Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1220
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [woonplaats] (pluimveehouder)
(gemachtigde: mr. C.R. Post)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2021, kenmerk 20/2801, in het geding tussen
de pluimveehouder
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M.L. Batting en mr. C.G. Top)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)(Staat)
Procesverloop in hoger beroep
De pluimveehouder heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:9067) (aangevallen uitspraak).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het College heeft de zaak op de zitting van 11 september 2024 behandeld. De zaak is toen aangehouden vanwege het rapport “Vang- en ketenletsel bij vleeskuikens op verschillende momenten in de keten” van Wageningen University & Research van juli 2024 [1] (WUR-rapport 2024, ook aangeduid als ‘Hoorweg et al. 2024’), waarover de minister zich op dat moment nog aan het beraden was.
De pluimveehouder heeft op 18 december 2024 desgevraagd zijn standpunt over het WUR-rapport 2024 ingezonden en heeft gereageerd op de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:12500 en ECLI:NL:RBROT:2024:12501 (uitspraken van de rechtbank van 12 december 2024), die onder meer over het WUR-rapport 2024 gaan.
De minister heeft op 3 januari 2025 zijn standpunt over het WUR-rapport 2024 ingezonden en op 17 januari 2025 gereageerd op de uitspraken van de rechtbank van 12 december 2024 door middel van het inbrengen van een opinie van bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO).
De zitting was op 30 januari 2025. De pluimveehouder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld van [naam 2] en [naam 3] .
Inleiding en samenvatting
Grondslag van het geschil
1.1
Met het besluit van 22 november 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan de pluimveehouder een boete van € 6.000,- opgelegd. De boete is gebaseerd op een rapport van bevindingen van een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), opgesteld na een inspectie bij een slachthuis waar kuikens van de pluimveehouder zijn geslacht. Daarbij is zogenoemd vangletsel geconstateerd, wat een overtreding oplevert van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met voorschriften [2] uit de Regeling houders van dieren en de Transportverordening. De minister heeft het standaard boetebedrag van € 1.500,- verhoogd in verband met recidive.
1.2
Met het besluit van 16 april 2020 (besluit op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de pluimveehouder tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
Samenvatting1.3 In deze uitspraak gaat het om een boete die aan een pluimveehouder is opgelegd. De boete is opgelegd omdat volgens de minister bij het vangen van kuikens op het bedrijf van de pluimveehouder om ze naar een slachthuis te vervoeren een aantal dieren letsel heeft opgelopen, zogenoemd vangletsel. Namens de minister controleert de NVWA op dit vangletsel. Dat doen toezichthoudend dierenartsen van de NVWA in het slachthuis, als de geplukte karkassen van de gedode dieren aan de slachtlijn hangen. Het College heeft reden gezien om de methode waarop deze controles plaatsvinden en de manier waarop de toezichthouders hun bevindingen rapporteren opnieuw op deugdelijkheid te beoordelen. Anders dan tot nu toe komt het College tot het oordeel dat deze methode niet deugdelijk is en dat ook de manier van rapporteren tekortschiet. De pluimveehouder krijgt daarom gelijk. De boete wordt herroepen.
Leeswijzer
Leeswijzer
1.4
Het College geeft hierna eerst de belangrijkste overwegingen van de uitspraak van de rechtbank weer (2). Daarna geeft het College het belangrijkste geschilpunt weer, de vangletselmethode van de minister (3 en 4) en de standpunten van partijen daarover (5).
De toelichting van het College op het oordeel over de vangletselmethode en de manier van rapporteren volgt daarna (6 tot en met 13). Het College eindigt met de consequenties van de beoordeling (14 tot en met 17).
De toelichting van het College op het oordeel over de vangletselmethode en de manier van rapporteren volgt daarna (6 tot en met 13). Het College eindigt met de consequenties van de beoordeling (14 tot en met 17).
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de pluimveehouder ongegrond verklaard. Voor zover voor het hoger beroep van belang, heeft de rechtbank het volgende overwogen (waarbij voor ‘eiseres’ en ‘verweerder’ respectievelijk de pluimveehouder en de minister moet worden gelezen).
“3.3. De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van hetgeen in het rapport van bevindingen is beschreven. De toezichthouder schrijft in het rapport welk letsel, van welke kleur en omvang zij bij de kuikens heeft gezien en geteld; zij constateerde eerst dat er veel karkassen waren met ernstig tot zeer ernstig vleugelletsel, waarop zij besloot een letseltelling uit te voeren en daarbij heeft zij donkerrode tot paarsrode bloedingen van meer dan 3 centimeter ter hoogte van de vleugels geteld. Ook is in het rapport beschreven dat er conform de werkinstructie uit bijlage 7 van de K-PL-WLZ-WV01 van de NVWA is geteld. Dit betreft de “Toelichting vangletseltelling” (een bijlage bij het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis) en ook uit deze Toelichting volgt dat alleen bloedingen worden geteld vanaf drie centimeter die donkerrood tot paars gekleurd zijn. In de Toelichting zijn ook foto’s opgenomen die een illustratie geven van welke bloedingen wel of niet meegeteld worden bij de letseltelling. Voorts concludeert de toezichthouder in het rapport, op basis van haar deskundigheid als dierenarts, dat de geconstateerde letsels zijn ontstaan in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren door het vangen van de dieren. Gelet op de duidelijke beschrijving van de constateringen door de toezichthouder is een foto in dit geval niet nodig om het bewijs te leveren dat vangletsel is geconstateerd. Ook ander steunbewijs (zoals de Vragenlijst vangletsel) of verklaringen van getuigen acht de rechtbank niet nodig. De waarnemingen van de bevoegde toezichthouder - die als dierenarts wordt geacht te beschikken over de nodige expertise - zijn duidelijk omschreven in het rapport van bevindingen en de daarin gemaakte conclusies zijn ook nader onderbouwd. De rechtbank ziet ook niet in dat eiseres door het ontbreken van foto’s of andere stukken in haar verdedigingsmogelijkheden zou zijn geschaad. Eiseres is in de gelegenheid om haar visie te geven op het rapport van bevindingen en daarbij gevoegde stukken en het staat haar vrij om dat door een eigen deskundige te laten beoordelen, wat eiseres ook heeft gedaan.
3.4.
Ook in hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om aan de bevindingen van de toezichthouder in het rapport te twijfelen. […]
3.5.
