ECLI:NL:CBB:2024:291

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/691

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2024 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats] (de slachterij)

(gemachtigde: [naam 2] )

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021, kenmerk 19/2104, in het geding tussen

de slachterij

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. M. Kool)

Procesverloop in hoger beroep

De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:4414) (aangevallen uitspraak).

De zitting was op 5 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de slachterij haar gemachtigde en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] .

Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen, namelijk het Specifiek Interventiebeleid Dierlijke bijproducten van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en twee eerdere besluiten waarbij de minister de slachterij boetes heeft opgelegd. Dit heeft de minister bij brief van 5 december 2023 gedaan.

Bij brief van 2 januari 2024 heeft de slachterij hierop schriftelijk gereageerd.

Het College heeft de minister vervolgens de gelegenheid geboden om schriftelijk te reageren op het standpunt van de slachterij. Dit heeft de minister bij brief van 23 januari 2024 gedaan.

Bij brief van 26 februari 2024 heeft de slachterij hierop schriftelijk gereageerd.

Partijen hebben toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting.

Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Met twee besluiten van 19 oktober 2018 (boetebesluiten) heeft de minister de slachterij twee afzonderlijke boetes opgelegd van € 2.500,-, elk vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 17, eerste lid, en bijlage VIII, hoofdstuk I, afdeling 1, onder punt l, van Verordening (EU) nr. 142/2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten (Verordening 142/2011). De minister verwijt de slachterij in beide boetebesluiten dat zij, als exploitant, er niet op heeft toegezien dat dierlijke bijproducten en/of afgeleide producten voldeden aan de eisen inzake verzameling. In boetezaak 201802256 stond volgens de minister “een volle dolav met opschrift cat 1 met hierin dierlijke bijproducten onafgedekt buiten”. In boetezaak 201802592 stond volgens de minister “een grote plastic bak met als inhoud categorie 3 materiaal, zijnde uiers, onafgedekt buiten”.

1.3

Met het besluit van 12 april 2019 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van de slachterij tegen de boetebesluiten ongegrond verklaard en de boetes gehandhaafd.

1.4

De minister heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen van een toezichthouder van de NVWA.

Boetezaak 201802256

1.5

In het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van 1 maart 2018 beschrijft de toezichthouder zijn bevindingen bij zijn inspectie op 1 maart 2018, voor zover hier van belang, als volgt:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op het terrein van [naam 4] B.V..

Ik zag daar omstreeks 14:30 uur buiten op het terrein een volle dolav (bak) met het opschrift cat 1 en met een duidelijk zichtbare en herkenbare inhoud zijnde dierlijke bijproducten staan. Ik zag dat de dolav met inhoud niet afgedekt was. (zie foto 1).

Omstreeks 15:15 uur zag ik dat een of dezelfde dolav onafgedekt en vol met dierlijke bijproducten op dezelfde locatie stond. Ik zag dat een aantal meeuwen in en op de bak zaten. Ik zag dat de meeuwen pikten in het dierlijke bijproducten materiaal en het op aten. (zie foto 2 en 3).

Ik zag dat tijdens het verzamelen/opslag geen gebruik werd gemaakt van afgesloten recipiënten of voertuigen voor het verzamelen/de opslag van dierlijke bijproducten of afgeleide producten, ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid.”

Boetezaak 201802592

1.6

In het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van 16 maart 2018 beschrijft dezelfde toezichthouder zijn bevindingen bij zijn inspectie op 16 maart 2018, voor zover hier van belang, als volgt:

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op het terrein van [naam 4] B.V..

Ik zag daar 1 grote plastic bak met als inhoud categorie 3 materiaal, zijnde dierlijke bijproducten, te weten uiers, onafgedekt buiten staan (zie foto 3 en 4). Ik zag dat een dolav (onvolledig) verpakt was met ondoorzichtig blauw plastic. Ik zag dat op dit plastic een sticker geplakt was met o.a. de tekst ‘categorie 3’.

Ik zag dat tijdens het verzamelen/opslag geen gebruik werd gemaakt van afgesloten recipiënten voor de opslag/het verzamelen van dierlijke bijproducten of afgeleide producten, ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid.”

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ en ‘verweerder’ respectievelijk de slachterij en de minister moet worden gelezen.

“Boetezaak 201802256

[…]

4.4.

In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geen bijzondere omstandigheden gezien die aanleiding geven om de opgelegde boete te matigen of te schrappen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat verwijtbaarheid aan haar kant ontbreekt of dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen dat eiseres als ondernemer verantwoordelijk was voor het afdekken van het slachtafval in de kleine containers. Verweerder heeft er ter zitting terecht op gewezen dat eiseres niet wordt verweten dat er een storing heeft plaatsgevonden van de grote verzamelcontainer, maar dat haar wel kan worden verweten dat het slachtafval onafgedekt in de kleine containers lag. Eiseres had de overtreding kunnen voorkomen, bijvoorbeeld door de kleine containers zorgvuldig af te dekken waardoor zou worden voorkomen dat het plastic, dat dient om de bak met afval af te dekken, wegwaait.

4.5.

Uit het rapport van bevindingen van 1 maart 2018 blijkt dat meeuwen van het slachtafval aten. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat geen sprake is van een situatie waarbij de risico’s of de gevolgen van deze overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering waren of zelfs ontbraken. De meeuwen kunnen het materiaal verspreiden en zij kunnen dierziekten verspreiden. Dat het hier om vers slachtafval ging, dat niet in de voedselketen terecht zou komen, betekent dus niet dat er geen risico voor de volksgezondheid en diergezondheid is geweest. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op goede gronden aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd.

Boetezaak 201802592

[…]

7.2.

Ten aanzien van eiseres beroep op artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verwijst de rechtbank naar hetgeen hierboven in rechtsoverweging 4.2 [lees 4.5, toevoeging door het College] is weergegeven. Verweerder stelt terecht dat geen sprake is van een situatie waarbij de risico’s of de gevolgen van deze overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering waren of zelfs ontbraken. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op goede gronden aan eiseres een boete van € 2.500,- opgelegd.

[…]

Beide boetezaken

[…]

8.1.

Wat eiseres naar voren heeft gebracht ten aanzien van de betrokken toezichthoudende dierenarts, die op 1 maart 2018 en op 16 maart 2018 de inspectie heeft verricht, levert naar het oordeel van de rechtbank geen objectieve aanwijzing op dat sprake is geweest van vooringenomenheid bij deze dierenarts. Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat verweerder in dit verband heeft toegelicht dat er vaker rapporten van bevindingen worden geschreven over het bedrijf van eiseres door dezelfde dierenarts, omdat deze dierenarts regelmatig op het bedrijf aanwezig is. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat ook andere toezichthoudende dierenartsen van de NVWA boeterapporten hebben opgemaakt ten aanzien van het bedrijf van eiseres, waarover ook procedures bij de rechtbank aanhangig zijn.”

2.2

De rechtbank heeft de boetes met 15% gematigd tot een bedrag van € 2.125,- wegens overschrijding van de redelijke termijn met ongeveer dertien maanden, geheel in de rechterlijke fase. De rechtbank heeft verder bepaald dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de proceskosten voor de behandeling van het verzoek om matiging van de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn en het door de slachterij betaalde griffierecht moet vergoeden.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3 Het van belang zijnde wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die onderdeel is van deze uitspraak.

Was de toezichthouder vooringenomen?

4.1

De slachterij voert aan dat de toezichthouder die de rapporten van bevindingen heeft opgesteld, vooringenomen is en – zo begrijpt het College deze hogerberoepsgrond – de minister daarom geen gebruik mocht maken van deze rapporten voor de vaststelling van de overtredingen. Deze toezichthouder is één van de dierenartsen die permanent op het bedrijf van de slachterij aanwezig is. Volgens de slachterij schrijft deze toezichthouder buitensporig veel rapporten van bevindingen in vergelijking tot de andere dierenartsen die aanwezig zijn op haar bedrijf.

4.2

Met wat de slachterij heeft gesteld, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat in deze concrete gevallen moet worden getwijfeld aan de bevindingen van de toezichthouder in de op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende rapporten van bevindingen, omdat deze toezichthouder bij de inspecties vooringenomen zou zijn tegen de slachterij. De inhoud van de rapporten bevat daarvoor geen enkel aanknopingspunt en de slachterij heeft haar stelling niet met enig bewijs onderbouwd. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Is sprake van overtredingen?

5.1

De slachterij heeft zich verder gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht de overtredingen in de beide boetezaken heeft vastgesteld.

5.2

In geschil is dus of de slachterij artikel 17, eerste lid, onder a, in samenhang gelezen met bijlage VIII, hoofdstuk I, afdeling 1, onder punt l, van Verordening 142/2011 heeft overtreden. Op grond van die bepalingen moeten exploitanten er onder meer op toezien dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten worden verzameld in afgedekte recipiënten.

