Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/158
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: drs. [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en C. Zieleman)
Procesverloop
Op 6 december 2022 heeft de minister de door [naam 1] ingediende verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
[naam 1] heeft vervolgens bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 25 oktober 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van [naam 2] , en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1 [naam 1] heeft verzoeken om schadevergoeding bij de minister ingediend. [naam 1] stelt schade te hebben geleden door de besluiten op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling), door het besluit op grond van de Meststoffenwet (Msw) waarbij aan haar fosfaatrechten zijn toegekend en door de volgens haar onjuiste registratie van 25 stuks jongvee waarvan zij eigenaar was in het Identificatie- en Registratiesysteem (het I&R-systeem) op naam van het bedrijf van een derde, [plaats] . De minister heeft op
6 december 2022 de verzoeken om schadevergoeding afgewezen. Het standpunt van de minister volgt hierna.
6 december 2022 de verzoeken om schadevergoeding afgewezen. Het standpunt van de minister volgt hierna.
De Regeling
2.1
De minister is aanvankelijk bij de besluiten op grond van de Regeling uitgegaan van 64 melkkoeien (grootvee-eenheden) als referentieaantal in plaats van 66. Hij heeft dat hersteld in een wijzigingsbesluit, waarbij de beslissingen op bezwaar zijn ingetrokken en de besluiten waarbij de heffingen waren opgelegd, zijn herroepen (zie ook de uitspraak van 1 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:893)). [naam 1] verzoekt om vergoeding van de schade geleden doordat de minister aanvankelijk van een te laag referentieaantal is uitgegaan bij de besluiten op grond van de Regeling. Volgens de minister lijdt [naam 1] geen schade. Hij stelt dat [naam 1] per maand dat de Regeling van kracht was 0,118 GVE meer had kunnen houden, dat wil zeggen vrijwel nihil. Daar staat tegenover dat zij in de maanden dat zij onder het referentieaantal zat een bonusgeldsom heeft ontvangen. Ook is aan de maandgemiddelden te zien dat [naam 1] het aantal dieren niet drastisch heeft teruggebracht. In alle perioden is het aantal melkkoeien net boven of net onder het (nieuwe) referentieaantal.
Fosfaatrecht
2.2
Bij uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669) heeft het College op aangeven van de minister onder herroeping van het oorspronkelijke besluit het fosfaatrecht 45,4 kg hoger vastgesteld. De minister was bij de eerdere vaststelling van het fosfaatrecht uitgegaan van een onjuiste gemiddelde melkproductie in het jaar 2015. [naam 1] heeft verzocht om vergoeding van de schade geleden door een aanvankelijk te laag vastgesteld fosfaatrecht. De minister stelt in zijn reactie van 6 december 2022 dat de herroeping van het fosfaatrecht niet aan hem is toe te rekenen. [naam 1] had de melkproductie eerder aan de orde kunnen stellen.
Uitgeschaard jongvee
2.3
Op de peildatum voor het fosfaatrechtenstelsel waren 25 stuks jongvee van [naam 1] uitgeschaard bij [plaats] . Het jongvee stond in het I&R-systeem geregistreerd op naam van [plaats] . [naam 1] stelt zich in het verzoek om schadevergoeding op het standpunt dat deze registratie onrechtmatig was en verzoekt om schadevergoeding wegens het niet verkrijgen van fosfaatrechten voor dit jongvee. In zijn reactie van 6 december 2022 deelt de minister aan [naam 1] mee dat de registratie in het I&R-systeem van het uitgeschaarde jongvee niet meer ter discussie staat. De minister verwijst daarbij naar zijn brief van 20 oktober 2022. In deze brief stelt de minister dat het College in zijn uitspraken heeft bevestigd dat de registratie in het I&R-systeem van de 25 stuks jongvee juist is en dat [plaats] op 2 juli 2015 houder van de dieren was. Ze stonden op zijn UBN (Uniek Bedrijfsnummer) geregistreerd. Het bedrijf van [plaats] voldeed op 1 januari 2018 aan de definitie van landbouwbedrijf in de zin van de Meststoffenwet. Dit is een vereiste om fosfaatrechten te kunnen verkrijgen.
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt van [naam 1]
De Regeling
4.1
[naam 1] betwist dat zij geen schade heeft geleden door het onjuiste referentieaantal waarvan de minister aanvankelijk is uitgegaan bij de besluiten op grond van de Regeling (de besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en
27 januari 2018). Volgens [naam 1] gaat de minister ten onrechte uit van de gemiddelde ruimte in GVE over tien maanden en zou dat op grond van de Regeling per periode bekeken moeten worden. De minister gaat ten onrechte uit van een extra correctie op jaarbasis, waarvoor geen grondslag is. De geldboetes (heffingen) over de perioden 3 en 4 moeten vervallen en voor de perioden 1, 2 en 5 moet de minister een waarborgsom (bonusgeldsom) van in totaal € 381,- betalen. Verder had [naam 1] omzetschade door een verminderde melkproductie ter hoogte van € 1.043,69. Ook moet een prestatietoeslag worden betaald van € 132,80 per GVE (dus maal 2). Dit levert met € 100,- aan kosten van RVO een bedrag van € 365,60 op. Ter zitting heeft [naam 1] toegelicht dat zij de prestatietoeslag per liter ontvangt van [naam 3] . Daarnaast moet de minister het verkoopgeld van twee kalveren betalen. Dit is € 500,-.
