ECLI:NL:CBB:2025:334 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Afwijzing beroep overmacht wegens niet tijdig definitief ...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/602

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2025 in de zaak tussen

[naam 1] v.o.f., te [woonplaats] (vennootschap)

(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. L. Anvelink, mr. M. van den Brink, mr. J. van Horsen)

Procesverloop

Met het besluit van 9 april 2024 heeft de minister de door de vennootschap gedane melding overmacht op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 afgewezen.

Met het besluit van 17 mei 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen deze afwijzing ongegrond verklaard.

De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 24 februari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en namens de vennootschap de heer en mevrouw [naam 2] .

Overwegingen

Inleiding

1.1

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. Pijlers van deze nieuwe verordeningen zijn het meer resultaatgericht en marktgericht maken van het GLB en het ondersteunen en versterken van duurzaamheid en milieubescherming. Er is geen sprake van een compleet nieuw systeem, maar wel van een aantal wijzigingen ten opzichte van het GLB zoals dat tot 1 januari 2023 gold. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in een ministeriële regeling, gepubliceerd in Staatscourant 2022 nr. 29696, van 8 november 2022, namelijk de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 november 2022, nr. WJZ/22031065, houdende de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor wat betreft de rechtstreekse betalingen en de conditionaliteiten (Uitvoeringsregeling GLB 2023).

1.2

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 bevat een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (oud), zoals de introductie van een nieuwe eco-regeling, het meetellen van landschapselementen als subsidiabele hectare en het integreren van randvoorwaarden en vergroeningsmaatregelen in ‘conditionaliteiten’.

1.3

Met de Uitvoeringsregeling GLB 2023 zijn ook de regels rondom het aanvragen van GLB-steun ten opzichte van eerdere jaren veranderd. Paragraaf 10 van de toelichting in de Staatscourant luidt voor zover van belang als volgt:

“Om het aanvraagproces maximaal te kunnen ondersteunen […] wordt het aanvraagproces opgeknipt in twee stappen: een aanmelding (voorafgaand aan het aanvraagjaar) en een vooraf gecontroleerde aanvraag. Hierdoor worden fouten in de aanvraag voorkomen en dat zal minder sancties tot gevolg hebben. Gedurende het jaar ontvangt de aanvrager van RVO informatie over welke prestaties RVO wel en niet heeft geconstateerd en dat leidt vervolgens tot een vooraf gecontroleerde aanvraag. Aanpassingen leiden niet meer tot kortingen of sancties, de betaling geschiedt op basis van de uitgevoerde prestatie. De aanmelding bevat een opgave van de regelingen waar de aanvrager aan mee gaat doen en tevens het concept bouwplan en de voorgenomen eco-maatregelen voor het betreffende aanvraagjaar. De aanmelding is de basis voor de controles die vanuit de EU zijn voorgeschreven […] aangevuld met risicogerichte controles op basis van programmatisch handhaven en verantwoord vertrouwen worden ingericht volgens de nationale kaders. Gedurende het aanvraagjaar wordt de aanvrager zo goed mogelijk begeleid naar een foutloze aanvraag. […] Wat gelijk blijft is de peildatum van 15 mei, dat is het moment waarop geen percelen en landschapselementen meer toegevoegd kunnen worden aan de aanvraag. Op dat moment wordt op basis van de RVO registers bepaald wie de beschikking heeft over een perceel of een landschapselement.”

1.4

Niet in geschil is dat de vennootschap zich tijdig heeft aangemeld voor de basispremie, extra betaling eerste 40 hectare, de regeling voor zeldzame huisdierrassen en de eco-regeling (op het niveau van het tarief goud). De vennootschap heeft de aanvraag echter niet tijdig, dat wil zeggen uiterlijk op 30 november 2023, definitief gemaakt. Het beroep richt zich tegen het niet honoreren van de (op 11 januari 2024 gedane) melding overmacht, en daarmee tegen de weigering om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunten partijen

3.1

De vennootschap stelt dat zij in de veronderstelling was dat zij op 2 november 2023 de aanvraag ook definitief had ingediend. Die dag heeft zij ingelogd en de percelen nagelopen en bevestigd. Zodra zij erachter kwam dat de aanvraag niet definitief was geworden, heeft zij een melding overmacht gedaan. De omstandigheid dat zij de aanvraag per abuis niet goed heeft voltooid, is vanwege de onbekendheid met de nieuwe aanvraagmethode te vergelijken met (rechtspraak over) een kennelijke fout en had voor de minister aanleiding moeten zijn om aan te nemen dat sprake was van overmacht en/of uitzonderlijke omstandigheden. Voor zover daarvan geen sprake is, is het onevenredig om de aanvraag in zijn geheel af te wijzen. De vennootschap mist een individuele belangenafweging en het meewegen van de omstandigheid dat zij een biologisch bedrijf is en bij een aanvraag daarom automatisch ingedeeld zou worden in de categorie goud voor de eco-regeling, zodat een controle op dat punt niet noodzakelijk was. De financieel nadelige gevolgen van de door haar gemaakte administratieve fout zijn volgens haar, mede in dat licht, te groot.