5.3.1

Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin boetes zijn opgelegd, gelet op het vermoeden van onschuld op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de slachterij de overtredingen heeft begaan en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de slachterij genoemde bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in de rapporten van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.

5.3.2

Het College stelt vast dat de rapporten van bevindingen blijkens de ondertekening zijn opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

Boetezaak 201802256

6.1

De slachterij voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan, omdat de dolav (bak) met dierlijke bijproducten volgens haar wel was afgedekt. Vanwege een storing aan de verzamelcontainer van Rendac, waar vers slachtafval in wordt afgestort, kon de inhoud van de betreffende bak niet direct worden afgestort. Op het moment dat het de slachterij duidelijk werd dat de verzamelcontainer defect was, heeft zij onmiddellijk actie ondernomen om het defect te verhelpen. De slachterij had de bak daarnaast voorzien van een noodzeil, dat echter door de wind naast de bak terecht was gekomen. Volgens de slachterij is dat te zien op de foto bij het rapport van bevindingen.

6.2

Het College is van oordeel dat de storing aan de verzamelcontainer van Rendac geen afbreuk doet aan het feit dat de dierlijke bijproducten niet waren afgedekt. In het rapport van bevindingen beschrijft de toezichthouder dat hij omstreeks 14:30 uur een volle dolav met dierlijke bijproducten zag, die niet was afgedekt en dat hij vervolgens omstreeks 15:15 uur een andere of dezelfde dolav met dierlijke bijproducten zag, die niet was afgedekt en waarin meeuwen zaten die pikten in de dierlijke bijproducten en ervan aten. De foto’s bij het rapport van bevindingen bevestigen deze waarnemingen van de toezichthouder. Op foto 1, die is gemaakt van de waarneming om 14.30 uur, is geen noodzeil te zien. Op de foto’s 2 en 3, die zijn gemaakt van de waarneming om 15.15 uur, is een zeil te zien dat naast de bak met dierlijke bijproducten op de grond ligt. Op de foto’s 2 en 3 is verder te zien dat er meeuwen zitten op de dierlijke bijproducten in de bak. De bak met dierlijke bijproducten is kennelijk lang genoeg onafgedekt geweest om meeuwen aan te trekken. Voor zover het noodzeil van de bak zou zijn afgewaaid, was het bovendien aan de slachterij om het zeil beter vast te maken zodat het er niet af kon waaien en de bak steeds afgedekt was. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

7 De slachterij voert verder aan dat de rechtbank de verklaring van de technische man van de slachterij dat er een storing was aan de verzamelcontainer, heeft genegeerd. Het College overweegt dat de rechtbank terecht erop heeft gewezen dat de minister de slachterij niet verwijt dat er een storing aan de verzamelcontainer was, maar dat de dierlijke bijproducten onafgedekt waren (4.4 van de aangevallen uitspraak). De verklaring dat de verzamelcontainer een storing had, kan dus niet leiden tot twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder dat de dierlijke bijproducten niet waren afgedekt. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

8 Het College is van oordeel dat de minister heeft bewezen dat de dierlijke bijproducten niet waren afgedekt en de slachterij er daarmee niet op heeft toegezien dat dierlijke bijproducten werden verzameld in afgedekte recipiënten. De minister heeft aldus terecht vastgesteld dat de slachterij de overtreding heeft begaan. De minister was dan ook bevoegd daarvoor een boete op te leggen.

Boetezaak 201802592

9.1

De slachterij voert ook in deze boetezaak aan dat zij geen overtreding heeft begaan. Volgens de slachterij hoefde de bak namelijk nog niet afgedekt te zijn op het moment dat de inspectie plaatsvond, omdat de slachterij de bak nog aan het vullen was. Daarom staat de plastic zak met de uiers in de bak nog open en ligt de deksel schuin naast de bak en niet op de bak. De toezichthouder heeft volgens de slachterij dus ten onrechte de conclusie getrokken dat de bak al afgedekt moest zijn. De slachterij verwijst naar haar werkwijze dat de bakken, nadat de slachterij klaar is met afvullen, worden afgesloten en er met etiketten op de bakken wordt aangegeven dat zij afgesloten zijn.

9.2

Volgens de minister is de werkwijze van de slachterij anders dan zij stelt. Volgens hem ging het om uiers van de vorige slachtdag, die in de dolav in de koelcel worden verzameld. Daarna wordt de dolav pas buitengezet. Op dat moment heeft de verzameling dus al plaatsgevonden en moet de dolav dus volgens de minister zijn afgedekt.

9.3

Gelet op het rapport van bevindingen en de toelichting van de minister op de zitting, is het College van oordeel dat de slachterij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bak, die buiten klaarstond om te worden afgevoerd, nog werd afgevuld. De etiketten zijn al op het plastic geplakt, wat volgens de slachterij gebeurt op het moment dat de slachterij klaar is met het vullen van de bak. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

10.1

De slachterij voert verder aan dat de minister met het rapport van bevindingen niet heeft aangetoond dat de slachterij een overtreding heeft begaan. Volgens de slachterij zijn de foto’s bij dat rapport namelijk van twee verschillende bakken gemaakt, namelijk een foto van een bak met daarin een doorzichtige lichtblauwe zak en een foto van een bak met daarin een dikke donkere blauwe zak.

10.2

Het College overweegt daarover als volgt. Gelet op wat de slachterij aanvoert, betwist zij niet dat de niet afgedekte bak met het lichtblauwe plastic op de foto was gevuld met uiers en dat dit categorie 3-materiaal is. In zoverre kan wat de slachterij over het verschil in type en kleur van het plastic op de twee foto’s heeft aangevoerd, niet leiden tot de conclusie dat geen sprake is van een overtreding. De toezichthouder beschrijft in het rapport van bevindingen dat hij een plastic bak of dolav heeft gezien met daarin categorie 3-materiaal, namelijk uiers, dat verpakt was in een zak van ondoorzichtig blauw plastic. Op de foto’s is te zien dat de blauwe plastic zak de bak niet afdekt, maar dat de zak openstaat, waardoor de dierlijke bijproducten niet (volledig) zijn afgedekt. Het plastic is, anders dan de slachterij aanvoert, dus niet doorzichtig op een van de foto’s. Wat betreft de stelling van de slachterij dat de zak op een van de foto’s lichtblauw is, overweegt het College dat aannemelijk is dat het plastic op een van de foto’s donkerder blauw kleurt vanwege de belichting. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

11.1

Tot slot voert de slachterij aan dat het materiaal in de bak diervoeding betreft en het vaker voorkomt dat diervoeding in de openlucht hangt of ligt, zoals vogelvoer en voer voor vee in de buitenlucht. Dat levert volgens de slachterij nog geen overtreding op.

11.2

Het College overweegt dat artikel 17, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage VIII, hoofdstuk I, afdeling 1, onder punt l, van Verordening 142/2011 voorschrijft dat recipiënten met dierlijke bijproducten moeten worden afgedekt. Niet in geschil is dat uiers dierlijke bijproducten zijn als hier bedoeld. De slachterij was dus verplicht de bak af te dekken. Wat de slachterij heeft aangevoerd wat betreft diervoeding in de buitenlucht, kan daaraan dus niet afdoen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

12 Het College is van oordeel dat de minister heeft bewezen dat de bak met dierlijke bijproducten niet was afgedekt en de slachterij er daarmee niet op heeft toegezien dat dierlijke bijproducten werden verzameld in afgedekte recipiënten. De minister heeft aldus terecht vastgesteld dat de slachterij de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd daarvoor een boete op te leggen.

Mocht de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen?

Heeft de minister gehandeld overeenkomstig het interventiebeleid?

14.1

De slachterij betoogt in de beide boetezaken dat uit het beleid van de minister volgt dat de minister eerst een schriftelijke waarschuwing had moeten geven voordat hij tot boeteoplegging mocht overgaan. Volgens de slachterij is er nooit een waarschuwing gegeven. Op de zitting is daarom aan de orde gekomen welk beleid van de minister hier van toepassing is. De minister heeft toen aangegeven dat dit het Specifiek Interventiebeleid Dierlijke bijproducten (IB02-SPEC33 versie 2) van de NVWA is (specifiek interventiebeleid). Hij heeft dat beleid na de zitting toegezonden en daarbij ook het Algemeen Interventiebeleid (NVWA-IB02, versie 02) van de NVWA (algemeen interventiebeleid) en twee eerdere boetebesluiten aan de slachterij meegezonden, waarna partijen over en weer op elkaars standpunten hebben kunnen reageren.

14.2

Volgens de slachterij moet een overtreding als hier aan de orde worden geclassificeerd als een klasse D-overtreding als vermeld in het specifiek interventiebeleid. De slachterij heeft volgens hem echter alleen het beleid voor klasse B- en C-overtredingen ontvangen en heeft daarom verzocht om ook het beleid voor klasse D-overtredingen toe te zenden. Daarnaast stelt de slachterij specifiek voor boetezaak 201802592 dat geen sprake is van een klasse C-overtreding, maar van een geringe overtreding zonder risico voor de volksgezondheid. De bak was volgens de slachterij namelijk wel afgedekt en alleen een klein deel van de afdekking was door de wind iets opengegaan.

14.3

Volgens de minister is een overtreding als hier aan de orde geclassificeerd als klasse C-overtreding, zoals volgt uit regel 21 van de tabel van bijlage I bij het specifiek interventiebeleid. De overtreding heeft geen gering karakter en brengt onaanvaardbare risico’s met zich mee. Een niet goed afgedekte recipiënt kan er namelijk volgens de minister toe leiden dat dieren met het slachtafval aan de haal gaan en ervan eten, wat in boetezaak 201802256 ook daadwerkelijk is gebeurd. Als gevolg van de overtreding kunnen dierlijke bijproducten dus direct of indirect (via uitwerpselen van de dieren die ervan eten) verspreid worden. Daardoor ontstaat de mogelijkheid dat dierziekten zich verspreiden. Zo ontstaat een reëel risico voor de volks- en diergezondheid. De overtreding is dusdanig ongewenst dat herhaling moet worden voorkomen, maar is minder ernstig dan een overtreding van de klasse B (ernstig karakter). Daarom is volgens de minister sprake van een klasse C-overtreding. Omdat de overtreding is geclassificeerd als een klasse C-overtreding, mochten de boetes volgens de minister hier worden opgelegd als er binnen drie jaar voorafgaand aan het vaststellen van de overtredingen twee waarschuwingen zijn gegeven of andere interventies zijn toegepast voor overtredingen op het gebied van dierlijke bijproducten. De minister wijst daarbij op paragraaf 2.3 en paragraaf 5.1 van het algemeen interventiebeleid. Volgens de minister is daaraan voldaan, omdat op 24 juni 2016 een bestuurlijke boete aan de slachterij is opgelegd voor een overtreding op 18 maart 2016 en op 27 oktober 2017 een bestuurlijke boete voor een overtreding op 13 juni 2017. Daarom was de minister volgens hem niet verplicht om de slachterij eerst te waarschuwen.

14.4.1

Het College stelt vast dat het specifiek interventiebeleid hier van toepassing is en dat uit regel 21 van de tabel van bijlage I bij dat beleid volgt dat een overtreding van artikel 17, eerste lid, onder a, in samenhang gelezen met bijlage VIII, hoofdstuk I, afdeling 1, onder punt l, van Verordening 142/2011 is geclassificeerd als klasse C-overtreding. Een klasse C-overtreding is volgens het specifiek interventiebeleid een overtreding met een zodanig karakter, dat er weliswaar geen sprake is van een overtreding in klasse A of B, maar dat de handeling of gedraging dusdanig ongewenst is, dat herhaling van de overtreding moet worden voorkomen, mede ter voorkoming van het ontstaan van een ernstige overtreding (pagina 3 van het specifiek interventiebeleid). Een klasse D-overtreding is een overtreding met een gering karakter, die – ook bij voortduring of herhaling van de overtreding – niet leidt tot (onaanvaardbare) risico’s op het werkterrein van de NVWA (pagina 3 van het specifiek interventiebeleid). Het College acht aannemelijk dat, zoals de minister stelt, een overtreding als hier aan de orde kan leiden tot de verspreiding van dierlijke bijproducten, waardoor de mogelijkheid ontstaat dat dierziekten zich verspreiden en er een risico ontstaat voor de volks- en diergezondheid. Naar het oordeel van het College heeft de minister een dergelijke overtreding dan ook redelijkerwijs geclassificeerd als een klasse C-overtreding. Dit betekent dat de minister overeenkomstig het specifiek interventiebeleid heeft gehandeld door de in beide boetezaken vastgestelde overtredingen in beginsel aan te merken als een klasse C-overtreding. Overigens is de stelling van de slachterij dat zij niet beschikt over het beleid voor klasse D-overtredingen onjuist. Het specifiek interventiebeleid ziet op alle overtredingen binnen het werkterrein dierlijke bijproducten. Daaronder vallen dus ook de overtredingen die zijn ingedeeld in klasse D.