De toezichthouder verricht de vangletseltelling door twee keer twee minuten aan de slachtlijn de karkassen te turven die donkerrode of paarse bloedingen hebben van minimaal 3 centimeter. De toezichthouder heeft op de zitting toegelicht dat zij aan de hand van een stopwatch op haar mobiele telefoon die twee minuten bijhoudt. De rechtbank vindt het voldoende aannemelijk dat de toezichthoudend dierenartsen aan de lopende slachtlijn een correcte telling kunnen uitvoeren. De rechtbank verwijst daarbij ook naar eerder genoemde uitspraken van 4 mei 2021 en 6 juli 2021 waarin het CBb erop wijst dat de karkassen in één lijn en op dezelfde wijze zijn opgehangen, dat de ruimte helder is verlicht (zoals ook in de werkinstructie staat) en dat een vangletseltelling plaatsvindt door getrainde dierenartsen. In dat verband heeft de toezichthouder ter zitting toegelicht dat er steekproefsgewijs controles plaatsvinden waarbij een senior toezichthoudend dierenarts met collega-toezichthouders meetelt en haar ervaring is dat dit altijd tot nagenoeg dezelfde resultaten leidt. Weliswaar ging het in de uitspraken van het CBb om een bandsnelheid van 7.500 kuikens per uur, terwijl dat in deze zaak 10.000 kuikens per uur is, maar de rechtbank ziet in dat verschil, gelet op al het voorgaande, geen reden om anders te oordelen. Voorts heeft het CBb in voornoemde uitspraken deze methode van het vaststellen van vangletsel op het slachthuis ook deugdelijk geacht. Ter zitting is door de toezichthouder ook toegelicht dat het correct vangen in een stal moeilijk te controleren is; er worden veel kuikens tegelijk gevangen en de ervaring heeft geleerd dat vangploegen voorzichtiger gaan vangen als daarbij NVWA-toezichthouders aanwezig zijn. Daarnaast is letsel in de stal moeilijker vast te stellen; op het moment van de tellingen in het slachthuis zijn de kuikens van hun verenkleed ontdaan en zijn bloedingen dus goed zichtbaar.
[…]
3.7.
Naar het oordeel van de rechtbank is door verweerder ook voldoende toegelicht dat het geconstateerde letsel, gelet op de kleur en grootte, niet op het slachthuis of tijdens het transport, maar tijdens het vangen is ontstaan. Toegelicht is dat processen in de slachterij weliswaar ook bloedingen kunnen toebrengen aan de kuikens maar dat die bloedingen op het moment dat de toezichthouder de letseltelling doet, nog beperkt in omvang en lichtrood van kleur zijn en dus niet worden meegeteld. Op de slachterij doen zich geen situaties meer voor waarbij groot letsel kan ontstaan. De op het slachthuis (bijvoorbeeld bij het kantelen) ontstane bloedingen hebben te weinig tijd om zich te ontwikkelen tot een meer dan 3 centimeter grote donkerrode bloeding. Het dodermes snijdt immers de aanvoerende bloedvaten door waarna het bloed de weg van de minste weerstand zal volgen. Na het doden is geen sprake meer van letsel maar van schade en schade die dan ontstaat veroorzaakt geen donkerrode bloedingen meer en wordt dus ook niet meegenomen in de vangletseltelling. Ook is door verweerder voldoende toegelicht dat het getelde letsel evenmin bij het transport kan zijn ontstaan. Toegelicht is dat letsel veroorzaakt door het vervoer voornamelijk andersoortig letsel betreft en dat als er zich bij het vervoer een incident voordoet, een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30 tot 40 %) daardoor letsel oploopt. Bovendien gaat de toezichthouder na of zich bij het transport calamiteiten hebben voorgedaan.
3.8.
Gelet op het voorgaande is voor de rechtbank voldoende aannemelijk dat als een bloeding donkerrood of paars is en een grootte heeft van 3 centimeter of meer, die bloeding is ontstaan tijdens het vangen of laden van de kuikens, en niet nadien bij het transport of op het slachthuis. De rechtbank verwijst ook op dit punt naar genoemde uitspraken van het CBb van 4 mei 2021 en 6 juli 2021. Nu uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder donkerrode tot paarsrode bloedingen van minimaal 3 centimeter heeft geteld, staat voor de rechtbank voldoende vast dat het getelde letsel door het vangen is veroorzaakt.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3
Het College ziet in wat partijen hebben aangevoerd (dat komt hierna onder 5 aan de orde) aanleiding om eerst te beoordelen of de minister terecht heeft geconcludeerd dat met de manier waarop de NVWA heeft vastgesteld dat sprake is van vangletsel, bewezen is dat de pluimveehouder de Transportverordening heeft overtreden. De NVWA heeft voor het vaststellen van vangletsel een eigen methode ontwikkeld (de vangletselmethode). De pluimveehouder betwist dat met de vangletselmethode kan worden vastgesteld dat sprake is van vangletsel.
Het College ziet in wat partijen hebben aangevoerd (dat komt hierna onder 5 aan de orde) aanleiding om eerst te beoordelen of de minister terecht heeft geconcludeerd dat met de manier waarop de NVWA heeft vastgesteld dat sprake is van vangletsel, bewezen is dat de pluimveehouder de Transportverordening heeft overtreden. De NVWA heeft voor het vaststellen van vangletsel een eigen methode ontwikkeld (de vangletselmethode). De pluimveehouder betwist dat met de vangletselmethode kan worden vastgesteld dat sprake is van vangletsel.
De vangletselmethode
4 De vangletselmethode is opgenomen in een bijlage bij het “Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis” van de NVWA, met de titel “Toelichting vangletseltelling”. De vangletselmethode houdt volgens de Toelichting vangletseltelling in dat een toezichthoudend dierenarts van de NVWA op het slachthuis bepaalde bloedingen telt bij de ontvederde (geplukte) kuikens aan de slachtlijn, te weten bloedingen van drie centimeter en groter met een donkerrode tot paarse kleur op de vleugels, poten en borst van de kuikens. Er wordt minimaal twee minuten achter elkaar geteld en er wordt minimaal twee keer geteld. Daaruit wordt een gemiddeld percentage vangletsel berekend, waarbij uit de snelheid van de slachtband (variërend van 7.500 tot 15.000 kuikens per uur) wordt afgeleid hoeveel kuikens er in twee minuten gezien zijn. Hoewel bij geen enkel kuiken sprake mag zijn van vangletsel, is ervoor gekozen pas een boete op te leggen als bij, ten tijde van belang, 2% of meer van de kuikens vangletsel is geconstateerd. De NVWA verwijst in de bijlage wat betreft de geschatte ouderdom van de bloedingen naar een tabel ‘Kleurveranderingen van bloedingen bij het levende dier’ uit Bremmer en Johnston 1996 [3] . Daarin is opgenomen dat een bloeding na twee minuten rood kleurt en na twaalf uur donkerrood-paars. In de tijd tussen 2 minuten en 12 uur na het ontstaan, verandert de kleur van de bloeding van rood naar donkerrood tot paars. De NVWA heeft ervoor gekozen alleen donkerrood tot paarse bloedingen vanaf drie centimeter te tellen als vangletsel.
Standpunten van partijen
Standpunt van de minister
5 De minister betoogt dat de vangletselmethode toereikend is om een overtreding van de bepalingen over vangletsel in de Transportverordening te bewijzen. In de onderhavige boetezaken hebben de toezichthoudend dierenartsen conform de vangletselmethode gehandeld. De minister heeft daarom, gelet op de waarnemingen van die dierenartsen, mogen concluderen dat sprake is van vangletsel en de boetes mogen opleggen.
5.1 De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt op 3 januari 2025 een stuk ingebracht van twee toezichthoudend dierenartsen van de NVWA van 4 oktober 2024. De dierenartsen lichten toe dat de vangletselmethode is gebaseerd op internationaal wetenschappelijk onderzoek, namelijk Hamdy et al. 1961 [4] , Northcutt et al. 2000 [5] en Saraiva et al. 2020 [6] . Uit de tabel van Bremmer en Johnston 1996 volgt dat een bloeding van rood naar donkerrood-paars verkleurt in een tijdspanne van gemiddeld twaalf uur na het ontstaan daarvan. Het onderzoek van Northcutt et al. 2000 biedt volgens hen daarop een aanvulling, namelijk dat een bloeding verkleurt van lichtroze/lichtrood naar donkerrood in circa zes uur, althans de meest dieprode kleur bereikt na circa zes uur. Daarbij merken de dierenartsen op dat het hier gaat om gemiddelden en dat de bandbreedten dus hebben te gelden als uitgangspunt, omdat sprake is van een glijdende schaal waarbij verschillende factoren van invloed zijn. De NVWA telt alleen bloedingen van drie centimeter en groter, omdat is gebleken dat het verplaatsen en/of kantelen en/of aanhaken van de kuikens in het slachthuis enkel klein letsel kan toebrengen. De kuikens worden namelijk aan het begin van het slachtproces, voorafgaand aan het kantelen van de containers, onomkeerbaar bedwelmd en bij bedwelmde kuikens zullen ontstane bloedingen onderhuids nauwelijks uitbreiden vanwege de lage hartslag. Vervolgens neemt het proces in het slachthuis ook onvoldoende tijd in beslag om een donkerrode-paarse bloeding van drie centimeter of meer te ontwikkelen. Bij het slachtproces kan een ander type letsel ontstaan, namelijk rode vleugeltippen door het fladderen tijdens het verdoven. Of er ontstaan bloedingen die roze/rood zijn en nog niet de tijd hebben gehad om te verkleuren naar donkerrood-paars. Ook het letsel dat kan ontstaan tijdens de periode in de wachtruimte van het slachthuis zal niet worden geteld als vangletsel. De kuikens worden namelijk bij het eventueel verplaatsen in die periode niet uit de container gehaald, maar de hele container wordt met een heftruck verplaatst. Als in de container voldoende ruimte is, is het mogelijk dat de kuikens hevig gaan fladderen, maar dat resulteert niet in de bloedingen die de NVWA telt. Ook tijdens het transport naar het slachthuis ontstaat een ander type letsel dan de NVWA telt, namelijk rode vleugeltippen door zeer hevig fladderen - als de kuikens daar de ruimte toe hebben in de containers - bijvoorbeeld bij onvoorzichtig rijden. De aantallen kuikens met rode vleugeltippen zullen dan zeer hoog zijn, omdat zij allen hetzelfde onvoorzichtige vervoer hebben gehad. Als er wel grote bloedingen optreden als gevolg van transport, dan gaat het over het algemeen om een groter aantal kuikens dan bij vangletsel. Als een vrachtwagen bijvoorbeeld op zijn kant is gegaan, zal, zoals uit praktijkervaringen blijkt, minstens 30-40 % van de kuikens gewond raken of komen te overlijden. Op het moment dat de toezichthoudend dierenarts de bloedingen aan de slachtlijn telt, ongeveer 2,5 à 8,5 uur nadat de kuikens zijn gevangen, zijn die bloedingen volgens de dierenartsen dus niet tijdens transport of op het slachthuis ontstaan, maar tijdens het vangen op het pluimveebedrijf.
5.1 De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt op 3 januari 2025 een stuk ingebracht van twee toezichthoudend dierenartsen van de NVWA van 4 oktober 2024. De dierenartsen lichten toe dat de vangletselmethode is gebaseerd op internationaal wetenschappelijk onderzoek, namelijk Hamdy et al. 1961 [4] , Northcutt et al. 2000 [5] en Saraiva et al. 2020 [6] . Uit de tabel van Bremmer en Johnston 1996 volgt dat een bloeding van rood naar donkerrood-paars verkleurt in een tijdspanne van gemiddeld twaalf uur na het ontstaan daarvan. Het onderzoek van Northcutt et al. 2000 biedt volgens hen daarop een aanvulling, namelijk dat een bloeding verkleurt van lichtroze/lichtrood naar donkerrood in circa zes uur, althans de meest dieprode kleur bereikt na circa zes uur. Daarbij merken de dierenartsen op dat het hier gaat om gemiddelden en dat de bandbreedten dus hebben te gelden als uitgangspunt, omdat sprake is van een glijdende schaal waarbij verschillende factoren van invloed zijn. De NVWA telt alleen bloedingen van drie centimeter en groter, omdat is gebleken dat het verplaatsen en/of kantelen en/of aanhaken van de kuikens in het slachthuis enkel klein letsel kan toebrengen. De kuikens worden namelijk aan het begin van het slachtproces, voorafgaand aan het kantelen van de containers, onomkeerbaar bedwelmd en bij bedwelmde kuikens zullen ontstane bloedingen onderhuids nauwelijks uitbreiden vanwege de lage hartslag. Vervolgens neemt het proces in het slachthuis ook onvoldoende tijd in beslag om een donkerrode-paarse bloeding van drie centimeter of meer te ontwikkelen. Bij het slachtproces kan een ander type letsel ontstaan, namelijk rode vleugeltippen door het fladderen tijdens het verdoven. Of er ontstaan bloedingen die roze/rood zijn en nog niet de tijd hebben gehad om te verkleuren naar donkerrood-paars. Ook het letsel dat kan ontstaan tijdens de periode in de wachtruimte van het slachthuis zal niet worden geteld als vangletsel. De kuikens worden namelijk bij het eventueel verplaatsen in die periode niet uit de container gehaald, maar de hele container wordt met een heftruck verplaatst. Als in de container voldoende ruimte is, is het mogelijk dat de kuikens hevig gaan fladderen, maar dat resulteert niet in de bloedingen die de NVWA telt. Ook tijdens het transport naar het slachthuis ontstaat een ander type letsel dan de NVWA telt, namelijk rode vleugeltippen door zeer hevig fladderen - als de kuikens daar de ruimte toe hebben in de containers - bijvoorbeeld bij onvoorzichtig rijden. De aantallen kuikens met rode vleugeltippen zullen dan zeer hoog zijn, omdat zij allen hetzelfde onvoorzichtige vervoer hebben gehad. Als er wel grote bloedingen optreden als gevolg van transport, dan gaat het over het algemeen om een groter aantal kuikens dan bij vangletsel. Als een vrachtwagen bijvoorbeeld op zijn kant is gegaan, zal, zoals uit praktijkervaringen blijkt, minstens 30-40 % van de kuikens gewond raken of komen te overlijden. Op het moment dat de toezichthoudend dierenarts de bloedingen aan de slachtlijn telt, ongeveer 2,5 à 8,5 uur nadat de kuikens zijn gevangen, zijn die bloedingen volgens de dierenartsen dus niet tijdens transport of op het slachthuis ontstaan, maar tijdens het vangen op het pluimveebedrijf.
5.2.1
De minister heeft verder ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de opinie van BuRO van 17 januari 2025. In de opinie beoordeelt BuRO aan de hand van een aantal studies of er een voldoende wetenschappelijke onderbouwing is voor de vangletselmethode. Volgens BuRO onderbouwen die studies in samenhang dat de NVWA met vrij veel zekerheid kan aannemen dat de door hen getelde bloedingen enkele uren voor het vaststellen van het letsel ontstaan zijn. BuRO verwijst onder meer naar Hamdy et al. 1961, Griffiths 1987 en Northcutt et al. 2000:
“Griffiths (1987) vindt echter dat bloedingen uitgebreider zijn op 4, 6 en 8 uur nadat een gestandaardiseerde kneuzing is toegebracht dan na 2 uur. Bloedingen van 8 tot 24 uur oud ontwikkelden van rood naar blauw, oudere bloedingen (1-5 dagen oud) kregen meerdere kleuren, waaronder zwart, blauwgroen en bruin-oranje.
Northcutt et al. (2000) hebben eveneens gekeken naar het effect van gestandaardiseerde kneuzingen bij vleeskuikens die onder narcose zijn gebracht. Vervolgens is na 0, 1, 6, 12 en 24 uur gekeken naar de bloedingen die ontstonden. Hierin zagen zij, net als Griffiths (1987), dat bloedingen 6 uur na het aanbrengen van de kneuzing het donkerst waren, en dat bloedingen op de borst donkerder werden, terwijl de bloedingen op de dij en vleugel lichter werden. Na 24 uur werden de bloedingen in deze studie groenig.
[…]
Hoewel deze studies niet de exacte methode van de NVWA valideren, geven ze wel aanwijzingen dat de methode van de NVWA bruikbaar is om bloedingen te scoren en onderschrijven met name Hamdy et al. (1961) en Griffiths (1987) dat de kans zeer groot is dat de bloedingen zoals gescoord door de NVWA minimaal enkele uren of ouder zijn.”
5.2.2
De kans dat grote bloedingen tijdens transport of in de tijd van het lossen uit de containers tot het moment van tellen kunnen ontstaan, is volgens BuRO verwaarloosbaar:
“In Gerritzen et al., 2019 (p29) wordt gesteld dat: ‘mede op basis van de observaties die zijn uitgevoerd op het primaire bedrijf in de stal en direct na vangen en laden, maar voor transport, en de bevindingen uit de literatuur (Nijdam et al., 2006; Jacobs, 2016) is de conclusie terecht dat vleugelbloedingen (5% van de dieren) en vleugeldislocaties (bij 2,9% van de dieren) tijdens vangen en laden worden veroorzaakt’. Ook de onderzoekers in Hoorweg et al. (2024) bevestigen dat het extra hanteren van vleeskuikens door de onderzoekers voordat de dieren getransporteerd worden, voor 90% het letsel zoals dat gescoord wordt op het slachthuis kan verklaren.
[…]
Ook het in de rechtbankstukken genoemde onderzoek van Saraiva et al. (2020) stelt dat bloedingen niet toenamen naarmate de transportduur toenam. Als transport een belangrijke oorzaak zou zijn van het letsel, lijkt het aannemelijker dat een langere transportduur tot meer letsel zou leiden. Het is daardoor waarschijnlijker dat de bloedingen ontstaan zijn op de bedrijven tijdens vangen, kratten en laden. Ook stellen zij dat in ander onderzoek is aangetoond dat het grootste gevaar voor het ontstaan van bloedingen inadequaat vangpersoneel is, waarbij factoren die betrekking hebben op de vangploeg de verschillende maten van letsel kunnen verklaren (Langkabel et al., 2015). De bevinding dat in grotere koppels een significant hoger percentage bloedingen (hoger dan 4%) wordt gezien, ondersteunt de door meer onderzoekers voorgestelde verklaring dat vermoeidheid van de vangploeg kan bijdragen aan een toename van letsel door vangen en laden (Saraiva et al., 2020). Bovendien stellen deze onderzoekers dat het welzijn van vleeskuikens voor de slacht sterk kan verbeteren door veranderingen in het menselijk handelen, door standaard methoden te implementeren en te zorgen voor een goede planning, waarbij ze het essentieel noemen om personeel dat dieren hanteert en transporteert goed te trainen (Saraiva et al., 2020).
[…]
In de naleefmeting van de NVWA (2021) is zichtbaar dat er grote variatie is tussen vangploegen in het letsel dat gescoord wordt aan de slachtlijn. Deze variatie zou niet zichtbaar zijn als het letsel dat gescoord wordt, hoofdzakelijk veroorzaakt wordt door bijvoorbeeld transport of de handelingen op het slachthuis. Alle vleeskuikens worden immers getransporteerd en doorlopen dezelfde processen in het slachthuis. Als transport of slachthuishandelingen belangrijke bijdrages zouden leveren aan het geregistreerde letsel, zou bij alle vleeskuikens, onafhankelijk van in welk koppel de dieren zaten, in ieder geval een vergelijkbaar (of vergelijkbare toename van) letsel aanwezig zijn. Bovendien zijn er vangploegen die geen tot nauwelijks geregistreerd letsel aanleveren. Dit onderschrijft dat het letsel zoals geregistreerd door de NVWA hoofdzakelijk door het vangen en laden veroorzaakt moet zijn.
[…]
Uit de naleefmetingen van de NVWA blijkt dat in 2017 in 27% van de gecontroleerde koppels het percentage letsel hoger was dan 2%. Hierna is de NVWA strenger gaan handhaven op vangletsel. In 2021 was dit percentage overschrijdingen gedaald naar 4% van de gecontroleerde koppels en in 2023 naar 2,4% (NVWA, 2021 & 2023). In buitenlandse koppels bleef dit percentage overschrijdingen hoog met 24% (NVWA, 2021) en 16,3% (NVWA, 2023). Dit suggereert dat handhaven op vangletsel heeft bijgedragen aan het reduceren van het aantal koppels dat een te hoog percentage vang letsel heeft.”
5.2.3
BuRO concludeert in de opinie dat met de vangletselmethode met voldoende mate van zekerheid kan worden geconcludeerd dat de getelde bloedingen hoofdzakelijk door het vangen zijn ontstaan:
“Op basis van de beschikbare literatuur en de kanttekeningen bij de verschillende studies, is volgens BuRO met voldoende mate van zekerheid te concluderen dat het letsel van vleeskuikens, zoals vastgesteld door de NVWA aan de slachtlijn, hoofdzakelijk veroorzaakt wordt door het vangen en laden van de dieren. Hoewel de exacte methode die de NVWA daarvoor hanteert gevalideerd zou moeten worden, onderbouwen diverse studies de aanname dat de kleur van de bloeding gebruikt kan worden om de ouderdom van het letsel vast te stellen.”
5.3.1
Over specifiek het WUR-rapport 2024 heeft de minister gesteld dat dit rapport geen aanleiding geeft voor twijfel over de vangletselmethode. De twee toezichthoudend dierenartsen hebben er in het stuk van 4 oktober 2024 op gewezen dat de definitie van ‘vangen’ in het WUR-rapport 2024 niet hetzelfde is als de wettelijke definitie van vangen. De wettelijke definitie van vangen omvat namelijk het vangen, het plaatsen van de dieren in de containers en het plaatsen van de containers op de vrachtwagen, terwijl in het WUR-rapport 2024 het vangen enkel de eerste twee handelingen omvat. Dit betekent dat eventueel letsel dat ontstaat door het vervoer van de containers naar en het plaatsen daarvan op de vrachtwagen, pas in het slachthuis is gezien en ten onrechte is toegerekend aan het transport of het verwerken van de kuikens in het slachthuis. In de opinie van BuRO wordt dit ook genoemd in het kader van de betrouwbaarheid van de studies waarover het rapport “Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn” van Wageningen University & Research van januari 2019 (WUR-rapport 2019, door BuRo aangehaald als Gerritzen et al. 2019) [7] en het WUR-rapport 2024 gaan:
“De wettelijke definitie die geldt voor het vangen en laden van pluimvee betekent dat vanaf het moment dat de vangploeg de stal betreedt het vangen gestart is, en dat het laden voorbij is op het moment dat de laatste container op de vrachtwagen geladen is. Dit heeft als gevolg dat het verplaatsen van de containers naar de vrachtwagen en het plaatsen van de containers in de vrachtwagen onderdeel zijn van het vang- en laadproces. In de studies die pluimvee beoordelen direct na het vangen (bv. Gerritzen et al., 2019; Hoorweg et al., 2024), worden de vleeskuikens na het beoordelen pas in de vrachtwagen geladen. Eventueel letsel dat mogelijk ontstaat door het vervoeren van de container naar de vrachtwagen en het plaatsen van de container op de vrachtwagen (wat wettelijk gezien bij het vangen en laden hoort), wordt daardoor pas in het slachthuis gezien en kan ten onrechte toegerekend worden aan het transport of het verwerken van de vleeskuikens in het slachthuis.”
5.3.2
Verder hebben de dierenartsen opgemerkt dat uit het WUR-rapport 2024 volgt dat er een toename is in de tijd in het percentage bloedingen, maar tevens dat bloedingen in de tijd beter zichtbaar kunnen worden, zodat bloedingen die tijdens het vangen zijn ontstaan pas zichtbaar worden op het slachthuis. Door het beoordelen van de kuikens na het vangen in de stal van de pluimveehouder (het eerste meetmoment) is er bovendien een extra hanteermoment geweest, wat 90% van de toename in grote bloedingen (bloedingen groter dan drie centimeter) die geteld zijn na aankomst op het slachthuis (tweede meetmoment) verklaart. Daarnaast doen de conclusies in het WUR-rapport 2024 dat er een toename wordt gezien in vleugelbreuken tijdens transport, geen afbreuk aan het feit dat de NVWA bloedingen kan tellen en aan de hand van de ouderdom daarvan kan vaststellen dat het om vangletsel gaat, omdat de NVWA breuken en dislocaties niet telt. Ook in de opinie van BuRO wordt, waar het gaat om de bijdrage van het vangen en laden aan het ontstaan van letsel, gewezen op het eventueel in de tijd beter zichtbaar worden van bloedingen en het extra hanteermoment:
“In Hoorweg et al. (2024) wordt gesteld dat er tussen het meten op het primair bedrijf en de aankomst op het slachthuis een toename is in het percentage bloedingen. Hiervoor wordt o.a. het plaatsen van de containers op het voertuig als mogelijke oorzaak genoemd, terwijl deze activiteit wettelijk gezien gerekend wordt tot het vangen en laden van de vleeskuikens. Daarnaast gaan de auteurs in eerste instantie voorbij aan het feit dat naarmate de tijd vordert, bloedingen kunnen toenemen of donkerder en daardoor beter zichtbaar kunnen worden (Taylor & Helbacka, 1968; Griffiths, 1987; Northcutt et al., 2000). Deze mogelijkheid wordt later in de discussie van Hoorweg et al. (2024) wel genoemd, maar wordt niet vermeld in de samenvatting van het rapport als waarschijnlijke of mogelijke verklaring voor de gevonden resultaten. Aangezien het letsel direct na het vangen op het primair bedrijf (zie Hoorweg et al., 2024, p 12) is gescoord, is het mogelijk dat er letsel was veroorzaakt dat nog niet of minder zichtbaar was. Bovendien vinden deze auteurs (zie Hoorweg et al., 2024: 3.2.1.2 op p 18) dat de grote bloedingen die meer worden waargenomen na aankomst op het slachthuis voor 90% verklaard kunnen worden door het extra hanteren van de onderzoekers. Er werd geen toename gezien in het aantal vleugeldislocaties of breuken. Dit ondersteunt de suggestie dat bloedingen in de tijd erger kunnen worden.”
Standpunt van de pluimveehouder5.4 Volgens de pluimveehouder kan het letsel ook op een ander moment in de keten van achtereenvolgens vangen, transport en slachten (het end-of-life-traject) van de kuikens zijn ontstaan. De toezichthoudend dierenarts inspecteert de kuikens namelijk niet tijdens het vangen in de stal, maar op het slachthuis en daar pas als het karkas aan de slachtlijn hangt, nadat zij dus achtereenvolgens zijn gevangen, op transport zijn gezet en op het slachthuis hebben gewacht, zijn verdoofd, gedood en geplukt. De pluimveehouder heeft verwezen naar onder meer het WUR-rapport 2024 en de uitspraken van de rechtbank van 12 december 2024, (ECLI:NL:RBROT:2024:12500 en 12501). In die uitspraken heeft de rechtbank geoordeeld dat er, mede naar aanleiding van het WUR-rapport 2024 en andere nieuwe informatie, inmiddels zodanige twijfel bij haar bestaat over de vangletselmethode dat zij, anders dan voorheen, niet meer kan concluderen dat de minister aan zijn bewijslast heeft voldaan. Dit oordeel steunt met name op het WUR-rapport 2024. Naar aanleiding van deze uitspraken heeft de minister de opinie van BuRo laten opstellen, die door de minister in deze procedure is ingebracht. Voor zover van belang komen de argumenten van de pluimveehouder bij de beoordeling aan de orde.
Toelichting oordeel College
Toelichting oordeel College
6 Tot nu toe heeft het College de methode van de minister om te controleren op vangletsel steeds als deugdelijk geoordeeld, mede op basis van de onderzoeken naar letsel bij pluimvee die daaraan ten grondslag liggen, de waarborgen omtrent de manier van tellen door deskundige veeartsen die als toezichthouders optreden en de wijze van rapporteren over de waarnemingen en bevindingen van deze toezichthouders. De ontwikkelingen in de discussie over de deugdelijkheid van deze methode, geschetst onder 5, zijn de aanleiding voor het College om de methode opnieuw integraal te beoordelen. Daarbij staat in de eerste plaats de door de minister voor deze methode gegeven onderbouwing ter beoordeling. Immers, in gevallen waarin boetes zijn opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De door de minister gebruikte methode moet daarom op zichzelf voldoende zijn om in concrete gevallen tot het bewijsvermoeden van een overtreding te kunnen leiden. Daarvoor geldt dat de overtreding buiten redelijke twijfel bewezen moet zijn. Bij deze beoordeling betrekt het College de kennis over de uitvoering van vangletseltellingen en de wijze van rapporteren daarover door de toezichthoudend dierenartsen die het College in de loop der jaren heeft opgedaan uit het grote aantal vangletselzaken waarover tot nu toe uitspraak is gedaan. Het College komt tot het oordeel dat met de vangletselmethode niet vaststaat dat sprake is van vangletsel, omdat niet is uitgesloten dat het letsel op een ander moment in het end-of-life-traject is ontstaan. Het College legt hierna uit hoe het tot deze beoordeling komt.
De kleur van bloedingen
7.1
Het College stelt vast dat in de studies aanwijzingen zijn te vinden voor een verband tussen de kleur van bloedingen en de ouderdom daarvan. Dat geeft een aanknopingspunt voor een schatting van het moment waarop de bloedingen zijn ontstaan. Maar er is veel onzekerheid over het exacte kleurverloop van een bloeding in de tijd. Zoals BuRo erkent valideren deze studies de exacte methode van de NVWA niet. In de studies is op vaste observatiemomenten naar de status van bloedingen gekeken (zie in 5.2.1), maar of die bloedingen zich lineair in de tijd of anders ontwikkelen is onbekend. Daarbij komt dat er aanwijzingen zijn dat het kleurverloop van een bloeding in de tijd verschilt wat betreft de locatie van de bloeding op het kuiken, namelijk op de poten, borst of vleugel. In de studie van Northcutt et al. 2000 is gezien dat bloedingen op de borst in de tijd donkerder werden, terwijl de bloedingen op de dij en vleugel lichter werden. De twee toezichthoudend dierenartsen van de NVWA hebben hierover opgemerkt dat de diepte van de kleur rood inderdaad kan variëren per locatie van de bloeding op het kuiken, maar dat de kleur donkerrood-paars ongeacht de diepte van de kleur als donkerrood-paars wordt waargenomen. Het College kan dat standpunt niet rijmen met de bevindingen van Northcutt et al. 2000. Bovendien heeft ook BuRO in de opinie gesteld dat de NVWA lichtere bloedingen op dij en vleugel mogelijk niet meetelt, gelet op de bevindingen van Northcutt et al. 2000. Het vermoeden van BuRo is dat de NWVA daardoor in de praktijk de omvang van het vangletsel onderschat, nu de vangletselmethode alleen uitgaat van tellingen van donkerrood-paarse bloedingen. Maar juist in dat laatste schuilt naar het oordeel van het College een probleem. Uit de praktijk komt naar voren dat bij de inspecties hoofdzakelijk of zelfs alleen maar bloedingen aan de vleugels zijn geteld, terwijl de vangletselcontroles regelmatig plaatsvinden meer dan 6 uur na het vangen inclusief het laden. Na dat tijdsverloop zou de kleur van bloedingen aan de vleugels volgens de studie van Northcutt et al. 2000 lichter rood zijn. Het voorgaande roept dan ook twijfel op over de vraag of de getelde donkerrode-paarse bloedingen steeds als vangletsel kunnen worden aangemerkt.
7.2
De stelling van BuRO dat met name studies van Hamdy et al. 1961 en Griffiths 1987 onderschrijven dat de kans zeer groot is dat de bloedingen die de NVWA scoort minimaal enkele uren of ouder zijn, kan niet afdoen aan het bovenstaande. BuRO merkt zelf op dat de weinige studies die zijn gedaan naar het verloop van kleur en grootte van bloedingen in vleeskuikens relatief oud zijn, terwijl de ‘moderne’ vleeskuikens groter en zwaarder zijn, sneller groeien en er aanwijzingen zijn dat gewicht en grootte van vleeskuikens van invloed is op het ontstaan van bloedingen. Het is niet bekend of de bloedingen in ‘moderne’ kuikens ernstiger of groter worden na een kneuzing of trauma
.Over de bevindingen van Griffiths 1987 heeft BuRO opgemerkt dat de wetenschappelijke kwaliteit van dat onderzoek niet vaststaat en de resultaten daarom met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. De studie van Hamdy et al. 1961 was bovendien niet gericht op het voorkómen van onnodig dierenleed, maar op het verminderen van het aantal karkassen dat vanwege te grote bloedingen moet worden afgekeurd voor verdere verwerking.
.Over de bevindingen van Griffiths 1987 heeft BuRO opgemerkt dat de wetenschappelijke kwaliteit van dat onderzoek niet vaststaat en de resultaten daarom met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. De studie van Hamdy et al. 1961 was bovendien niet gericht op het voorkómen van onnodig dierenleed, maar op het verminderen van het aantal karkassen dat vanwege te grote bloedingen moet worden afgekeurd voor verdere verwerking.
7.3
De studies over bloedingen ontstaan door transport en op het slachthuis, maken de onzekerheid over of donkerrode tot paarse bloedingen veroorzaakt zijn door vangletsel niet anders. De stelling van de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA dat tijdens transport en op het slachthuis tijdens wachttijden en kantelen enkel bloedingen kunnen ontstaan door fladderen met de vleugels en dat die alleen resulteren in rode vleugeltippen, hebben zij niet wetenschappelijk onderbouwd. In bijvoorbeeld Saraiva et al. 2020 wordt gesteld dat meer bloedingen gezien worden in vleeskuikens na transport als de kuikens tijdens transport meer ruimte in de kratten hebben. Dat het enkel om bloedingen aan de vleugeltippen zou gaan, volgt hier niet uit. In de rapporten van bevindingen wordt bovendien niet vermeld wat de dierdichtheid was in de containers. Wat betreft de stelling van de minister dat het proces op het slachthuis te kort is om tot een donkerrood-paarse bloeding te komen, lijkt dat in ieder geval niet op te gaan voor de situatie waarin de kuikens een periode op het slachthuis hebben moeten wachten voordat zij werden bedwelmd en geslacht, welke periode kan oplopen tot enkele uren. De minister heeft bovendien niet betwist dat andere handelingen in het end-of-life-traject ook bloedingen kunnen veroorzaken en heeft ook niet gesteld dat donkerrode tot paarse bloedingen altijd zijn veroorzaakt door het vangen, maar enkel dat de bloedingen die de NVWA telt
hoofdzakelijkdaardoor zijn veroorzaakt. Op de zitting is aangegeven dat er een onzekerheid kan zijn in de oorzaak van de bloedingen, maar dat die onzekerheid wordt weggenomen door de handhavingsgrens van 2%. Daarvoor ziet het College echter onvoldoende basis.
hoofdzakelijkdaardoor zijn veroorzaakt. Op de zitting is aangegeven dat er een onzekerheid kan zijn in de oorzaak van de bloedingen, maar dat die onzekerheid wordt weggenomen door de handhavingsgrens van 2%. Daarvoor ziet het College echter onvoldoende basis.
8.1
Het WUR-rapport 2024 neemt de onzekerheid wat betreft het kleurverloop van bloedingen in de tijd en het ontstaan van letsels niet weg. In de studie van Hoorweg et al. 2024 die aan dit rapport ten grondslag ligt, is namelijk geconstateerd dat in elke schakel van de keten letsel en/of schade kan ontstaan, en dat er een toename van letsel (bloedingen en vleugelbreuken/dislocaties) is in de tijd op de drie observatiemomenten van de onderzoekers. Volgens de onderzoekers betekent dit dat het moment van scoren van belang is om vast te stellen wanneer letsels zijn ontstaan. Bij aankomst op het slachthuis, direct na transport (observatiemoment 2), werd meer letsel gescoord dan direct na het vangen op het primaire bedrijf (observatiemoment 1). In deze periode kan de toename volgens de onderzoekers worden toegewezen aan een combinatie van factoren, namelijk verplaatsen van containers (shovel) en het transport zelf, met andere woorden door alle invloeden die plaatsvinden vanaf het vangen en plaatsen in de containers tot aan aankomst op het slachthuis. Welke invloed elk van deze factoren heeft op het ontstaan van letsels, kan volgens de onderzoekers nog worden onderzocht en mogelijk tools bieden voor het verminderen van letsels. Bij de toename van letsel tijdens observatiemoment 2 plaatsen de onderzoekers de kanttekening dat niet kan worden uitgesloten dat bloedingen die bij het vangen zijn ontstaan beter zichtbaar worden in de tijd doordat het tijd kost voordat de bloeding zichtbaar wordt, waardoor zorgvuldig moet worden omgegaan met aan welke locatie bloedingen worden toegeschreven. Wat betreft het beter zichtbaar worden van bloedingen in de tijd, verwijzen de onderzoekers naar de studie van Gerritzen et al. 2019 die aan het WUR-rapport 2019 ten grondslag ligt. In die studie heeft de beoordeling van letsel plaatsgevonden in de wachtruimte van het slachthuis direct na aankomst en na plukken aan de slachtlijn. Verkennend werd bij vier koppels zowel het letsel direct na vangen en laden van de containers en voor opladen op de vrachtwagen op het primaire bedrijf beoordeeld en direct na afloop van het transport in de wachtruimte van het slachthuis nogmaals beoordeeld. Na transport was er een toename van de bloedingen aan de vleugels. Of die bloedingen ontstaan zijn tijdens het transport of voor transport en na transport duidelijker zichtbaar worden omdat bloedingen enige tijd nodig hebben om te ontwikkelen na het ontstaan van weefselschade, is volgens Gerritzen et al. 2019 niet met zekerheid te zeggen. Het College constateert dat deze onzekerheid met de studie van Hoorweg et al. 2024 dus niet is weggenomen, maar dat in het WUR-rapport 2024 enkel wordt verwezen naar deze onzekerheid uit het WUR-rapport 2019. Overigens zou de kleur van een bloeding volgens de tabel in Bremmer en Johnston 1996 al na twee minuten rood zijn, terwijl in de studie van Hoorweg et al. 2024 bloedingen met een rood/roze kleur zijn geteld. Het is het College gelet op die tabel niet duidelijk in hoeverre bloedingen nog niet zichtbaar kunnen zijn geweest. Ook dit onderschrijft de onzekerheid wat betreft het kleurverloop van bloedingen in de tijd.
8.2
Hoewel de minister er terecht op wijst dat de kuikens in de studie van Hoorweg et al. 2024, in vergelijking met het normale vangproces, een extra moment zijn gehanteerd en dat dit volgens de onderzoekers voor 90% (regulier vangen) de toename van het letselkenmerk grote bloedingen exclusief dislocatie/breuk vleugel (B3) op observatiemoment 2 verklaart, ziet dit dus alleen op het letselkenmerk B3 en biedt dit geen verklaring voor de geconstateerde toename van andere letselkenmerken, zoals het letselkenmerk dislocatie/breuk vleugel in combinatie met (kleine en grote) bloedingen. Voor die letselkenmerken is geen effect van het extra hanteren gevonden. Door de extra handelingen van de onderzoekers ontstonden geen aantoonbaar aanvullende breuken of dislocaties met bijbehorende bloedingen. Op de zitting is wat betreft de toename na transport van vleugelbreuken desgevraagd door de toezichthoudend dierenarts aangegeven dat breuken altijd gepaard gaan met bloedingen. Ook in het stuk van 4 oktober 2024 hebben de toezichthoudend dierenartsen dat verklaard. Het College volgt de minister daarom niet in zijn stelling dat de toename in vleugelbreuken tijdens transport geen afbreuk kan doen aan de vangletselmethode, omdat de NVWA breuken en dislocaties niet telt. De bijbehorende bloedingen worden immers wel geteld.
8.3
Wat betreft de stelling van de minister dat door het hanteren van een andere definitie van ‘vangen’ in de studie van Hoorweg et al. 2024 mogelijk letsel veroorzaakt door het vangen ten onrechte aan het transport is toegerekend, overweegt het College dat de minister niet heeft onderbouwd dat juist de activiteit die in de studie niet onder de definitie van vangen, maar onder transport valt – het plaatsen van de containers op de vrachtwagen – het extra letsel veroorzaakt zou hebben. Het neemt de onzekerheid over de oorzaak van een bloeding dus niet weg. Het kan nog steeds zijn dat de toename van letsel na transport moet worden toegerekend aan het transport.
8.4
Voor het wetenschappelijk valideren van de vangletselmethode is volgens BuRo onderzoek nodig naar die methode en de bijdrage van de diverse ketenschakels:
“Om de methode van de NVWA wetenschappelijk te valideren, zou een dierproef nodig zijn waarbij vleeskuikens op een representatieve manier worden gevangen en geladen, waarbij zowel vleeskuikens die het reguliere proces doorlopen als controlegroepen bekeken moeten worden die op verschillende momenten na het vangen en laden, en na verschillende schakels in de keten geobserveerd worden. Een dergelijke dierproef zou uitgevoerd kunnen worden om de precieze ontwikkeling van bloedingen en de bijdrage van de verschillende ketenschakels aan letsel te onderzoeken. Om uitspraken te kunnen doen over de mogelijke oorzaken van de verschillende ketenschakels, moeten onderzoekers bijvoorbeeld containers met dieren op het bedrijf laten staan en na de transportduur en het lossen van de overige dieren op het slachthuis, opnieuw beoordelen op letsel. In een dergelijk onderzoek kan dan ook onderzocht worden of bloedingen naarmate de tijd vordert inderdaad toenemen in grootte en veranderen van kleur. Als dergelijk onderzoek met voldoende dieren uitgevoerd wordt, kan worden vastgesteld wat een mogelijke bijdrage is van transport aan het letsel dat in het slachthuis wordt vastgesteld.”
9 Tot slot nemen ook de naleefmetingen van de NVWA de onzekerheid over de oorzaak van een bloeding niet weg. Dat het percentage vangletsel dat tijdens een naleefmeting wordt geregistreerd met de jaren is gedaald, betekent namelijk niet dat met het tellen van bloedingen met een donkerrode-paarse kleur en groter dan drie centimeter enkel bloedingen geteld worden die zijn veroorzaakt door het vangen. De resultaten van de naleefmetingen vormen hoogstens een aanwijzing dat er bloedingen ontstaan door vangen, waarbij verbeteringen in het vangproces kunnen leiden tot minder letsel. De minister heeft op de zitting aangegeven dat tijdens een naleefmeting ongeveer 10% van de koppels wordt gecontroleerd, afhankelijk van tijd en aanleiding. Aldus is maar de vraag of tijdens iedere naleefmeting evenveel koppels zijn gecontroleerd en of de aanleiding voor de tellingen tijdens iedere naleefmeting dezelfde is geweest. De stelling van BuRO in dit verband dat het transport en het slachtproces niet zijn aangepast vanaf de eerste naleefmeting, is niet onderbouwd. Bovendien is nog maar de vraag of het transport en de slachthuishandelingen voor alle kuikens altijd hetzelfde verlopen. Dat er ook koppels zijn waarin geen of nauwelijks letsel wordt waargenomen, betekent in dit licht dus niet meer dan dat alle handelingen in het end-of-life-traject goed zijn verlopen.
10 De vangletselmethode is dus gebaseerd op aannames van de NVWA over met name de kleur van bloedingen en is niet wetenschappelijk gevalideerd, zoals ook BuRO in de opinie aangeeft (zie 5.2.1 en 5.2.3 hiervoor). De waarnemingen die met deze methode worden gedaan laten daarom ruimte voor twijfel of sprake is van vangletsel. Anders dan voorheen geoordeeld komt het College daarom thans tot het oordeel dat deze methode geen grondslag kan bieden voor het ontstaan van bewijsvermoedens. Daarbij komt dat er ernstige bezwaren kleven aan de wijze van vangletseltellingen en de wijze van rapporteren door de toezichthouder. Het College overweegt daarover het volgende.
Vangletseltellingen en wijze van rapporteren
11.1
BuRO heeft in de opinie aangegeven dat, vanwege de snelheid van de slachtlijn, variërend van 7.500 tot 13.500 dieren per uur, valt te betwijfelen of een dierenarts voldoende tijd heeft om alle kuikens volledig te kunnen bekijken en het relevante letsel te registreren. Dan komen er gemiddeld zo’n 2 tot 4 kuikens per seconde en per twee minuten (de inspectietijd) tussen de 250 en 450 kuikens voorbij. Op de zitting is desgevraagd aangegeven dat de manier van tellen en de opleiding die toezichthoudend dierenartsen moeten volgen om vangletseltellingen te mogen uitvoeren niet zijn gevalideerd. Er wordt bij de tellingen geen gebruik gemaakt van beeldmateriaal en er is niet standaard voorzien in een tweede observator. Van belang hierbij is dat het herkennen van letsel wel tot de expertise van een dierenarts behoort, maar het vermogen om letsels te tellen bij karkassen aan een slachtlijn die in een (zeer) hoog tempo voorbijkomen niet. Aan de omstandigheid dat een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden, komt daarom juist als het gaat om het uitvoeren van deze tellingen niet het gewicht toe dat daaraan wordt toegekend als het gaat om bevindingen waarvoor alleen die expertise is vereist. In dit opzicht nuanceert het College zijn eerdere rechtspraak omtrent het vaststellen van vangletsel.
11.2
Met betrekking tot de manier van rapporteren door de toezichthouders, overweegt het College dat er grote verschillen zitten in de rapporten van de verschillende toezichthouders. Zo zijn er toezichthouders die veel onderbouwing toevoegen, zoals documenten waaruit blijkt dat de gecontroleerde kuikens van het betreffende pluimveebedrijf afkomstig zijn, documenten waaruit de tijd kan worden afgeleid waarop de kuikens zijn gevangen, de daaraan gerelateerde schatting van de ouderdom van de getelde bloedingen (uitgaande van de tabel van Bremmer en Johnston 1996), en/of foto’s ter illustratie van de bloedingen, overigens zonder dat die (steeds) daadwerkelijk getelde bloedingen weergeven, maar als (generieke) illustratie van bloedingen die geteld worden als vangletsel. Er zijn echter ook rapporten bij waarin dat in mindere mate of helemaal niet gebeurt. Verder verschillen de rapporten ook wat betreft het nagaan van eventuele andere oorzaken voor de bloedingen. Zo zijn er rapporten waarin enkel wordt aangegeven dat uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan, zonder onderbouwing daarvan, terwijl er ook rapporten zijn waarin de toezichthouder beschrijft bij wie en wanneer hij is nagegaan of er andere oorzaken kunnen zijn geweest voor de bloedingen. Er is gewoonlijk geen tweede toezichthouder bij de tellingen aanwezig. In de gevallen waarin een toezichthouder de telling zelf heeft gefilmd neemt de minister inmiddels aan dat tellen en filmen niet tegelijk kunnen worden gedaan. Er wordt niet gewerkt met camera’s die de tellingen registreren zodat aan de hand van opnames de score kan worden geverifieerd.
Recht op verdediging
12.1
Het voorgaande werpt de vraag op in hoeverre pluimveehouders zich redelijkerwijs kunnen verdedigen tegenover de waarnemingen van de toezichthouder van de bloedingen die aan een boeteoplegging voor vangletsel ten grondslag worden gelegd. Nog daargelaten dat de rapporten van bevindingen in onderbouwing en toelichting verschillen, is op dit moment in de meeste gevallen de enige mogelijkheid tot enige controle van de waarnemingen, de aanwezigheid van de pluimveehouders bij de inspectie. Maar de pluimveehouders zijn er gewoonlijk niet van op de hoogte dat hun kuikens worden geïnspecteerd, terwijl het bewijs, namelijk de geïnspecteerde kuikens, al is verwerkt op het moment dat zij er wel van op de hoogte raken.
12.2
Het College stelt vast dat er nu in de meeste gevallen geen reële mogelijkheid bestaat voor pluimveehouders om zich te verdedigen tegenover een vermeende overtreding van de bepalingen over vangletsel in de Transportverordening. Dat verdraagt zich niet met artikel 6, derde lid, van het EVRM. De manier waarop de inspectie wordt uitgevoerd en rapportage daarover dient daarin te voorzien.
Eindoordeel over de methode
Eindoordeel over de methode
13 De methode van de minister om op vangletsel te controleren en de wijze van rapporteren daarover zijn niet deugdelijk en kunnen daarom niet leiden tot een bewijsvermoeden van overtredingen. Dat betekent dat de feitelijke grondslag aan alle aan de pluimveehouder opgelegde boetes komt te ontvallen.
Overige hogerberoepsgronden
14 Omdat de hogerberoepsgrond van de pluimveehouder over de vangletselmethode slaagt, behoeven de andere hogerberoepsgronden van de pluimveehouder geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
15 Het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat het College de aangevallen uitspraak zal vernietigen, het beroep alsnog gegrond zal verklaren, het besluit op bezwaar zal vernietigen en het boetebesluit zal herroepen.
Beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
16 De pluimveehouder heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM. In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bezwaarfase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is het voornemen om de boete op te leggen. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is hier met het boetevoornemen van 1 november 2019 aangevangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met, naar boven afgerond, anderhalf jaar overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Omdat het College het boetebesluit herroept, leidt deze overschrijding in dit geval niet tot een matiging van de boete, maar tot een schadevergoeding van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot vergoeding van immateriële schade aan de pluimveehouder van € 1.500,- (3 x € 500,-).
Proceskostenveroordeling
17 Het College veroordeelt de minister in de door de pluimveehouder gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.922,-, namelijk: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,-, met een wegingsfactor 1. Het College veroordeelt de minister daarnaast tot vergoeding van het betaalde griffierecht van in totaal € 895,- (€ 354,- in beroep en € 541,- in hoger beroep) aan de pluimveehouder.
Het College veroordeelt de Staat in de door de pluimveehouder gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de pluimveehouder tegen het besluit op bezwaar gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het boetebesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de pluimveehouder tot een bedrag van € 4.922,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 895,- aan de pluimveehouder te vergoeden;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan de pluimveehouder van € 1.500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M. van Duuren en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2025.
w.g. J.L. Verbeek w.g. N.A. van Opbergen