Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1325
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juni 2024 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] (veehouder)
(gemachtigde: mr. [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Procesverloop
Met het besluit van 21 januari 2022 heeft de minister een last onder bestuursdwang opgelegd aan de veehouder (last onder bestuursdwang).
Met het besluit van 7 juli 2022 heeft de minister het bezwaar tegen de last onder bestuursdwang ongegrond verklaard en deze last gehandhaafd (bestreden besluit).
De veehouder heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 14 februari 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
De veehouder heeft het College verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 28 september 2021, 13 oktober 2021, 14 oktober 2021, 15 oktober 2021, 19 oktober 2021 en 20 oktober 2021 inspecties verricht op het bedrijf van de veehouder en daarvan op 1 november 2021 een rapport van bevindingen opgemaakt. De minister is van oordeel dat tijdens de inspecties overtredingen zijn geconstateerd van artikel 1.7, aanhef, onder a, b en f, en artikel 1.8, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, en van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. De minister heeft daarom de last onder bestuursdwang opgelegd. De veehouder moest de overtredingen opheffen door het nemen van de maatregelen als vermeld in de last onder bestuursdwang en vervolgens herhaling van de overtredingen voorkomen. De minister heeft een termijn van een jaar verbonden aan de last onder bestuursdwang. Die termijn is op 21 januari 2023 verstreken.
1.3
In de periode dat de last onder bestuursdwang gold, hebben (op 1 februari 2022, 9 maart 2022, 6 juli 2022 en 13 december 2022) herinspecties plaatsgevonden op het bedrijf van de veehouder om te controleren of hij de maatregelen in de last onder bestuursdwang had nageleefd. Tijdens de herinspecties op 1 februari 2022 en 9 maart 2022 heeft de NVWA vastgesteld dat de veehouder op dat moment had voldaan aan de last onder bestuursdwang. Tijdens de herinspectie op 6 juli 2022 heeft de NVWA vastgesteld dat de veehouder op dat moment niet had voldaan aan de last onder bestuursdwang, maar is geen bestuursdwang toegepast omdat de veehouder tijdens de controle verklaarde dat hij de overtreding diezelfde dag zou herstellen. Tijdens de herinspectie op 13 december 2022 heeft de NVWA vastgesteld dat de veehouder op dat moment niet voldeed aan de last onder bestuursdwang, maar is geen bestuursdwang toegepast omdat de veehouder bij aanvang van de inspectie al bezig was de overtreding te herstellen.
Procesbelang
2.1
De minister heeft aangevoerd dat de veehouder geen belang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit (procesbelang), omdat de looptijd van de last onder bestuursdwang is verstreken en geen bestuursdwang is toegepast. Het beroep moet daarom volgens de minister niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.2
De veehouder heeft aangevoerd aan dat hij wel procesbelang heeft. In de eerste plaats kan een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit van belang zijn voor toekomstige andere besluiten van de minister. Het gaat hierbij met name over het oordeel van het College over de maatregelen 1 en 2 en of deze in strijd zijn met het rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel. In de tweede plaats is er procesbelang omdat de veehouder het College heeft verzocht om de minister te veroordelen tot betaling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. Daarnaast heeft hij het College verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Tot slot stelt de veehouder procesbelang te hebben, omdat hij in bezwaar had verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van zijn bezwaar.
2.3
Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat de veehouder met zijn beroep nastreeft. Het doel dat de veehouder hiermee wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem feitelijke betekenis hebben en niet alleen hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten. Het College verwijst in dit verband naar zijn vaste jurisprudentie als neergelegd in onder andere de uitspraak van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:256, onder 6.1). Als elk procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk.
Het College zal hieronder de argumenten van de veehouder op grond waarvan hij meent dat hij procesbelang heeft, afzonderlijk bespreken.
Het College zal hieronder de argumenten van de veehouder op grond waarvan hij meent dat hij procesbelang heeft, afzonderlijk bespreken.
Toekomstige andere besluiten
2.4.1
Anders dan de veehouder betoogt, is een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang hier niet van belang voor toekomstige andere besluiten van de minister. Daarvoor zijn de maatregelen die met de last onder bestuursdwang zijn opgelegd te zeer toegespitst op de feiten en omstandigheden van het onderhavige geval. Er is dan ook geen reden te veronderstellen dat de minister in de toekomst nieuwe besluiten zal nemen waarin dezelfde of soortgelijke maatregelen aan de veehouder worden opgelegd in eenzelfde of soortgelijke situatie als hier het geval is. Er is hier geen sprake van toekomstige terugkerende besluiten als bedoeld in de rechtspraak van het College, in welk geval een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit wel van belang kan zijn. Mocht de minister in de toekomst een nieuw besluit nemen waarin dezelfde of soortgelijke maatregelen opnieuw aan de veehouder worden opgelegd in eenzelfde of soortgelijke situatie, dan kan de veehouder daartegen op dat moment rechtsmiddelen aanwenden en kan in die procedure de rechtmatigheid van de maatregelen in dat besluit aan de orde komen.
Verzoek dwangsom wegens niet tijdig beslissen
2.4.2
Wat betreft het verzoek van de veehouder om de minister te veroordelen tot betaling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op zijn bezwaar, is het College van oordeel dat ook dit verzoek geen procesbelang oplevert. Op dat verzoek kan namelijk apart worden beslist, dus ook zonder dat het College een inhoudelijk oordeel geeft over de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang. Het College zal dat hierna doen.
Verzoek schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
2.4.3
Ook het verzoek van de veehouder om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn levert geen procesbelang op. Op dat verzoek kan namelijk eveneens apart worden beslist, dus ook zonder dat het College een inhoudelijk oordeel geeft over de rechtmatigheid van de last onder bestuursdwang. Het College zal ook dat hierna doen.
Verzoek om vergoeding proceskosten in bezwaar
2.4.4
Over het verzoek van de veehouder om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar overweegt het College als volgt. De veehouder heeft erop gewezen dat het vaste jurisprudentie van de bestuursrechter is – zie onder meer de in 2.3 aangehaalde uitspraak van het College, onder 6.2, alsmede die van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189, onder 4.1.2) – dat sprake is van procesbelang als in bezwaar is verzocht om vergoeding van proceskosten, en dat hij in zijn bezwaarschrift om zodanige vergoeding heeft verzocht. Evenals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraken van 2 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:635 en ECLI:NL:CRVB:2024:636), is het College echter, anders dan voorheen, van oordeel dat in gevallen als deze, waarin het betrokken bestuursorgaan zijn besluit heeft gehandhaafd – en dus geen situatie als bedoeld in artikel 8:75a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de orde is –, het enkele niet toekennen van een vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert. Zoals ook in deze uitspraken van de Centrale Raad van Beroep duidelijk wordt gemaakt, is de rechter namelijk, zolang er in de bedoelde gevallen vanuit wordt gegaan dat wel procesbelang aanwezig is, gehouden het achterliggende geschil volledig inhoudelijk te beoordelen, ook als er inmiddels geen belang meer bestaat bij beoordeling van dat geschil. Dat is een ongewenste situatie, die leidt tot een ondoelmatige inzet van de schaarse capaciteit binnen de bestuursrechtspraak. Net als de Centrale Raad van Beroep ziet het College verder aanleiding uitzonderingen te maken op het uitgangspunt dat het enkele niet toekennen van een vergoeding van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang oplevert, namelijk als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen terwijl daar wel om was gevraagd, of als de hoogte van een toegekende vergoeding van bezwaarkosten in geschil is. De rechterlijke beoordeling blijft dan in beginsel beperkt tot de gegeven beslissing over de bezwaarkosten als zodanig. Nu de bedoelde uitzonderingen zich hier niet voordoen, kan de veehouder geen procesbelang ontlenen aan de omstandigheid dat geen vergoeding is toegekend voor de in bezwaar gemaakte proceskosten.
Conclusie over de ontvankelijkheid van het beroep
3 Het College oordeelt op grond van het voorgaande dat de veehouder geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit. Het beroep van de veehouder is daarom niet-ontvankelijk. De inhoudelijke beroepsgronden van de veehouder behoeven dan ook niet te worden besproken.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
4.1
De veehouder verzoekt het College om de minister te veroordelen tot betaling van een dwangsom van € 138,- (zes keer € 23,-) aan de veehouder wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar. De veehouder stelt dat de minister het bestreden besluit zes dagen te laat heeft genomen. De veehouder was namelijk met de minister overeengekomen dat hij uiterlijk op 16 juni 2022 zou beslissen op zijn bezwaar, nadat de minister eerder al gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om de beslistermijn met zes weken te verlengen. Omdat de veehouder op 24 juni 2022 nog geen beslissing op bezwaar had ontvangen, heeft de veehouder in zijn e-mail van 24 juni 2022 aan de NVWA verzocht om binnen één week alsnog te beslissen op zijn bezwaar. Een week is volgens de veehouder redelijk aangezien de minister op dat moment al een week te laat was. Aldus heeft de minister volgens de veehouder de facto twee weken gekregen om alsnog te beslissen. Daarbij vindt de veehouder ook van belang dat niet alleen de wettelijke beslistermijn al was overschreden, maar ook de overeengekomen beslistermijn. Omdat de minister het bestreden besluit vervolgens pas op 7 juli 2022 heeft genomen, heeft de minister volgens de veehouder zes dagen te laat beslist en heeft hij daarom een dwangsom verbeurd.
4.2
De minister stelt dat hij geen dwangsom heeft verbeurd, omdat hij binnen twee weken na ontvangst van de e-mail van de veehouder van 24 juni 2022 het bestreden besluit heeft genomen. Die e-mail kan volgens de minister worden gezien als een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb.
4.3
Gelet op artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, en is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Artikel 4:17 van de Awb is blijkens artikel 7:14 van de Awb van toepassing op beslissingen op bezwaarschriften tegen beschikkingen (zie daarover ook Kamerstukken II 2004/05, 29934, nr. 3 (MvT), p. 11).
4.4
Het College stelt vast dat de tussen partijen overeengekomen termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar op 17 juni 2022 was verstreken. De minister stelt terecht dat de e-mail van de veehouder van 24 juni 2022 moet worden aangemerkt als een schriftelijke ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Uit deze bepaling volgt dat de minister pas een dwangsom is verschuldigd als na het verstrijken van twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling nog geen beslissing op het bezwaar is genomen. De minister heeft het bestreden besluit echter binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling genomen, te weten op 7 juli 2022. De omstandigheid dat – naar de veehouder stelt – de minister de facto twee weken heeft gekregen voor zijn beslissing nadat niet alleen de wettelijke beslistermijn was verstreken, maar ook de overeengekomen beslistermijn, is niet relevant voor het moment waarop een dwangsom wordt verbeurd. Het College is gelet op het voorgaande van oordeel dat de minister geen dwangsom heeft verbeurd.
Overschrijding redelijke termijn
5.1
De veehouder heeft verzocht om hem een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
5.2
De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 28 januari 2022 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met vier maanden en een week overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. De veehouder heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar niet meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus alleen aan het College toe te rekenen. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding aan de veehouder.
5.3
Het College zal verder de Staat veroordelen tot betaling van een vergoeding aan de veehouder voor de door hem gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5).
Slotsom
6 Het College zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren, de veehouder een schadevergoeding van € 500,- toekennen wegens overschrijding van de redelijke termijn en de veehouder een proceskostenvergoeding van € 437,50 toekennen voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- veroordeelt de Staat om aan de veehouder een schadevergoeding te betalen van € 500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de veehouder voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.L. van der Beek en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2024.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen