Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/2369
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2024 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] (het melkveebedrijf)
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en C. Zieleman)
Procesverloop
Met het besluit van 7 oktober 2021 heeft de minister het bezwaar van het landbouwbedrijf tegen het besluit tot vaststelling van het fosfaatrecht van het landbouwbedrijf op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) op 12.467 kg ongegrond verklaard.
Het landbouwbedrijf heeft de minister verzocht om terug te komen van het besluit van 7 oktober 2021 (herzieningsverzoek).
Met het besluit van 4 mei 2022 heeft de minister het verzoek afgewezen.
Met het besluit van 5 oktober 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Het melkveebedrijf heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 14 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens het melkveebedrijf, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Ook was voor het melkveebedrijf aanwezig [naam 3] .
Overwegingen
Inleiding
1.1
Het gaat in deze zaak om een verzoek van het melkveebedrijf aan de minister om terug te komen van het (uiteindelijke) besluit waarbij aan het bedrijf fosfaatrechten zijn toegekend met ingang van 1 januari 2018. Het melkveebedrijf is van mening dat dit fosfaatrecht te laag is vastgesteld. Het College heeft drie eerdere uitspraken gedaan in zaken van het melkveebedrijf (uitspraken van 19 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:49, 21 september 2021, ECLI:NL:CBB:2021:895, en 20 december 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1104). Tweemaal heeft de minister opdracht gekregen een nieuw besluit te nemen. Met de beslissing op bezwaar van 7 oktober 2021 heeft de minister het fosfaatrecht van het melkveebedrijf gehandhaafd op 12.467 kg. Het besluit hield onder andere in dat het beroep van het melkveebedrijf op de zogenoemde knelgevallenregeling vanwege de invloed van een dierziekte op de melkproductie, neergelegd in van artikel 23, zesde lid, van de Msw, niet slaagde. Het melkveebedrijf voldoet niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling om in aanmerking te komen voor een hoger fosfaatrecht. Voor een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling moet het aantal fosfaatrechten op de peildatum (2 juli 2015) minimaal vijf procent lager zijn vastgesteld dan wanneer er rekening was gehouden met de bijzondere omstandigheid (de dierziekte). Het melkveebedrijf heeft op basis van de gegevens op de peildatum evenveel fosfaatrechten gekregen als het zou hebben gekregen berekend met de dieraantallen van 2 juli 2015 en de melkproductie van 2014. In dit besluit is de minister ook ingegaan op het beroep van het melkveebedrijf op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Hierbij heeft de minister verwezen naar de uitspraak van 19 januari 2021
(ECLI:NL:CBB:2021:49), onder 6.3 en verder. In de uitspraak van 20 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1104) heeft het College geoordeeld dat de minister aan zijn opdracht had voldaan en dat de vaststelling van het gemiddelde aantal melk- en kalfkoeien in 2014 voldoende was onderbouwd. Het College is tot het oordeel gekomen dat de minister het beroep van het melkveebedrijf op de knelgevallenregeling in het fosfaatrechtenstelsel terecht heeft afgewezen en het fosfaatrecht dus terecht niet heeft verhoogd.
1.2
Het melkveebedrijf heeft de minister verzocht de fosfaatrechtbeschikking van 7 oktober 2021 te herzien. Aan dit verzoek heeft het melkveebedrijf ten grondslag gelegd dat de minister bij de beoordeling van zijn beroep op de knelgevallenregeling had moeten kijken naar het jaar 2011 als alternatieve peildatum. Het melkveebedrijf heeft hierom gevraagd en hij vindt het onbevredigend dat een beoordeling op grond waarvan hij wel aanspraak zou maken op meer fosfaatrecht achterwege blijft door de wijze waarop de procedure is gelopen.
1.3
De minister heeft geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aanwezig geacht. De voorkeur voor 2011 als alternatieve peildatum heeft het melkveebedrijf al in de tweede beroepsprocedure naar voren gebracht en het College is hieraan voorbijgegaan omdat het melkveebedrijf dit eerder naar voren had kunnen brengen. Ook is het melkveebedrijf volgens de minister niet op het verkeerde been gezet bij de keuze voor de melkproductie van 2014. Hierbij verwijst de minister naar de uitspraak van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:49), onder 6.2.2. De afwijzing van het herzieningsverzoek is volgens de minister niet evident onredelijk. De minister heeft als beleid dat zeer terughoudend wordt omgegaan met het herzien van besluiten met formele rechtskracht. In beginsel worden onherroepelijke besluiten, waarbij geen sprake is van nieuwe feiten en omstandigheden, niet herzien. Het College heeft dit beleid niet kennelijk onredelijk geacht, aldus de minister. Het melkveebedrijf had zijn argumenten eerder naar voren kunnen brengen of heeft deze zelfs al naar voren gebracht. Niet is gebleken dat het besluit onmiskenbaar onjuist was. Dit besluit is in beroep in stand gebleven. Het is niet evident onredelijk dat geen inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden met het melkproductiejaar 2011 in verband met het beroep op de knelgevallenregeling van het melkveebedrijf. Het financiële belang van het bedrijf weegt niet op tegen het belang van de rechtszekerheid en het belang van een doelmatig bestuur.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt van het melkveebedrijf
3 Het melkveebedrijf stelt zich op het standpunt dat de minister het verzoek om herziening niet had mogen afwijzen. Volgens het melkveebedrijf is sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, omdat 2011 als alternatieve peildatum niet eerder is beoordeeld. Ook vindt het melkveebedrijf het evident onredelijk dat de minister weigert om terug te komen van het fosfaatrechtbesluit. Het melkveebedrijf was in de procedure over zijn fosfaatrechten niet op de hoogte van de juiste uitleg van het begrip “melkvee”. Had hij die wel gekend, dan had hij bij het beroep op de knelgevallenregeling uitdrukkelijk gekozen voor 2011 als alternatieve peildatum in plaats van het jaar 2014 waar de minister van uit is gegaan bij beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling. Die keuze is echter nooit geboden. De minister en niet het melkveebedrijf heeft gekozen voor 2014 als alternatieve peildatum. Het melkveebedrijf heeft aldus gedwaald over de uitleg van wettelijke begrippen, daarin gesteund door de omstandigheid dat zij tot twee keer toe gelijk heeft gekregen in beroep bij het College. Gezien deze omstandigheden kan de minister niet vasthouden aan het jaar 2014 als alternatieve peildatum, temeer nu het fosfaatrechtenstelsel inmiddels zijn grondslag heeft verloren. Dat was immers de derogatie. Hoewel de minister ten onrechte niet inzichtelijk heeft willen maken hoeveel kg fosfaatrechten het melkveebedrijf meer zou hebben gekregen bij een keuze voor 2011, gaat het melkveebedrijf ervan uit dat het ongeveer 1.000 kg aan fosfaatrechten scheelt. Het fosfaatrechtenstelsel staat volgens het melkveebedrijf op gespannen voet met het recht op eigendom, neergelegd in artikel 1 van het EP. In dat licht is de weigering om inzichtelijk te maken waarop het melkveebedrijf recht zou hebben bij het hanteren van 2011 als alternatieve peildatum en om terug te komen van het fosfaatrechtbesluit evident onredelijk. Van de minister mag een ruimhartige benadering worden verwacht, met name nu het bij de toepassing van de knelgevallenregeling gaat om een hardheidsclausule. Het melkveebedrijf vraagt niet meer dan waar het recht op heeft. Ook in het licht van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had de minister zich hier rekenschap van moeten geven, want het al dan niet terugkomen op een besluit is een discretionaire bevoegdheid. Het melkveebedrijf wijst op zijn grote belang bij verkrijging van ca 900-1.000 kg extra fosfaatrecht. Dit maakt voor hem het verschil tussen faillissement of continuering, terwijl het voor het nationale beleid en de regelgeving geen verschil maakt. De minister houdt onvoldoende rekening met de bijzondere feiten en omstandigheden van dit geval.
Standpunt van de minister
4 De minister stelt dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Het melkveebedrijf is eerder in de procedure al nagegaan hoe de melkproductie uit 2011 voor hem zou uitpakken en het College heeft hier in de uitspraak van 21 september 2021 al een oordeel over gegeven. Wat het melkveebedrijf aanvoert over de wijze waarop de procedure is verlopen, kan gezien het beoordelingskader van artikel 4:6 van de Awb niet meer aan bod komen. Volgens de minister is de afwijzing van het herzieningsverzoek ook niet evident onredelijk. De minister verwijst daarbij naar de uitspraak van 16 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:990). De minister verwijst ook naar de uitspraak van 11 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:350), onder 9.2. Deze overweging is ook in dit geval van toepassing, aldus de minister. De minister verwijst naar het zeer terughoudende beleid over het herzien van besluiten met formele rechtskracht. Het melkveebedrijf heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden aangevoerd die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het louter financiële belang van het melkveebedrijf. Hieraan voegt de minister toe dat de financiële omstandigheden van het melkveebedrijf ook aan de orde zijn gekomen in de eerdere procedures. De minister betwist overigens dat het fosfaatrechtbesluit bij oppervlakkige beschouwing evident onjuist was.
Beoordeling
5.1
Na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking. Op verzoeken om terug te komen van onherroepelijk geworden ambtshalve besluiten is artikel 4:6, tweede lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing.
5.2
Hierbij geldt volgens de rechtspraak van het College (uitspraak van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 5.2) daarnaast het volgende. Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering van het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 14 juni 2022, onder 5.2, hiervoor aangehaald).
6 Het gegeven dat de minister 2014 en niet 2011 als alternatieve peildatum heeft gehanteerd bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling is niet aan te merken als een nieuw gebleken feit of een veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Het melkveebedrijf heeft hier namelijk al een beroep op gedaan in de eerdere procedure over de fosfaatrechten. Hierover heeft het College in de uitspraak van 21 september 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:895), onder 6.1 overwogen:
“In de uitspraak van 19 januari 2021 is reeds geoordeeld dat voor de berekening van de 5%-drempel moet worden uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum en een gemiddelde melkproductie per koe in 2014. Appellante wil het jaar van de gemiddelde melkproductie nu alsnog ter discussie stellen, in zoverre dat haar voorkeur ernaar uitgaat om aan te sluiten bij het kalenderjaar 2011 in plaats van 2014, maar het College gaat daaraan voorbij. Nog daargelaten dat een onderbouwing voor dit standpunt ontbreekt, had appellante dit ook tijdens de eerdere procedure naar voren kunnen brengen. Hetgeen appellante in dit verband heeft aangevoerd, doet hier niet aan af. (…)”
7.1
Over de gestelde evidente onredelijkheid overweegt het College het volgende. Zoals de minister heeft gesteld, voert hij omwille van de rechtszekerheid een zeer terughoudend beleid bij het herzien van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Msw. Daarom is het aan het melkveebedrijf om feiten of omstandigheden te stellen die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister in zijn geval minder belang had moeten toekennen aan de rechtszekerheid dan aan zijn (financiële) belang bij heroverweging van het besluit. Wat het melkveebedrijf daartoe aanvoert, is onvoldoende. Het melkveebedrijf heeft in de eerdere procedures bij het College over zijn fosfaatrecht kunnen aanvoeren dat volgens hem een vergelijking moest worden gemaakt met de gemiddelde melkproductie in 2011. Dit heeft hij ook gedaan, zoals hiervoor overwogen, zij het te laat.
7.2
Het College ziet in wat het melkveebedrijf verder aanvoert ook geen grond voor het oordeel dat de minister op het besluit van 7 oktober 2021 had moeten terugkomen ondanks dat het jaar 2011 in de eerdere beroepsprocedure aan de orde kon worden gesteld. De omstandigheden die het melkveebedrijf daarvoor aanvoert zijn al meegenomen in de eerdere beoordeling, ook de financiële gevolgen van het fosfaatrechtstelsel voor het melkveebedrijf in het kader van artikel 1 van het EP. Daarmee is ook de evenredigheid van het toekenningsbesluit beoordeeld.
7.3
Het betoog van het melkveebedrijf dat het fosfaatrechtenstelsel inmiddels zijn grondslag zou hebben verloren omdat de derogatie komt te vervallen, wat daar ook van zij, leidt niet tot het oordeel dat het evident onredelijk is om niet terug te komen op de toekenning van het fosfaatrecht per 1 januari 2018.
7.4
Voor zover het melkveebedrijf tegen een latere datum dan 1 januari 2018 een ontheffing wil krijgen van het fosfaatrechtstelsel, op grond van feiten en omstandigheden die zich na 1 januari 2018 hebben voorgedaan, kan het daarvoor een aanvraag doen.
Slotsom
8 De beroepsgronden slagen niet. Het beroep is ongegrond.
9 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2024.
w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Meststoffenwet
Artikel 23, zesde lid
6. Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
6. Indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, wordt door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijhedenArtikel 1
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.