Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1930
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2024 in de zaak tussen
Stichting Nederland Beweegt, te Rotterdam, (de stichting)
(gemachtigden: mr. H.B. de Waard en mr. S. van Wijk)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. M.P. Beudeker).
Procesverloop
Met het besluit van 5 november 2021 (het intrekkingsbesluit) heeft de minister de aan de stichting op grond van de Tijdelijke Regeling Subsidie Evenementen Covid-19 (TRSEC) verleende subsidie ingetrokken.
Met het besluit van 29 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 31 augustus 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de stichting [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigden van de stichting, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De stichting organiseert het jaarlijkse hardloopevenement ‘NN CPC Loop Den Haag’ (CPC Loop), met ongeveer 150.000 bezoekers en 40.000 deelnemers. Dit evenement vindt plaats in de binnenstad van Den Haag en kent verschillende parcours (1, 2, 5 en 10 kilometer en een halve marathon). Voor de CPC Loop is een evenementenvergunning nodig, die wordt afgegeven door de burgemeester van de gemeente Den Haag. Vanwege de omvang van dit evenement en de impact voor de stad Den Haag, zijn aan de vergunningverlening voorwaarden gekoppeld, die onder andere te maken hebben met de openbare orde en veiligheid.
1.2
De editie van 2021 stond gepland voor 26 september 2021. Het evenement heeft uiteindelijk niet plaatsgevonden, omdat de stichting aanleiding zag dit te annuleren.
2 Met het intrekkingsbesluit heeft de minister de aan de stichting verleende subsidie ingetrokken, omdat de stichting niet voldoet aan de subsidievoorwaarden van de TRSEC. Volgens de minister wordt een TRSEC-subsidie alleen verstrekt als een evenement moet worden geannuleerd als gevolg van een afgekondigd evenementenverbod. In dit geval heeft de stichting het evenement zelf geannuleerd, terwijl op 26 september 2021 geen evenementenverbod meer gold.
3 De stichting is het niet eens met het intrekkingsbesluit en stelt dat zij recht heeft op de TRSEC-subsidie. Zij voert in dat verband primair aan dat zij het evenement heeft geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod. Subsidiair doet de stichting een beroep op het vertrouwensbeginsel.
Standpunt van de stichting
4.1
De stichting stelt dat zij de CPC Loop heeft geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod. Zij meent dat de minister ten onrechte alleen heeft gekeken naar de datum van het evenement en de datum waarop de versoepelingen intraden en geen oog heeft gehad voor de aard en omvang van dit evenement en de benodigde voorbereidingstijd. Gelet op de omvang van het evenement en de impact ervan op de publieke omgeving, moet volgens de stichting voor een goed verloop daarvan ten minste twee weken voordat het evenement plaatsvindt begonnen worden met de praktische voorbereiding, zoals bijvoorbeeld het klaarzetten van de benodigde dranghekken en het inrichten van het Malieveld met onder meer kleedruimtes, tribunes en start- en finishplek. De stichting heeft na overleg met ambtenaren van de gemeente Den Haag op 3 september 2021 de conclusie getrokken dat op basis van de voorliggende planning en in afwachting van de persconferentie van 14 september 2021 het niet meer haalbaar was om het evenement te organiseren. Daarom heeft de stichting het evenement geannuleerd. Ter onderbouwing van het voorgaande heeft de stichting een e-mail van 27 oktober 2022 van de coördinator team demonstraties en evenementen van de gemeente Den Haag overgelegd. Op de zitting heeft de stichting desgevraagd nader toegelicht dat zij in augustus 2021 in contact is getreden met de bij het evenement betrokken ambtenaren van de gemeente Den Haag om duidelijkheid te krijgen over de voorwaarden voor het verkrijgen van een evenementenvergunning. Vanwege het ontbreken van een duidelijk toetsingskader vanuit de landelijke overheid was het voor die ambtenaren toen echter niet goed mogelijk deze voorwaarden vast te stellen. Verder heeft de stichting op de zitting desgevraagd toegelicht dat zij na de annulering heeft geprobeerd de (financiële) schade te beperken, maar dat bepaalde kosten die horen bij de voorbereiding van het evenement - zoals het indienen van de plannen, het bestellen van medailles waarop het jaartal is gedrukt, etc. - al waren gemaakt. De stichting heeft daarbij verklaard het kostenoverzicht met stukken te kunnen onderbouwen.
4.2
Volgens de stichting volgt uit de tekst van artikel 3, eerste lid van de TRSEC niet dat om voor subsidie in aanmerking te komen op de datum van het geplande evenement sprake moet zijn van een evenementenverbod. Deze bepaling spreekt namelijk van het annuleren van een evenement “als gevolg van” een evenementenverbod. En precies dat is hier het geval.
Standpunt van de minister
5 De minister ziet geen grond voor het standpunt van de stichting dat uit de tekst van artikel 3, eerste lid van de TRSEC niet volgt dat op de datum van het geplande evenement sprake dient te zijn van een evenementenverbod. De subsidiabele activiteit voor de TRSEC is dat een evenement niet heeft plaatsgevonden, omdat het moest worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod. Daarvan is in dit geval geen sprake. De stichting heeft de CPC Loop op eigen initiatief geannuleerd en niet vanwege een evenementenverbod op 26 september 2021. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 6 juni 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:284) stelt de minister dat hij daarom bevoegd was de verleende subsidie in te trekken. De TRSEC biedt geen grondslag om een subsidie te verlenen op basis van de door de stichting aangevoerde argumenten over het tijdpad tussen de aankondiging van de beëindiging van het evenementenverbod en het geplande evenement.
Beoordeling door het College
6 De vraag die het College in deze zaak moet beantwoorden, is of de minister in de gegeven omstandigheden de subsidie mocht intrekken omdat de stichting het evenement heeft geannuleerd, terwijl er op 26 september 2021 geen evenementenverbod gold.
Wat is het toetsingskader?
7.1
Op grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de minister de bevoegdheid om de subsidie in te trekken zolang deze niet is vastgesteld, als zich een of meer van de in dat lid genoemde omstandigheden voordoen. Deze bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de minister de keuze heeft om deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken. Als de minister artikel 4:48, eerste lid, van de Awb toepast, dient hij daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht te nemen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
7.2
Het College moet dus eerst beoordelen of de minister bevoegd was om de subsidie in te trekken. Als dat zo is, moet vervolgens worden beoordeeld of de minister, gelet op het evenredigheidsbeginsel, ook van die bevoegdheid gebruik mocht maken.
Was de minister bevoegd om de subsidie in te trekken?
8 Op het moment van intrekking was de subsidie nog niet vastgesteld. Dat betekent dat de minister bevoegd was de subsidie in te trekken als zich een van de gronden uit artikel 4:48, eerste lid, van de Awb voordeed. In dit geval heeft de minister de subsidie ingetrokken op de a-grond. Om te beoordelen of de a-grond zich voordeed zal het College eerst beoordelen of de activiteit waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel heeft plaatsgevonden of zal plaatsvinden.
9 Voor subsidie komt in aanmerking een evenement dat niet heeft plaatsgevonden, omdat het moest worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de TRSEC. Naar het oordeel van het College heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat daarvan geen sprake is. Daarbij stelt het College voorop dat de TSREC uitgaat van een evenementverbod als belemmering voor het evenement en grondslag voor annulering. Er is, mede ter zitting, gebleken dat het de lokale belemmeringen waren die ertoe hebben geleid dat de stichting het evenement heeft geannuleerd. Zo heeft de stichting toegelicht dat voor dit evenement een evenementenvergunning is vereist en dat de betrokken ambtenaren van de gemeente Den Haag niet in staat waren om de voorwaarden waaronder de vergunning kon worden verleend vast te stellen, vanwege het ontbreken van een duidelijk toetsingskader vanuit de landelijke overheid. Daarop heeft de stichting in samenspraak met die ambtenaren besloten het evenement te annuleren. Omdat het evenement niet is geannuleerd vanwege een voor de CPC Loop geldend evenementenverbod, is het College van oordeel dat de minister bevoegd was om de subsidie in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, onder a, van de Awb.
Mocht de minister van de intrekkingsbevoegdheid gebruikmaken?
10 Vervolgens is de vraag of de minister van die intrekkingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken. Specifiek gaat het om de vraag of de intrekking evenredig was. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert het College de in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en van het College 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het intrekkingsbesluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Omdat het in dit geval gaat om een besluit dat belastend (nadelig) is voor de stichting en er geen belangen van derden bij betrokken zijn, toetst het College indringend.
Is het intrekken van de subsidie een geschikt en noodzakelijk middel?
11 Uit de toelichting bij de TRSEC (Stcrt. 2021, 31019) blijkt dat deze regeling is opgesteld om de evenementensector zekerheid te bieden bij het maken van kosten die nodig zijn voor het organiseren van evenementen vanaf 1 juli 2021. Voorheen konden organisatoren het pandemierisico afdekken door een annuleringsverzekering, maar sinds verzekeraars deze dekking uit hun annuleringspolissen hebben geschrapt kunnen organisatoren het financiële risico van annulering door pandemie niet meer verzekeren. Om te stimuleren dat toch evenementen georganiseerd worden, is de TRSEC in het leven geroepen. Dit is een subsidie die uitsluitend wordt uitgekeerd als een evenement daadwerkelijk geannuleerd moet worden vanwege een evenementenverbod. Uit de TRSEC vloeit dus voort dat het intrekken van de subsidie wanneer niet aan deze voorwaarde is voldaan, geschikt en noodzakelijk is.
Is het besluit evenwichtig?
12 Hoewel het intrekken van de subsidie op zichzelf een geschikt en noodzakelijk middels is, is het College van oordeel dat het besluit gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval niet evenwichtig is. De stichting wordt nadelig getroffen doordat de subsidie wordt ingetrokken en zij het voorschot dat zij heeft ontvangen moet terugbetalen. De stichting heeft voorbereidingskosten gemaakt. Hoewel de minister terecht heeft geconcludeerd dat de stichting niet voldoet aan de subsidievoorwaarden van de TRSEC en het belang van de minister erin is gelegen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de organisatoren waar de regeling voor bedoeld is, maken de omstandigheden van dit geval dat de balans doorslaat in het voordeel van de stichting. Het College licht dit als volgt toe.
13 Uit het dossier en de zitting blijkt dat de stichting in januari 2021 is gestart met het vergunningstraject en de voorbereidingen van het evenement. Ondertussen presenteerde het kabinet in april 2021 een openingsplan en werd op 5 juni 2021 de lockdown beëindigd. Op 9 juli 2021 werd echter een extra persconferentie ingelast, waarin werd medegedeeld dat voor eendaagse evenementen een placeringsplicht ging gelden. In de daaropvolgende persconferentie, op 2 augustus 2021, werd medegedeeld dat eendaagse ongeplaceerde evenementen wel konden doorgaan, met een maximum van 750 bezoekers. Dat deze maatregelen gehandhaafd zouden blijven tot in ieder geval 20 september 2021, werd medegedeeld tijdens de daarop volgende persconferentie van 13 augustus 2021.
14 Uit de door de stichting overgelegde e-mailwisseling met ambtenaren van de gemeente Den Haag blijkt dat zij op 30 augustus 2021 en 3 september 2021 met de ambtenaren in overleg is gegaan en dat die haar te kennen gaven dat zij niet in staat waren om de vergunningsverleningsvoorwaarden te formuleren. Volgens de ambtenaren maakten het voortduren van de coronacrisis en de bijbehorende verlengingen van het evenementenverbod in steeds wisselende vorm, het voor de gemeente lastig om bij de behandeling van de vergunningsaanvraag van de stichting te anticiperen op maatregelen die de snel veranderde coronasituatie zou vragen. De stichting is toen tot de conclusie gekomen dat het evenement geen doorgang kon vinden. Daarop heeft de stichting drie dagen later, op 6 september 2021, het evenement geannuleerd. Pas tijdens een onaangekondigde persconferentie op 14 september 2021 werd duidelijk dat en onder welke voorwaarden het evenement kon doorgaan. Dit was twaalf dagen voor de datum waarop het evenement zou plaatsvinden.
15 Alhoewel de minister zoals onder 9 overwogen de bevoegdheid had tot intrekking van de subsidieverlening, is het College van oordeel dat die intrekking, gelet op de omstandigheden waaronder de afgelasting plaatsvond, niet evenwichtig is. Het College vindt met name de omvang en complexiteit van het evenement, de steeds veranderende coronasituatie en het daarmee samenhangende onvoorspelbare karakter van de nodige maatregelen in die periode van belang. Het gaat om een evenement dat een groot aantal deelnemers en bezoekers trekt en dat plaatsvindt door de hele stad, wat om een variëteit aan organisatorische maatregelen vraagt. Dat de burgemeester niet in staat was de evenementenvergunning te verlenen vanwege de onzekerheid over de landelijke coronamaatregelen, vindt het College begrijpelijk. Zonder zicht op een vergunning of korte termijn duidelijkheid over de maatregelen, kon niet van de stichting worden verwacht dat zij de situatie op zijn beloop zou laten. Het annuleren van het evenement was onder die omstandigheden de aangewezen weg om de kosten niet verder op te laten lopen. Ook weegt het College mee dat de termijn tussen de duidelijkheid over het evenementenverbod en de datum van het evenement uiteindelijk zodanig kort bleek, dat aannemelijk is dat het evenement niet tijdig vergund en praktisch voorbereid had kunnen worden. Het doel van de TRSEC – de organisatie van evenementen stimuleren door zekerheid te bieden voor het maken van organisatiekosten – is onder deze omstandigheden voor dit evenement niet realiseerbaar.
Het College vindt daarom het belang van de stichting bij een subsidie voor de gemaakte en niet vergoede of nog te vergoeden kosten, zwaarder wegen dan het belang van de minister bij intrekking van de subsidie.
16 Gelet op de hierboven genoemde omstandigheden is het College van oordeel dat de intrekking van de aan de stichting verleende subsidie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De intrekking van de subsidie is daarom onrechtmatig.
17 De beroepsgrond die gaat over de schending van het vertrouwensbeginsel hoeft vanwege deze uitkomst niet besproken te worden.
Conclusie
18 Het beroep is gegrond. Het College vernietigt daarom het bestreden besluit en herroept het intrekkingsbesluit. Dit betekent dat het besluit tot intrekking van de verleende subsidie niet meer bestaat. De verleende subsidie moet nog wel worden vastgesteld. Daartoe moet de stichting een vaststellingsverzoek doen.
19 Het College veroordeelt de minister in de door de stichting gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College de minister veroordelen tot vergoeding van het door de stichting betaalde griffierecht.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het intrekkingsbesluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt de minister het betaalde griffierecht van € 365,- aan de stichting te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.750.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M. van Duuren en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2024.
w.g. B. Bastein w.g. K. Naganathar
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
“Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
e. met toepassing van artikel 4:34, vijfde lid, een beroep wordt gedaan op de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.”
Wet publieke gezondheid
“Artikel 58i Evenementen
Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen.”
Tijdelijke Regeling Subsidie Evenementen COVID-19
“Artikel 1 (Begripsbepalingen)
In deze regeling wordt verstaan onder:
evenement: professioneel en projectmatig georganiseerde, één- of meerdaagse fysieke en voor het publiek toegankelijke gebeurtenis bijgewoond door een verzameling personen, waarbij sprake is van toegang tegen betaling en die plaatsvindt binnen een periode van 15 dagen, op een andere plaats dan:
a. in een woning of op een daarbij behorend erf;
b. in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; of
c. in een gebouw dat bestemd is voor de presentatie van podiumkunsten op basis van reguliere podiumprogrammering;
Kaderbesluit: Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies;
minister: Minister van Economische Zaken en Klimaat;
organisator: ondernemer die verantwoordelijk is voor het organiseren van een evenement en het financiële risico daarvan draagt;
evenementenverbod: bij ministeriële regeling op grond van artikel 58i van de Wet publieke gezondheid vastgesteld verbod tot het organiseren van evenementen;
pandemiedekking: dekking voor schade als gevolg van annulering door:
a. een pandemie; of
b. overmacht in algemene zin, waarbij epidemieën of pandemieën niet expliciet zijn uitgesloten.
(…)
Artikel 3 (Subsidieverstrekking)
1. De Minister verstrekt aan de organisator van een evenement op aanvraag subsidie ter dekking van de kosten voor het organiseren van een evenement dat niet plaatsvindt omdat het moet worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod.
2. De subsidie wordt uitsluitend verstrekt:
a. ten behoeve van een evenement, waarvan de geplande startdatum in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021 ligt, en dat geheel of gedeeltelijk in Nederland zou moeten plaatsvinden; en
b. indien ten minste één eerdere editie van het evenement geheel of gedeeltelijk in Nederland heeft plaatsgevonden en voor de vorige geheel of gedeeltelijk in Nederland gehouden of te houden editie van dat evenement een annuleringsverzekering met pandemiedekking was afgesloten.”