27 januari 2018). Volgens [naam 1] gaat de minister ten onrechte uit van de gemiddelde ruimte in GVE over tien maanden en zou dat op grond van de Regeling per periode bekeken moeten worden. De minister gaat ten onrechte uit van een extra correctie op jaarbasis, waarvoor geen grondslag is. De geldboetes (heffingen) over de perioden 3 en 4 moeten vervallen en voor de perioden 1, 2 en 5 moet de minister een waarborgsom (bonusgeldsom) van in totaal € 381,- betalen. Verder had [naam 1] omzetschade door een verminderde melkproductie ter hoogte van € 1.043,69. Ook moet een prestatietoeslag worden betaald van € 132,80 per GVE (dus maal 2). Dit levert met € 100,- aan kosten van RVO een bedrag van € 365,60 op. Ter zitting heeft [naam 1] toegelicht dat zij de prestatietoeslag per liter ontvangt van [naam 3] . Daarnaast moet de minister het verkoopgeld van twee kalveren betalen. Dit is € 500,-.
Fosfaatrecht
4.2
[naam 1] stelt in haar verzoek dat haar een schadevergoeding moet worden toegekend wegens de onjuiste melkproductie waarvan de minister bij de toekenning van het fosfaatrecht is uitgegaan. In reactie op het standpunt van de minister dat [naam 1] de melkproductie eerder aan de orde had kunnen stellen en dat de onrechtmatigheid van het besluit daarom niet aan de minister is toe te rekenen, voert [naam 1] aan dat de minister niet heeft voldaan aan zijn onderzoeksplicht op grond van artikel 3:2 van de Awb. Als [naam 1] op de hoogte was geweest van de toekenning van fosfaatrechten aan [plaats] , dan zou zij direct bezwaar hebben gemaakt tegen de fosfaatrechtbeschikking van 3 januari 2018 en had zij ook de verhoging van de melkproductie eerder aan de orde kunnen stellen. Gezien de herroeping van het besluit waarbij aan haar fosfaatrechten zijn toegekend, is dit besluit onrechtmatig. Deze onrechtmatigheid wordt aan de minister toegerekend. [naam 1] verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 11 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:192), onder 5.4.2. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de onrechtmatigheid niet aan de minister moet worden toegerekend.
Uitgeschaard jongvee
4.3
[naam 1] stelt zich in haar verzoek op het standpunt dat de minister onrechtmatig heeft gehandeld door haar niet te informeren over de toekenning van fosfaatrechten aan [plaats] voor de 25 stuks uitgeschaard jongvee van [naam 1] . De minister was niet bevoegd de 25 stuks jongvee op naam van [plaats] te registreren, omdat [plaats] op 2 juli 2015 niet de houder was van het jongvee. Zijn UBN was gekoppeld aan een beëindigd melkveebedrijf. [plaats] heeft in 2017 een landbouwbedrijf opgericht. De 25 stuks jongvee stonden echter op stal bij een andere houder. Dit was geen landbouwbedrijf, namelijk [naam 4] . De zorgboerderij had geen UBN. De minister had [naam 1] moeten informeren over de situatie bij [plaats] . Als [naam 1] op de hoogte was geweest, had zij bezwaar kunnen maken tegen de fosfaatrechtbeschikking van 3 januari 2018. Door onrechtmatig feitelijk handelen heeft de minister [naam 1] benadeeld. Ter zitting heeft [naam 1] hieraan toegevoegd dat het gaat om een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. [naam 1] stelt dat de schade is veroorzaakt doordat zij niet beschikte over het besluit van [plaats] . [naam 1] kon alleen haar eigen gegevens inzien. De minister had [naam 1] inzage moeten geven in de gegevens van [plaats] , omdat zij daar belang bij had.
Standpunt van de minister
5.1
De minister heeft in het verweerschrift verwezen naar de reactie op de verzoeken om schadevergoeding.
De Regeling
5.2
Naar aanleiding van wat [naam 1] aanvoert, heeft de minister ter zitting de berekening van 6 december 2022 gehandhaafd. Op de prestatietoeslag en de verkoop van de twee kalveren heeft [naam 1] eerder geen beroep gedaan. Ook heeft zij deze schadeposten niet onderbouwd. De verkoop van de twee kalveren is volgens de minister geen schadepost, maar een opbrengst. Kalveren leveren nog geen melk, dus kan [naam 1] geen prestatietoeslag per geleverde liter melk hebben gemist, aldus de minister.