3.2

De minister stelt dat in de situatie van de vennootschap geen sprake is van overmacht. Rond 2 november 2023 waren er geen storingen in het aanvraagsysteem. Onbekendheid met het nieuwe systeem is ook geen uitzonderlijke situatie. Daarbij komt dat de minister aan de vennootschap op 2 oktober 2023 een stappenplan heeft gestuurd voor de definitieve aanvraag, op 16 oktober 2023 een brief over de definitieve aanvraag met nogmaals een verwijzing naar het stappenplan, en op 17 en 23 november 2023 herinneringen over het nog moeten doen van de definitieve aanvraag voor het GLB 2023 en dat de aanvraag gedaan moest worden voor 30 november 2023. Een beroep op een kennelijke fout is onder de nieuwe regelgeving alleen mogelijk als er een aanvraag gedaan is. Hier is echter sprake van het geheel niet doen van een aanvraag. Het besluit is volgens de minister ook niet onevenredig: het tijdig indienen van een aanvraag is nodig om de controles voor de verschillende aangevraagde regelingen tijdig te kunnen inplannen. Verder kunnen pas na ontvangst van alle aanvragen de steuntarieven per hectare worden vastgesteld binnen het voor het GLB beschikbare budget. Zonder een uiterste indieningsdatum kan bovendien niet een grote hoeveelheid van tussen de 40.000 en 50.000 aanvragen worden afgehandeld voor de uiterste beslisdatum (30 juni van het jaar dat volgt op het jaar van de aanvraag (artikel 11, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023)). Ter zitting heeft de minister toegelicht dat ook bij bedrijven met een SKAL-certificering controles plaatsvinden. Dat een landbouwer bij een aanvraag automatisch in de categorie goud terechtkomt met een dergelijke certificering, betekent niet dat de opgegeven percelen niet meer gecontroleerd hoeven te worden of dat geen aanvraag ingediend hoeft te worden.

Beoordeling

4.1

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 is een ministeriële regeling die de nationaalrechtelijke invulling geeft aan de per 1 januari 2023 in werking getreden Europese GLB-verordeningen. De keuze voor het opknippen van het aanmeldproces in twee stappen, de daarvoor geldende termijnen en het opnemen van een hardheidsclausule zijn nationaalrechtelijke keuzes van de minister geweest.

4.2

Met het stellen van een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag voor steun over 2023 op grond van het GLB worden meerdere legitieme doelen gediend, zoals volgt uit de nadere toelichting door de minister, weergegeven onder 3.2. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat een landbouwer zijn aanvraag binnen de aanvraagtermijn, in dit geval uiterlijk op 30 november 2023, moet hebben ingediend om voor GLB-steun over 2023 in aanmerking te komen.

4.3

Zoals onder 1.4 al is overwogen, heeft de vennootschap haar aanvraag niet tijdig, dus uiterlijk op 30 november 2023, definitief gemaakt. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat aan de vennootschap de mogelijkheid is geboden een melding overmacht als bedoeld in artikel 46 van Pro de Uitvoeringsregeling GLB 2023 in te dienen om een rechtsingang te hebben, omdat een gewone aanvraag van de vennootschap afgewezen zou worden op de grond dat deze te laat zou zijn ingediend. Bij een gehonoreerde melding overmacht had de vennootschap de mogelijkheid kunnen krijgen alsnog een aanvraag in te dienen.

Overmacht

5 Op grond van artikel 3 van Pro Verordening 2021/2116 kunnen voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB overmacht en uitzonderlijke omstandigheden worden erkend. Deze bepaling bevat voorbeelden van overmacht en uitzonderlijke gevallen. De enkele omstandigheid dat de vennootschap in de veronderstelling was een definitieve aanvraag ingediend te hebben toen de percelen werden nagelopen en bevestigd, is hiermee echter niet vergelijkbaar. Naar het oordeel van het College is geen uitzonderlijke omstandigheid aanwezig zoals bedoeld in artikel 3 van Pro de Verordening 2021/2116. Er is dan ook geen sprake van overmacht.

Kennelijke fout

6 Voor zover de vennootschap een beroep doet op een kennelijke fout door te verwijzen naar de uitspraak van het College van 30 juni 2010 (ECLI:NL:CBB:2010:BN0990), kan dit niet slagen, omdat geen sprake is van een te herstellen fout in de aanvraag. Er is immers geen aanvraag ingediend.

Hardheidsclausule

7.1

Het College begrijpt het beroep van de vennootschap op het evenredigheidsbeginsel mede als een beroep op de in artikel 48 van Pro de Uitvoeringsregeling GLB 2023 opgenomen hardheidsclausule. Deze houdt voor zover hier van belang in dat de minister kan afwijken van artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 voor zover de toepassing van dit artikel gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

7.2

Het College is van oordeel dat het niet afwijken van de in artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 neergelegde uiterste aanvraagdatum 30 november 2023 door aan de vennootschap alsnog de mogelijkheid te bieden om een aanvraag in te dienen niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Hoewel in 2023 nieuw was dat de aanvraagprocedure was opgeknipt in twee momenten, was de vennootschap ermee bekend dat de definitieve aanvraag uiterlijk op 30 november 2023 moest worden ingediend. De minister heeft in dit geval bovendien brieven gestuurd aan de vennootschap dat de aanvraag nog niet was ontvangen. De vennootschap erkent deze brieven te hebben ontvangen, alleen heeft zij de betekenis van deze brieven niet goed ingeschat, omdat zij in de veronderstelling was dat zij al een definitieve aanvraag had ingediend. Dit is een omstandigheid die voor haar rekening moet blijven. Dat de vennootschap daardoor voor 2023 niet in aanmerking komt voor steun vanuit het GLB maakt niet dat de gevolgen van de vergissing van de vennootschap zwaarder moeten wegen dan de legitieme doelen waarop de minister zich heeft beroepen.

Evenredigheid

8 De vennootschap heeft ten slotte aangevoerd dat het niet als tijdig aanmerken van haar aanmelding in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de onder 7.2 vermelde omstandigheden volgt het College de vennootschap hierin niet.

Slotsom

9 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2025.

w.g. H.L. van der Beek w.g. C.S. de Waal

Bijlage

Verordening 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

(6) Om tussen de lidstaten de praktijken inzake de toepassing van de overmachtsclausule te harmoniseren, moet deze verordening, waar nodig, voorzien in vrijstellingen van de GLB-regels voor gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden en in een niet-uitputtende lijst van mogelijke, door de nationale bevoegde autoriteiten te erkennen gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. De nationale bevoegde autoriteiten moeten hun besluiten inzake overmacht of uitzonderlijke omstandigheden per geval nemen op basis van relevant bewijsmateriaal.

(7) Voorts moet deze verordening voorzien in vrijstellingen van de GLB-regels voor gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden, zoals in geval van extreme weersomstandigheden waarbij het bedrijf van de begunstigde dermate ernstige schade wordt toegebracht dat deze vergelijkbaar is met de schade ten gevolge van een ernstige natuurramp.

Artikel 3 - Vrijstellingen voor gevallen van overmacht en voor uitzonderlijke omstandigheden

1. Voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB kunnen overmacht en uitzonderlijke omstandigheden met name worden erkend in de volgende gevallen:

a. a) het bedrijf is zwaar getroffen door een ernstige natuurramp of extreme weersomstandigheden;

b) de veehouderijgebouwen op het bedrijf zijn door een ongeluk verloren gegaan;

c) al het vee of alle landbouwgewassen van de begunstigde of een gedeelte ervan zijn getroffen door een epizoötie, de uitbraak van een plantenziekte of de aanwezigheid van een plaagorganisme;

d) het volledige bedrijf of een groot deel ervan is onteigend, indien deze onteigening op de dag van indiening van de aanvraag niet was te voorzien;

e) overlijden van de begunstigde;

f) langdurige arbeidsongeschiktheid van de begunstigde.

2. Wanneer een ernstige natuurramp of extreme weersomstandigheden als bedoeld in lid 1, punt a), een welbepaald gebied ernstig treft, kan de betrokken lidstaat dat hele gebied als ernstig door die ramp of weersomstandigheden getroffen gebied beschouwen.

Uitvoeringsregeling GLB 2023

Artikel 11. Aanvraag

1. Een landbouwer die ingevolge artikel 10 een Pro aanmelding tot deelname heeft gedaan dient in de periode van 15 oktober tot en met 30 november van het aanvraagjaar een aanvraag in. Wanneer 30 november een zaterdag of zondag is wordt de uiterste termijn verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag of zondag is.

2. […]

3. De aanvraag wordt gedaan door middel van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier en bevat in ieder geval:

a. een opgave van alle percelen en in voorkomend geval alle landschapselementen die op de peildatum ter beschikking van de landbouwer staan;

b. een opgave van de zeldzame landbouwhuisdierrassen, als bedoeld in artikel 28, die betrekking hebben op het desbetreffende aanvraagjaar;

c. indien van toepassing een accountantsverklaring als bedoeld in artikel 5, derde lid;

d. indien van toepassing een volledige invulling voor het aandeel niet productieve grond, bedoeld in artikel 32, onderdeel b, in samenhang met bijlage 4, onder 8; en

e. een opgave van de gerealiseerde eco-activiteiten.

[…]

5. De minister beslist op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, uiterlijk op 30 juni van het jaar volgend op het jaar waarin de aanvraag is ingediend.

[…[

Artikel 46. Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden

1. De landbouwer die een beroep wil doen op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden doet hiervan zo spoedig mogelijk een melding bij RVO met gebruikmaking van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier.