiding van het verzoek van de vennootschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM, overweegt het College als volgt. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.2
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 10 juli 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ruim twee jaar overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
9.3
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 50.057,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met € 2.500,- gematigd tot € 47.557,- en heeft de boete van € 4.650,- wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen met 10% gematigd tot € 4.185,-. De rechtbank heeft het totale boetebedrag van € 51.472,- (€ 47.557,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, vermeerderd met het door de rechtbank wegens het slagen van een beroepsgrond tegen een van de administratieve boetes verlaagde boetebedrag van € 3.915,- wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen) met 15% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn met ruim veertien maanden tot € 43.751,20. Daarbij heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de matiging van de boete door de minister met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn en ook niet met de maximale matiging van de boete met € 2.500,- voor overschrijdingen van de redelijke termijn van minder dan een jaar. Anders dan de rechtbank ziet het College in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3).
9.4
Het College overweegt verder als volgt over de matiging van de boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er (anders dan de rechtbank heeft gedaan) geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim een jaar) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4). Matiging van het boetebedrag van € 47.557,- met 15% (= € 7.133,55) voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar, namelijk met bijna een jaar, leidt tot het al door de rechtbank bepaalde boetebedrag van (naar het College begrijpt) € 40.423,45. Daarom zal het College dit door de rechtbank bepaalde boetebedrag in stand laten.
9.5
Het College overweegt verder als volgt over de matiging van de boete wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar is plaats voor een matiging van de boete met 5% van het door de minister opgelegde gematigde boetebedrag, zoals verlaagd door de rechtbank wegens het slagen van een beroepsgrond tegen een van de administratieve boetes (€ 3.915,-). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim een jaar) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, onder 7.4). Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met nog eens 15%, dus in totaal 20%. Matiging van het boetebedrag van € 3.915,- met 20% (€ 783,-) leidt tot een bedrag van € 3.132,-. Omdat dit laatste bedrag lager is dan het door de rechtbank vastgestelde bedrag van (naar het College begrijpt) € 3.327,75, zal het College de boete vaststellen op € 3.132,-.
Slotsom
10.1
Wegens de verdere overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen betreft. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De rechtbank had al het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boetes. In aanvulling daarop zal het College het boetebesluit herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boetes, de hoogte van de boete wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen vaststellen op € 3.132,- en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
10.2
Nu de verdere overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat veroordeeld worden in de door de vennootschap in hoger beroep gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen betreft;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- stelt de hoogte van de boete wegens het niet naleven van administratieve verplichtingen vast op € 3.132,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 453,50;
- bepaalt dat de griffier van het College aan de vennootschap het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2025.
w.g. H.L. van der Beek w.g. A.C. van Helvoort