Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1433
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2024 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats]
(gemachtigde: mr. T.D. Rijs)
en
de minister van Klimaat en Groene Groei
(gemachtigde: mr. J. van Essen)
Procesverloop
Met het besluit van 1 september 2021 (intrekkingsbesluit) heeft de minister de subsidie van [naam 1] ingetrokken.
Met het besluit van 9 november 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 11 september 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en de gemachtigden van partijen.
Overwegingen
Aanleiding van deze procedure
1. [naam 1] heeft een subsidieaanvraag ingediend voor subsidie op grond van het Besluit Stimulering Duurzame Energieproductie (Besluit SDE), categorie Zon-PV. De aanvraag ziet op zonnepanelen (productie-installatie), die zouden worden geplaatst op het dak van een gebouw op de locatie ‘ [locatie] ’.
2 De minister heeft hiervoor op 20 februari 2019 subsidie verleend overeenkomstig de aanvraag (verleningsbesluit). In de bijlage van het verleningsbesluit is als verplichting opgenomen dat [naam 1] de productie-installatie zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen achttien maanden na de datum van het verleningsbesluit (20 augustus 2020), in gebruik neemt. De minister heeft [naam 1] vervolgens op 31 januari 2020 herinnerd aan de ingebruiknametermijn en de uiterste ingebruiknamedatum.
3 De minister heeft met het besluit van 13 augustus 2020 (ontheffingsbesluit) besloten de ingebruiknametermijn met één jaar te verlengen (tot 20 augustus 2021).
4 Op 13 juli 2021 heeft de minister [naam 1] er schriftelijk aan herinnerd dat de ontheffingstermijn bijna verstrijkt (herinnering). Daarbij heeft de minister ook aangegeven hoe intrekking van subsidie kan worden voorkomen:
“(…) Voorkom intrekking
Uw zon-PV-installatie dient uiterlijk op 20 augustus 2021 gerealiseerd te zijn. Wanneer u uw zon-PV-installatie inmiddels in gebruik heeft genomen, verzoek ik u om uiterlijk
20 augustus 2021 foto’s van uw zon-PV-installatie naar mij op te sturen. Hierop dient ook een deel van de omgeving zichtbaar te zijn. U kunt de foto's per e-mail opsturen naar sde@rvo.nl onder vermelding van SDE1824489/2.11C.
Tevens verzoek ik u te bevestigen dat de zon-PV-installatie is aangesloten op het elektriciteitsnet middels een grootverbruikersaansluiting. Indien u dit niet kunt bevestigen, verzoek ik u de planning van de netbeheerder aan te leveren waaruit blijkt wanneer de zon-PV installatie aangesloten wordt. Kan de netbeheerder geen planning geven, dan verzoek ik u om dit ook door te geven.
Let op! RVO beschouwt een project gerealiseerd als de installatie is aangesloten op het
elektriciteitsnet middels een grootverbruikersaansluiting én gereed is om in gebruik te nemen.
Indien ik op de bovengenoemde datum nog geen informatie heb ontvangen, zal ik besluiten uw beschikking zonder verder voorafgaand contact in te trekken. (…)”.
5 De minister heeft met het intrekkingsbesluit de subsidie op grond van artikel 4:48, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingetrokken, omdat de productie-installatie niet binnen de gestelde termijn, te weten vóór 20 augustus 2021, in gebruik is genomen.
6 Met het bestreden besluit heeft de minister het intrekkingsbesluit gehandhaafd.
Geen ingebruiknametermijn in verleningsbesluit
7 [naam 1] betwist dat het verleningsbesluit een ingebruiknametermijn bevat. Er gold voor haar dus geen ingebruiknametermijn. De minister heeft dan ook de subsidie ten onrechte ingetrokken.
8 De minister verwijst naar artikel 15, tweede lid, van de Regeling aanwijzing categorieën duurzame energieproductie najaar 2018 (Aanwijzingsregeling) waaruit volgt dat [naam 1] verplicht was tot ingebruikname binnen een termijn van achttien maanden. Daarnaast is de ingebruiknametermijn ook in de bijlage bij het verleningsbesluit vermeld.
9 De minister stelt zich, naar het oordeel van het College, terecht op het standpunt dat de ingebruiknametermijn volgt uit zowel het verleningsbesluit als de Aanwijzingsregeling. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Schending van het vertrouwensbeginsel
10 [naam 1] stelt verder dat de minister het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Zij heeft namelijk op 3 mei 2021 telefonisch navraag gedaan naar de mogelijkheden tot het nogmaals verlengen van de ingebruiknametermijn. De minister heeft aangegeven dat verlenging mogelijk is indien de realisatie van de productie-installatie definitief zou gaan plaatsvinden. Daardoor was [naam 1] in de veronderstelling dat de subsidie niet zou worden ingetrokken.
11 De minister heeft tijdens de zitting toegelicht dat hij geen notities heeft van een telefoongesprek van 3 mei 2021. Wel heeft de minister op 11 mei 2021 een telefoongesprek gevoerd met [naam 2] , maar dat ging over een andere rechtspersoon en een ander dossier.
12 Op zitting heeft [naam 1] aangegeven dat zij had verwacht gemakkelijk nogmaals uitstel van de ingebruiknametermijn te kunnen krijgen. Van enige onderbouwing van een toezegging aan de zijde van de minister is echter niet gebleken. [naam 1] heeft ook niet betwist dat de telefoonnotities van 11 mei 2021 zien op een andere rechtspersoon en een ander dossier. Het College concludeert dan ook dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Onzorgvuldig besluit en strijd met de hoorplicht
13 [naam 1] voert verder aan dat de minister het intrekkingsbesluit onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat hij geen vragen heeft gesteld over (de realisatie van) het project en dus niet beschikte over de informatie die was vereist voor een deugdelijk besluit. Als de minister die vragen wel had gesteld, dan had [naam 1] informatie kunnen overleggen die de minister ervan zou hebben weerhouden de subsidie in te trekken.
Ook heeft de minister [naam 1] ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om te reageren op het voornemen om de subsidie in te trekken, dan wel documentatie aan te leveren waaruit blijkt dat met de realisatie van de product-installatie is begonnen.
14 De minister betwist dat sprake is van een onzorgvuldig besluit. Hij heeft met de herinnering vooraf kenbaar gemaakt hoe een intrekking van de subsidie kan worden voorkomen. Daarin staat duidelijk aangegeven op welke manier kan worden aangetoond dat de productie-installatie is gerealiseerd. Ook hoefde de minister [naam 1] niet in de gelegenheid te stellen om te reageren op het voornemen tot intrekking van de subsidie. Het intrekkingsbesluit is namelijk niet gebaseerd op gegevens die niet door [naam 1] zelf zijn verstrekt. Het intrekkingsbesluit is juist gebaseerd op basis van het nalaten van [naam 1] om stukken over te leggen die duidelijk maken dat de productie-installatie wel is gerealiseerd. De minister heeft [naam 1] ook herinnerd aan de ingebruiknametermijn. Daarbij is medegedeeld dat bij het verstrijken van die termijn de subsidie zal worden ingetrokken zonder verder voorafgaand contact.
15 [naam 1] was verplicht de productie-installatie uiterlijk 20 augustus 2021 te realiseren. Uit de herinnering volgt duidelijk dat daaronder wordt verstaan dat de productie-installatie door middel van een grootverbruikersaansluiting is aangesloten op het elektriciteitsnet en gereed is om in gebruik te nemen. Verder heeft de minister bij de herinnering ook aangegeven met welke informatie [naam 1] kan aantonen dat de productie-installatie is gerealiseerd. Dat betekent de minister van te voren wel degelijk heeft gevraagd om de informatie die nodig was om te beslissen of hij kon overgaan tot het intrekken van de subsidie. In zoverre is van een onzorgvuldig besluit, naar het oordeel van het College, geen sprake.
16 Ook overweegt het College, anders dan [naam 1] stelt, dat de minister niet verplicht was om [naam 1] nog in de gelegenheid te stellen om te reageren op het voornemen tot intrekking van de subsidie. Op grond van artikel 4:8, tweede lid, van de Awb geldt deze hoorplicht niet als het gaat om een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken. In dit geval rustte op [naam 1] de verplichting de productie-installatie tijdig te realiseren en daarvan bewijs te overleggen. Nu zij dat heeft nagelaten, mocht de minister zonder nader contact overgaan tot intrekking van de subsidie.
Onjuiste belangenafweging
17 [naam 1] stelt zich tot slot op het standpunt dat aan de intrekking van de subsidie geen belangenafweging ten grondslag ligt en dat de belangenafweging in het bestreden besluit ondeugdelijk en onzorgvuldig is. Het belang van de minister bij het handhaven van de ingebruiknametermijn is minder groot dan de minister doet voorkomen. Dat belang is enkel gelegen in het niet te lang reserveren van geld. De minister heeft in het bestreden besluit erkend dat de ingebruiknametermijn niet strikt wordt gehandhaafd indien al wordt gebouwd. Daar staat tegenover dat [naam 1] een zeer groot belang heeft bij de subsidie. Zij heeft immers grote investeringen gedaan, waaronder het overnemen van het gebouw. De vorige eigenaar kreeg namelijk geen toestemming van de bank tot het (laten) plaatsen van de productie-installatie. [naam 1] mag er dus niet de dupe van zijn dat de minister de ingebruiknametermijn tegenwoordig strikter handhaaft, zonder dat zij hierover vooraf is geïnformeerd. De intrekking van de subsidie is, zo volgt uit de nota van toelichting op de het Besluit SDE, onevenredig indien de productie-installatie binnen afzienbare tijd in gebruik kan worden genomen. Inmiddels is de productie-installatie gerealiseerd. De minister heeft ook niet overwogen om de subsidie te wijzigen dan wel slechts gedeeltelijk in te trekken.
18 De minister deelt het standpunt van [naam 1] niet. Voor zover de minister met het intrekkingsbesluit niet of onvoldoende de belangen heeft afgewogen, is dit hersteld met het bestreden besluit. Met het intrekkingsbesluit en het bestreden besluit heeft de minister vastgesteld dat [naam 1] op de uiterste ingebruiknamedatum nog niet was begonnen met de bouw van de productie-installatie. Dat [naam 1] op het moment dat de subsidie werd ingetrokken inmiddels het gebouw heeft gekocht waarop de zonnepanelen zouden worden geplaatst, betekent nog niet dat met de bouw van de productie-installatie is begonnen. De minister handhaaft de ingebruiknametermijn tegenwoordig, anders dan [naam 1] stelt, niet strikter dan voorheen, maar bij het verstrijken van een verlengde ingebruiknametermijn bestaat minder ruimte voor coulance dan bij het verlenen van een eerste en enige ontheffing. Het doel van het stellen van een ingebruiknametermijn is dat de productie-installatie binnen een (relatief) korte termijn kan bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen in het klimaatakkoord. Het is daarbij van belang dat de minister deze voorwaarden voor elke subsidieontvanger gelijk uitvoert en het is onwenselijk als subsidie (onnodig) lang wordt gereserveerd. Verder ziet de minister ook geen mogelijkheid tot het gedeeltelijk intrekken van de subsidie. De extra benodigde tijd werd immers al in mindering gebracht op de subsidieperiode.
19.1
Als de minister zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:48, eerste lid onder b, van de Awb uitoefent, dient hij daarbij het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in acht te nemen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert het College de in de uitspraken van het College van
7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
19.2
Het College is van oordeel dat de gevolgen van het intrekkingsbesluit voor [naam 1] evenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. Het intrekkingsbesluit is een geschikt en noodzakelijk middel om de subsidieverlening aan [naam 1] , die niet heeft voldaan aan de verplichting tot ingebruikname, ongedaan te maken. Met het oog op het binnen een relatief korte termijn behalen van de duurzaamheidsdoelstellingen waarvoor het Besluit SDE een basis biedt, is van belang dat de minister voorafgaand aan de subsidieverlening een inschatting kan maken van de haalbaarheid van de aanvraag. Bovendien kent de subsidieregeling een subsidieplafond en wordt de subsidie verdeeld op basis van volgorde van binnenkomst. Een aanvraag moet alle gevraagde en juiste informatie bevatten, zodat een beoordeling mogelijk is en de minister ervoor zorg kan dragen dat de aanvragers gelijke kansen krijgen. In dat verband speelt dat de minister strategische aanvragen en het indienen van onvoldragen projectplannen wil voorkomen. Als de verplichting tot het uitvoeren conform de aanvraag niet zou worden gehandhaafd, zouden strategische of onvoldragen aanvragen bevoordeeld worden ten opzichte van aanvragers die eerst hun plannen hebben uitgewerkt of hebben moeten wachten op verlening van de vergunning.
Het College acht het intrekkingsbesluit ook evenwichtig. Dat [naam 1] nadelig wordt getroffen door het intrekkingsbesluit, doordat de productie-installatie zoals zij stelt nu wel is gerealiseerd, weegt naar het oordeel van het College niet op tegen het belang van een doelmatige uitvoering van het Besluit SDE en het waarborgen van een gelijk speelveld voor de subsidie-aanvragers. Daarbij speelt ook dat [naam 1] tijdens de zitting heeft bevestigd dat zij de productie-installatie wel tijdig had kunnen realiseren, maar ervoor heeft gekozen om eerst lichtkleppen in het gebouw te realiseren ervan uitgaande dat zij makkelijk nogmaals uitstel van de ingebruiknametermijn kon krijgen. Dit is een keuze van [naam 1] en de gevolgen die daaruit voortvloeien komen voor haar rekening en risico. In dit licht acht het College de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit voor [naam 1] niet onredelijk bezwarend.
Slotsom
20 Het beroep is ongegrond.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. H.S.J. Albers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2024.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. P.E.A. Chao