Fosfaatrecht
5.3
De minister stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtbesluit zorgvuldig is voorbereid. De gegevens waarover de minister beschikte zijn voorgelegd aan [naam 1] met de vraag of de gegevens juist waren.
Uitgeschaard jongvee
5.4
De minister heeft in reactie op wat [naam 1] ter zitting naar voren heeft gebracht vastgehouden aan zijn reactie van 6 december 2022.
Beoordeling door het College
6.1
Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek.
6.2
Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
De Regeling
6.3
In zijn uitspraak van 1 december 2020 heeft het College het beroep tegen het (bij het besluit van 23 februari 2019 aangevulde) wijzigingsbesluit van 4 januari 2019, waarbij aan [naam 1] voor de perioden 3 en 4 heffingen zijn opgelegd en voor de perioden 1, 2 en 5 bonusgeldsommen zijn toegekend, ongegrond verklaard. Nu deze besluiten onherroepelijk zijn geworden, moeten zij voor rechtmatig moeten worden gehouden, zodat zij geen grondslag kunnen zijn voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Dit brengt mee dat [naam 1] deze besluiten niet nogmaals met succes bij het College aan de orde kan stellen door in het onderhavige verzoek als bedoeld in artikel 8:90 van de Awb aan te voeren dat de heffingen over de perioden 3 en 4 moeten vervallen en dat de minister voor de perioden 1, 2 en 5 een waarborgsom (bonusgeldsom) van in totaal € 381,- moet betalen.
6.4
Over de door [naam 1] gestelde schade overweegt het College als volgt. De besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018, waarin de minister is uitgegaan van een onjuist referentieaantal, zijn onrechtmatig. Deze onrechtmatige besluitvorming kan aan de minister worden toegerekend. Over de vraag of [naam 1] schade heeft geleden als gevolg van genoemde besluiten, waarvoor de minister aansprakelijk is, overweegt het College als volgt. Anders dan [naam 1] is het College van oordeel dat de minister terecht uitgaat van de gemiddelde ruimte in GVE over tien maanden in plaats van per periode van twee maanden. Voorts heeft de minister er terecht op gewezen dat [naam 1] in haar schadeberekening ten onrechte uitgaat van een periode van twaalf maanden, nu de Regeling tien maanden van kracht was, en dat zij ten onrechte geen rekening houdt met het feit dat zij in de perioden 3 en 4 een negatieve ruimte in GVE had. Daarnaast heeft de minister er terecht op gewezen dat [naam 1] in haar schadeberekening evenmin rekening houdt met het uitsparen van kosten door het eventueel afvoeren van koeien of het aanhouden van minder jongvee, dat het verkoopgeld van twee kalveren van € 500,- geen schade, maar een opbrengst is en dat [naam 1] de opgevoerde prestatietoeslag niet heeft onderbouwd. [naam 1] heeft een en ander onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het voorgaande brengt mee dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de aanvankelijk onjuiste vaststelling van de heffingen op grond van de Regeling.
Fosfaatrecht
6.5
Indien het College het oorspronkelijke besluit waarbij de minister het fosfaatrecht van een melkveehouder heeft vastgesteld, heeft herroepen, en aan de melkveehouder een hoger aantal kg fosfaatrecht heeft toegekend, staat daarmee de onrechtmatigheid van dat besluit vast. Nu fosfaatrechten met ingang van 1 januari 2018 op een bedrijf rusten, gaat elk nader besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend met terugwerkende kracht in op 1 januari 2018. Dit betekent dat met zo’n nader besluit elk voorafgaand besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend, wordt herroepen. Gelet op het dwingendrechtelijke karakter van de regeling over fosfaatrechten in de Meststoffenwet brengt het voorgaande mee dat elk aan het nadere besluit voorafgaand besluit waarbij een lager aantal kg fosfaatrecht is toegekend onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
6.6
Hier doet zich de situatie voor dat het College in zijn uitspraak van 6 oktober 2020 het fosfaatrecht van [naam 1] heeft verhoogd naar 3.134,4 kg. Met deze herroeping staat de onrechtmatigheid van de besluitvorming van de minister, voor zover daarbij een lager fosfaatrecht was toegekend, vast.
6.7
Naar het oordeel van het College kan deze onrechtmatige besluitvorming aan de minister worden toegerekend. Daartoe overweegt het College dat volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad (HR 31 mei 1991 (ECLI:NL:HR:1991:ZC0261)), zelfs wanneer het bestuursorgaan geen enkel verwijt treft, de onrechtmatigheid toch in beginsel voor rekening van het bestuursorgaan komt. Dit is slechts anders in bijzondere omstandigheden. Dat [naam 1] in dit geval de voor rechtmatige besluitvorming benodigde bewijsstukken niet tijdig heeft aangeleverd, ziet het College niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid (zie de uitspraak van het College van 7 februari 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:53)).
6.8
Op grond van artikel 6:101, eerste lid, van het BW wordt, wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist.
6.9
Het College is van oordeel dat, voor zover sprake is van aan de minister toe te rekenen omstandigheden die tot de schade hebben bijgedragen, deze zijn te verwaarlozen ten opzichte van de omstandigheden die aan [naam 1] zijn toe te rekenen, zodat de schade geheel voor rekening van [naam 1] dient te blijven. Bij zijn oordeel betrekt het College dat de minister het fosfaatrecht ambtshalve bij besluit vaststelt. Dat betekent dat de minister op de voet van artikel 3:2 van de Awb gehouden was bij de voorbereiding van het besluit waarbij de hoeveelheid fosfaatrechten werd vastgesteld de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. De minister beschikte in beginsel over voldoende gegevens om het fosfaatrecht te kunnen bepalen. Hij heeft [naam 1] bij de servicemelding het voorgenomen fosfaatrecht gemeld én van welke melkproductie hij daarbij uitging, en heeft [naam 1] de gelegenheid geboden daarop te reageren voordat hij het toekenningsbesluit nam. [naam 1] had ter voorkoming van haar schade kunnen reageren op de servicemelding of (vervolgens) op het besluit van 3 januari 2018 waarbij haar fosfaatrecht is vastgesteld. Hieruit bleek immers van welke melkproductie de minister uitging. Het College volgt de stelling van de minister dat het op de weg lag van [naam 1] om na de servicemelding dan wel in bezwaar aan te voeren dat de melkproductie onjuist was. Nu [naam 1] pas in beroep voor het eerst heeft aangevoerd dat de minister in het fosfaatrechtbesluit de onjuiste gemiddelde melkproductie in 2015 heeft gehanteerd bij de toekenning van het aantal kg fosfaatrecht, was de minister niet in staat om de melkproductie eerder aan te passen, terwijl de minister aan zijn onderzoeksplicht als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb heeft voldaan en eveneens heeft voldaan aan zijn uit artikel 3:2 van de Awb voortvloeiende verplichting aan [naam 1] duidelijk te maken welke informatie van haar werd gevraagd.
Uitgeschaard jongvee
6.1
Over het verzoek om schadevergoeding wegens het uitgeschaarde jongvee waarvoor volgens [naam 1] aan haar fosfaatrechten hadden moeten worden toegekend, overweegt het College als volgt. [naam 1] heeft aanvankelijk een onrechtmatige feitelijke handeling van de minister ten grondslag gelegd aan haar vordering. Zoals ter zitting besproken, is het College in dat geval niet bevoegd om de minister te veroordelen tot vergoeding van schade (artikel 8:88, eerste lid, van de Awb). [naam 1] heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een besluit. Het College gaat ervan uit dat [naam 1] hiermee artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb aan haar verzoek ten grondslag legt: een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Dit artikel kan alleen van toepassing zijn indien de onrechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit is komen vast te staan (zie de memorie van toelichting bij de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding, Kamerstukken II, 2010–2011, 32 621, nr. 3, blz. 45). Hieraan is niet voldaan. In de uitspraak van 6 oktober 2020 heeft het College immers onder 6.3.2 geoordeeld dat de minister terecht de fosfaatrechten voor het jongvee dat bij [plaats] was gestald op 2 juli 2015 niet aan [naam 1] heeft toegekend. De minister heeft het verzoek van [naam 1] om terug te komen van het fosfaatrechtbesluit afgewezen. Het College heeft het beroep van [naam 1] tegen deze (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing ongegrond verklaard (uitspraak van 9 augustus 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:519)). Er is dan ook geen onrechtmatig besluit aan te wijzen, voorbereid met een onrechtmatige handeling.
6.11
Wat [naam 1] overigens heeft aangevoerd, kan buiten bespreking blijven, nu dit het voorgaande niet anders maakt.
Slotsom
7 Het verzoek om vergoeding van de door [naam 1] gestelde schade zal worden afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M.G. Ligthart
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:88, eerste en tweede lid
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd.
Artikel 8:90, eerste en tweede lid
1. Het verzoek wordt schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
1. Het verzoek wordt schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
2. Ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift vraagt de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
Artikel 8:92, eerste lid
1. Het verzoekschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
1. Het verzoekschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de verzoeker;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de oorzaak van de schade;
d. een opgave van de aard van de geleden of de te lijden schade en, voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade en een specificatie daarvan;
e. de gronden van het verzoek.