14.4.2

Het College ziet in wat de slachterij heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister in afwijking van het interventiebeleid de in beide boetezaken vastgestelde overtredingen had moeten aanmerken als klasse D-overtredingen. De slachterij heeft die stelling wat betreft boetezaak 201802256 niet onderbouwd. Wat betreft boetezaak 201802592 volgt het College de slachterij niet in haar stelling dat geen sprake is van een klasse C-overtreding, maar van een geringe overtreding zonder risico voor de volksgezondheid, omdat slechts een klein deel van de bak niet was afgedekt. Naar het oordeel van het College was, gelet op de foto van de bak, van een klein onafgedekt gedeelte geen sprake.

14.4.3

Het College stelt verder vast dat uit het specifiek interventiebeleid in combinatie met het algemeen interventiebeleid voor klasse C-overtredingen volgt dat voor een klasse C-overtreding, die voor het eerst wordt geconstateerd, een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Als daarna binnen drie jaar tijdens een inspectie dezelfde of soortgelijke of andere klasse C-overtreding wordt vastgesteld, wordt opnieuw een schriftelijke waarschuwing gegeven of een sanctionerende interventie opgelegd. Een bestuurlijke boete is een sanctionerende interventie. Het College verwijst naar pagina 3 van het specifiek interventiebeleid, en paragraaf 2.3, paragraaf 5.1 en bijlage B van het algemeen interventiebeleid. Het College stelt vast dat hieraan is voldaan, omdat aan de slachterij op 24 juni 2016 en op 27 oktober 2017 boetes zijn opgelegd voor overtreding van hetzelfde voorschrift als hier aan de orde en de overtredingen die ten grondslag liggen aan de boetebesluiten binnen drie jaar daarna zijn vastgesteld, namelijk op 1 maart 2018 in boetezaak 201802256 en op 16 maart 2018 in boetezaak 201802592. Dat betekent dat de minister in overeenstemming met het interventiebeleid heeft gehandeld door in beide boetezaken niet opnieuw een waarschuwing te geven, maar boetes op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Had de minister in boetezaak 201802592 in afwijking van het interventiebeleid moeten volstaan met een waarschuwing?

15.1

Zoals hiervoor al is overwogen, heeft de slachterij haar stelling niet onderbouwd dat in deze boetezaak geen sprake was van een klasse C-overtreding, maar van een geringe overtreding zonder risico voor de volksgezondheid. Het College ziet in die stelling dan ook geen reden om de slachterij te volgen in de door haar daaraan verbonden conclusie dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing en geen boete had mogen opleggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

15.2

De slachterij heeft in deze boetezaak nog aangevoerd dat de minister niet tot boeteoplegging mocht overgaan en had moeten volstaan met een waarschuwing, omdat zij slechts haar door de toezichthouder altijd goedgekeurde standaardwerkwijze heeft gevolgd. Het College volgt de slachterij hierin niet, omdat de slachterij niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een goedgekeurde werkwijze. Deze hogerberoepsgrond slaagt evenmin.

Moeten de boetes worden gematigd vanwege late toezending van de rapporten?

16.1

De slachterij betoogt in de beide boetezaken dat de rapporten van bevindingen pas een half jaar na de inspecties aan haar zijn toegezonden. Op dat moment is het volgens de slachterij lastig om terug te halen wat er ten tijde van de inspecties precies is gebeurd. De medewerkers van de slachterij die op de dag van de inspecties door de toezichthouder op de hoogte worden gebracht van de bevindingen en een rapport over een overtreding krijgen aangezegd, geven dat vaak pas aan het einde van de dag door aan de verantwoordelijke medewerker. Volgens de slachterij is zij door deze gang van zaken in haar verdedigingsbelang geschaad.

16.2.1

Het College begrijpt het betoog van de slachterij zo dat zij daarmee een beroep doet op overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dat artikel is bepaald dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van de boete.

16.2.2

Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen in boetezaak 201802256 is gedagtekend op 1 maart 2018 en het boetebesluit op 19 oktober 2018 is genomen. In boetezaak 201802592 is het rapport van bevindingen gedagtekend op 16 maart 2018 en is het boetebesluit op 19 oktober 2018 genomen. Dat betekent dat de beslistermijn van dertien weken als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb in boetezaak 201802256 met twintig weken (ruim 4,5 maand) en in boetezaak 201802592 met achttien weken (4 maanden) is overschreden. Volgens de rechtspraak van het College volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 150) dat een overschrijding van deze termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel kan verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete (zie de uitspraak van het College van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:794). In het feit dat de minister de voormelde beslistermijn heeft overschreden, ziet het College onvoldoende aanleiding om de boetes te matigen. De slachterij heeft weliswaar betoogd dat zij door deze overschrijding in haar verdedigingsbelang is geschaad, maar het College ziet daarvoor geen grond. Uit het rapport van bevindingen in boetezaak 201802256 blijkt immers dat de toezichthouder een medewerkster van het kantoor van de slachterij, op de dag van de inspectie op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en haar een rapport van bevindingen aangezegd. In boetezaak 201802592 blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder een medewerkster van het kantoor van de slachterij, op de dag van de inspectie op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en haar een rapport van bevindingen aangezegd. Verder zijn er foto’s gemaakt door de toezichthouder, die als bijlagen bij de rapporten zijn gevoegd. De slachterij heeft niet duidelijk gemaakt wat zij in de hier concrete gevallen anders of meer had willen doen om haar verdediging wel goed te kunnen voeren. Voor zover in het betoog van de slachterij al een beroep op matiging van de boetes valt te lezen, ziet het College daarvoor in de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb dus geen reden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Zijn er andere redenen voor matiging van de boetes?

17 De slachterij voert tot slot aan dat de boetes moeten worden gematigd, omdat de volksgezondheid nooit in gevaar is gebracht en de slachterij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boetes te betalen.

Gevolgen voor de volksgezondheid

18.1

De slachterij voert aan dat de boetes moeten worden gehalveerd als bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de volksgezondheid nooit in gevaar is gebracht. In boetezaak 201802256 heeft de slachterij daartoe aangevoerd dat het een container met categorie 1-slachtafval betrof dat naar de verbrandingsoven gaat en afkomstig is van goedgekeurde karkassen en dat de meeuwen in de korte periode dat zij op het slachtafval zaten geen gevaar vormden als dat wordt afgezet tegen karkassen die in verre staat van ontbinding in de natuur of parken open en bloot blijven liggen.

18.2

Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het standaardboetebedrag gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.

18.3

In wat de slachterij heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister geen aanleiding heeft gezien de boetes te halveren. Naar het oordeel van het College heeft de slachterij in de beide boetezaken niet duidelijk gemaakt dat de volksgezondheid niet in gevaar is gebracht, terwijl de rapporten van bevindingen ook geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid gering waren of ontbraken. In boetezaak 201802592 heeft het College hiervoor al overwogen dat de slachterij weliswaar heeft gesteld dat slechts een klein deel van de bak niet was afgedekt, maar dat daarvan gelet op de foto van de bak, naar het oordeel van het College geen sprake is. Wat betreft het aangevoerde in boetezaak 201802256, overweegt het College dat het blijkens de wettekst niet relevant is of het om categorie 1-materiaal gaat en of het afkomstig is van goedgekeurde karkassen. Het voorschrift van artikel 17 van Verordening 142/2011 is van toepassing op alle dierlijke bijproducten, dus ongeacht de categorie waarin de dierlijke bijproducten worden ingedeeld en de methode van verwijdering en ongeacht of de producten al dan niet afkomstig zijn van goedgekeurde karkassen. Zoals volgt uit artikel 21, eerste en zesde lid, onder d, van de Verordening dierlijke bijproducten, waar artikel 17 van Verordening 142/2011 een uitvoering van is, moeten recipiënten met dierlijke bijproducten worden afgedekt ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid die zich kunnen voordoen bij het verzamelen van dierlijke bijproducten. De slachterij heeft dat niet gedaan met als gevolg dat deze risico’s niet zijn voorkomen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Financiële draagkracht

19.1

De slachterij voert tot slot aan dat de boetes moeten worden gematigd, omdat de slachterij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boetes te betalen. Volgens de slachterij heeft zij dat bij de rechtbank al aangetoond.

19.2

Het College stelt vast dat de slachterij met dit betoog een beroep doet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat een lagere boete moet worden opgelegd als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het is dus aan de slachterij om aannemelijk te maken dat zij over onvoldoende draagkracht beschikt om de boetes te betalen. Zij heeft dat echter niet gedaan, ook niet bij de rechtbank. Zij heeft geen inzicht gegeven in haar financiële situatie. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overschrijding redelijke termijn

20.1

De slachterij heeft verzocht om een aanvullende matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende.

20.2

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een straf wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

20.3

In dit geval is de redelijke termijn in boetezaak 201802256 aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 31 augustus 2018 en in boetezaak 201802592 aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 3 september 2018. Het College ziet in de omstandigheden van de beide boetezaken geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de overschrijding van de behandelingsduur van vier jaar gerechtvaardigd zou moeten worden geacht. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn in de beide boetezaken met één jaar en bijna acht maanden is overschreden. Volgens de rechtspraak van het College wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De boetes moeten daarom elk met 20% worden gematigd. De rechtbank heeft, zoals hiervoor onder 2.2 toegelicht, de boetes al met 15% gematigd vanwege een overschrijding van de redelijke termijn met ongeveer dertien maanden. Het College zal daarom de boetes aanvullend matigen met 5% vanwege genoemde verdere overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van de behandeling in het hoger beroep en zal de boetes vaststellen op elk € 2.000,-.

Slotsom

21.1

Vanwege de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boetes betreft en zal het de hoogte van de boetes vaststellen op elk € 2.000,-. Omdat de rechtbank het beroep vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van de behandeling van het beroep al gegrond heeft verklaard, het bij de rechtbank bestreden besluit al heeft vernietigd en de boetebesluiten heeft herroepen, zal het College voor het overige de aangevallen uitspraak bevestigen.

21.2

Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het College zal de minister opdragen het griffierecht in hoger beroep (€ 541,-) te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de door de rechtbank vastgestelde boetes betreft;

- stelt de boetes vast op elk € 2.000,-;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

- draagt de minister op het griffierecht van € 541,- aan de slachterij te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2024.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. N.A. van Opbergen

Bijlage

Verordening (EU) nr. 142/2011 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 1069/2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten

Artikel 17

Eisen inzake handelsdocumenten en gezondheidscertificaten, identificatie, verzameling en vervoer van dierlijke bijproducten en traceerbaarheid

1. Exploitanten zien erop toe dat dierlijke bijproducten en afgeleide producten:

a. a) voldoen aan de eisen inzake verzameling, vervoer en identificatie van bijlage VIII, hoofdstukken I en II;

BIJLAGE VIII

VERZAMELING, VERVOER EN TRACEERBAARHEID

HOOFDSTUK I

VERZAMELING EN VERVOER

Afdeling 1

Voertuigen en recipiënten

1. Vanaf het in artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1069/2009 genoemde beginpunt in de productieketen moeten dierlijke bijproducten en afgeleide producten worden verzameld en vervoerd in gesloten nieuwe verpakkingen of afgedekte lekvrije recipiënten of voertuigen.

Verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1774/2002 (Verordening dierlijke bijproducten)

Artikel 4

Beginpunt in de productieketen en verplichtingen

1. Zodra exploitanten dierlijke bijproducten of afgeleide producten die in het toepassingsgebied van deze verordening vallen, doen ontstaan, identificeren zij deze en zorgen zij ervoor dat deze overeenkomstig deze verordening worden verwerkt (beginpunt).

Artikel 21

Verzamelen en identificeren van de categorie en vervoer

1. Exploitanten verzamelen, identificeren en vervoeren dierlijke bijproducten onverwijld onder voorwaarden ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid.

[…]

6. Maatregelen ter uitvoering van dit artikel kunnen worden vastgesteld wat betreft:

[…]

d) voorwaarden ter voorkoming van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid die zich kunnen voordoen bij het verzamelen en het vervoer van dierlijke bijproducten, waaronder voorwaarden voor het veilig vervoeren van deze producten wat recipiënten, voertuigen en verpakkingsmateriaal betreft.

Wet dieren

Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7. Bevoegdheid

Onze minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Regeling dierlijke producten

Artikel 3.3. Verbodsbepalingen EU-verordeningen

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

b. de artikelen 3, 5, tweede lid, 6, derde tot en met vijfde lid, 8, eerste lid, 9, 10, eerste lid, 11, tweede en derde lid, 12, tweede en derde lid, 13,,15, 17, 19, 20, eerste en tweede lid, 21, eerste lid, 22, eerste lid, 23, 24, 25, eerste en derde lid, 27, tweede en derde lid, 28, tweede en vierde lid en 31 van verordening (EU) nr. 142/2011;

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2. Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

a. categorie 1: € 500;

b. categorie 2: € 1500;

c. categorie 3: € 2500;

d. categorie 4: € 5000;

e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.

[…]

3 Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren