Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1267, 18/1271, 18/1272, 18/1273 en 18/1303
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: [naam 2] )
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: B. Veldkamp en mr. M. Krari),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 163,- voor periode 1, van € 830,- voor periode 2, van € 1.008,- voor periode 3, van € 1.838,- voor periode 4 en van € 768,- voor periode 5.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 mei 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5.
Bij besluit van 4 januari 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de bestreden besluiten 1 tot en met 5 ingetrokken, de primaire besluiten 1 tot en met 5 herroepen, en aan appellante voor de periodes 3 en 4 heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 48,- en € 878,40 en voor de periodes 1, 2 en 5 bonusgeldsommen toegekend van onderscheidenlijk € 199,20, € 32,40 en € 150,-. Bij besluit van 23 februari 2019 heeft verweerder deze bedragen afgerond op hele bedragen.
Appellante heeft aanvullende gronden ingediend en een aantal eerder aangevoerde gronden ingetrokken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die via een telefoon- en videoverbinding aan de zitting heeft deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, die via een videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem), verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Na de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 wilde zij haar bedrijf uitbreiden. Daarvoor heeft zij op 12 mei 2015 een financieringsovereenkomst gesloten. Op 30 juni 2015 heeft zij een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor een uitbreiding van 65 melkkoeien naar 90 melkkoeien en 15 stuks jongvee. Om ruimte te maken voor de nieuwe melkkoeien heeft appellante in april 2015 25 stuks jongvee uitgeschaard naar een opfokker, [naam 2] . Op de peildatum was dit jongvee nog niet terug. Ook was appellante nog bezig met de uitbreiding van haar melkveestapel. Zij hield op de peildatum 66 melkkoeien en 14 stuks jongvee, wat neerkomt op 73,42 GVE.
In de bestreden besluiten 1 tot en met 5 is verweerder ten onrechte uitgegaan van 64 melkkoeien in plaats van 66. Hij heeft dat hersteld in het wijzigingsbesluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 februari 2019.
Omdat appellante in de periodes 1, 2 en 5 minder GVE hield dan op de peildatum, heeft verweerder haar voor die periodes bonusgeldsommen toegekend. In de periodes 3 en 4 hield zij meer GVE dan op de peildatum, zodat verweerder haar voor die periodes heffingen heeft opgelegd.
Omdat appellante in de periodes 1, 2 en 5 minder GVE hield dan op de peildatum, heeft verweerder haar voor die periodes bonusgeldsommen toegekend. In de periodes 3 en 4 hield zij meer GVE dan op de peildatum, zodat verweerder haar voor die periodes heffingen heeft opgelegd.
Beoordeling van het beroep
4. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 februari 2019, is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren. Hieronder zullen de gronden worden besproken die appellante naar aanleiding van het wijzigingsbesluit heeft gehandhaafd en aangevuld.
Beroepsgronden
5. Het betoog van appellante dat verweerder haar bij het wijzigingsbesluit ten onrechte geen wettelijke rente heeft toegekend, is feitelijk onjuist. In het wijzigingsbesluit heeft verweerder onder het kopje ‘Wettelijke rente’ onder verwijzing naar de artikelen 4:97 en 4:98 van de Awb vermeld dat over de terugbetaling wettelijke rente zal worden vergoed, behalve wanneer het uit te keren bedrag aan wettelijke rente lager is dan € 10,-.
6. Appellante betoogt verder dat het referentieaantal onjuist is vastgesteld. Verweerder had de 25 stuks uitgeschaard jongvee moeten meetellen bij haar bedrijf, aangezien [naam 2] geen actief melkveebedrijf heeft en dus geen houder in de zin van de Regeling is. Het jongvee kon volgens haar daarom niet bij zijn referentieaantal worden opgeteld. Uit telefonische navraag bij een medewerker van verweerder is verder gebleken dat aan [naam 2] voor dat jongvee, anders dan verweerder beweert, ook geen fosfaatrechten zijn toegekend, aangezien hij het jongvee in het I&R-systeem heeft geregistreerd in een categorie waarvoor geen fosfaatrechten nodig zijn. Voor zover de 25 stuks jongvee niet op grond van het bovenstaande bij haar referentieaantal worden opgeteld, doet appellante een beroep op artikel 11 van de Regeling, welke bepaling op het in- en uitscharen van runderen ziet.
Appellante betoogt verder dat verweerder haar bedrijf ten onrechte niet heeft aangemerkt als nieuw gestart bedrijf, waarvoor een knelgevallenregeling is getroffen (startersregeling). Zij heeft in 2016 een nieuwe locatie in gebruik genomen en kan daarom met redelijke toepassing van de startersregeling als nieuw gestart bedrijf worden aangemerkt. In het geval zij niet in aanmerking komt voor toepassing van de startersregeling, doet zij een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, omdat zij op de peildatum nog bezig was met de uitbreiding.
Appellante betoogt ten slotte dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Als zij op 1 april 2015 had geweten dat er een Regeling zou komen met 2 juli 2015 als peildatum, had zij de 25 stuks jongvee niet uitgeschaard. Zij ondervindt door het handelen van verweerder op drie manieren nadeel: verlies van 17 GVE, omdat er ruimte was voor 90 GVE in de stal maar door de uitscharing slechts 73 GVE is toegekend, hoge kosten voor het betalen van een dagvergoeding aan [naam 2] , en het verlies van de mogelijkheid de voor dat jongvee toegekende fosfaatrechten te verhandelen. Dit is onevenredig, aldus appellante.
Appellante betoogt verder dat verweerder haar bedrijf ten onrechte niet heeft aangemerkt als nieuw gestart bedrijf, waarvoor een knelgevallenregeling is getroffen (startersregeling). Zij heeft in 2016 een nieuwe locatie in gebruik genomen en kan daarom met redelijke toepassing van de startersregeling als nieuw gestart bedrijf worden aangemerkt. In het geval zij niet in aanmerking komt voor toepassing van de startersregeling, doet zij een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling, omdat zij op de peildatum nog bezig was met de uitbreiding.
Appellante betoogt ten slotte dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Als zij op 1 april 2015 had geweten dat er een Regeling zou komen met 2 juli 2015 als peildatum, had zij de 25 stuks jongvee niet uitgeschaard. Zij ondervindt door het handelen van verweerder op drie manieren nadeel: verlies van 17 GVE, omdat er ruimte was voor 90 GVE in de stal maar door de uitscharing slechts 73 GVE is toegekend, hoge kosten voor het betalen van een dagvergoeding aan [naam 2] , en het verlies van de mogelijkheid de voor dat jongvee toegekende fosfaatrechten te verhandelen. Dit is onevenredig, aldus appellante.
Referentieaantal – uitgeschaard jongvee
7. Bij uitspraak van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:669) heeft het College een oordeel gegeven over het beroep van appellante over de aan haar per 1 januari 2018 toegekende fosfaatrechten. Ook in die procedure heeft appellante aangevoerd dat de 25 stuks uitgeschaard jongvee ten onrechte niet bij haar referentieaantal zijn opgeteld. Het College heeft in die uitspraak daarover het volgende overwogen:
“6.3.1 Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw [Meststoffenwet] wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht vastgesteld aan de hand van het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op dat bedrijf wordt gehouden en is geregistreerd in het I&R‑systeem. Wat betreft het begrip “houden van dieren” (…) gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (ECLI:NL:1998:ZD1055) heeft uitgemaakt. Het gaat erom wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weide en de verzorging op zich nam en het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. Uit het systeem van de Msw volgt dat de I&R-registratie in beginsel leidend is voor het vaststellen van het fosfaatrecht. Deze kan over het algemeen immers voor juist worden gehouden waar het gaat om de vraag wie de dieren houdt. Dat laat onverlet dat in voorkomende gevallen door de melkveehouder aan de hand van voldoende tegenbewijs aangetoond kan worden dat de I&R registratie niet de werkelijke situatie ten tijde van de peildatum weergeeft. In dat geval dient van de aangetoonde, werkelijk situatie te worden uitgegaan (zie uitspraak van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:679). Niet is in geschil dat op de peildatum 2 juli 2015 15 stuks jongvee op naam van appellante in het I&R systeem stond geregistreerd en dat het fosfaatrecht van appellante in overeenstemming daarmee is vastgesteld. In hetgeen door appellante is aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om in afwijking van de registratie in het I&R-systeem bij het vaststellen van het fosfaatrecht ook de 25 stuks jongvee te betrekken die appellante bij [naam 2] had ondergebracht. [naam 2] kan immers als houder van de dieren worden aangemerkt en de dieren stonden op zijn UBN geregistreerd
.”
“6.3.1 Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw [Meststoffenwet] wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht vastgesteld aan de hand van het aantal stuks melkvee dat op 2 juli 2015 op dat bedrijf wordt gehouden en is geregistreerd in het I&R‑systeem. Wat betreft het begrip “houden van dieren” (…) gaat het om het feitelijke houderschap, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 2 juni 1998 (ECLI:NL:1998:ZD1055) heeft uitgemaakt. Het gaat erom wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weide en de verzorging op zich nam en het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. Uit het systeem van de Msw volgt dat de I&R-registratie in beginsel leidend is voor het vaststellen van het fosfaatrecht. Deze kan over het algemeen immers voor juist worden gehouden waar het gaat om de vraag wie de dieren houdt. Dat laat onverlet dat in voorkomende gevallen door de melkveehouder aan de hand van voldoende tegenbewijs aangetoond kan worden dat de I&R registratie niet de werkelijke situatie ten tijde van de peildatum weergeeft. In dat geval dient van de aangetoonde, werkelijk situatie te worden uitgegaan (zie uitspraak van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:679). Niet is in geschil dat op de peildatum 2 juli 2015 15 stuks jongvee op naam van appellante in het I&R systeem stond geregistreerd en dat het fosfaatrecht van appellante in overeenstemming daarmee is vastgesteld. In hetgeen door appellante is aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om in afwijking van de registratie in het I&R-systeem bij het vaststellen van het fosfaatrecht ook de 25 stuks jongvee te betrekken die appellante bij [naam 2] had ondergebracht. [naam 2] kan immers als houder van de dieren worden aangemerkt en de dieren stonden op zijn UBN geregistreerd
.”
7.1.
De Regeling kent een met de Msw vergelijkbaar systeem voor het vaststellen van het referentieaantal. In artikel 1, onder d, van de Regeling is bepaald dat het referentieaantal het aantal runderen van de houder is dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd. Ook voor toepassing van de Regeling is het I&R‑systeem dus in beginsel leidend.
Niet in geschil is dat de 25 stuks uitgeschaard jongvee op de peildatum niet stonden geregistreerd bij appellante. Ook feitelijk waren zij niet aanwezig op haar bedrijf, maar waren zij op het bedrijf van [naam 2] . Of zij op het juiste ubn (uniek bedrijfsnummer) van [naam 2] stonden geregistreerd, omdat zijn eenmanszaak na 31 december 2011 is voortgezet als vennootschap onder firma, en of die bedrijfsoverdracht tijdig is gemeld aan verweerder, is in dit verband niet van betekenis. Dat geldt ook voor de vraag of [naam 2] zelf als houder in de zin van de Regeling, zijnde een producent van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, kon worden aangemerkt. De Regeling vereist immers niet dat runderen slechts mogen worden uitgeschaard naar een andere houder in de zin van de Regeling. Van belang is slechts dat de 25 stuks uitgeschaard jongvee niet bij appellante stonden geregistreerd. Verweerder heeft daarom terecht alleen de runderen die wel bij haar stonden geregistreerd meegenomen bij de vaststelling van haar referentieaantal.
Het betoog faalt in zoverre.
Niet in geschil is dat de 25 stuks uitgeschaard jongvee op de peildatum niet stonden geregistreerd bij appellante. Ook feitelijk waren zij niet aanwezig op haar bedrijf, maar waren zij op het bedrijf van [naam 2] . Of zij op het juiste ubn (uniek bedrijfsnummer) van [naam 2] stonden geregistreerd, omdat zijn eenmanszaak na 31 december 2011 is voortgezet als vennootschap onder firma, en of die bedrijfsoverdracht tijdig is gemeld aan verweerder, is in dit verband niet van betekenis. Dat geldt ook voor de vraag of [naam 2] zelf als houder in de zin van de Regeling, zijnde een producent van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking, kon worden aangemerkt. De Regeling vereist immers niet dat runderen slechts mogen worden uitgeschaard naar een andere houder in de zin van de Regeling. Van belang is slechts dat de 25 stuks uitgeschaard jongvee niet bij appellante stonden geregistreerd. Verweerder heeft daarom terecht alleen de runderen die wel bij haar stonden geregistreerd meegenomen bij de vaststelling van haar referentieaantal.
Het betoog faalt in zoverre.
7.2.
In artikel 11 van de Regeling is een voorziening opgenomen voor uitgeschaarde runderen. Voor de toepassing van artikel 11 is het, anders dan appellante lijkt te veronderstellen, niet vereist dat zowel de uitschaarder als de inschaarder houder in de zin van de Regeling zijn. Als een houder aan kan tonen dat een deel van zijn runderen op het moment van de peildatum was uitgeschaard kan dat in het referentieaantal worden verwerkt. De houder moet hiervoor aantonen dat deze runderen waren uitgeschaard in de periode van 1 januari tot en met 1 juli 2015 en in de periode van 3 juli tot en met 31 december 2015 zijn teruggekomen op het bedrijf. Een verzoek daartoe kon tot uiterlijk 15 april 2017 worden ingediend.
Niet in geschil is dat appellante niet tijdig een dergelijk verzoek heeft gedaan. Zij heeft nadat dit haar op de zitting is gevraagd geen verklaring gegeven op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het uitscharen van runderen als zodanig en het vóór 15 april 2017 indienen van een verzoek ten behoeve van een gunstiger toepassing van de Regeling binnen de invloedsfeer van appellante lagen en het voor haar rekening komt dat zij zich niet of niet tijdig op de hoogte heeft gesteld van de in artikel 11 van de Regeling opgenomen voorziening voor het uitscharen van runderen (vergelijk de uitspraak van het College van 25 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:574).
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Niet in geschil is dat appellante niet tijdig een dergelijk verzoek heeft gedaan. Zij heeft nadat dit haar op de zitting is gevraagd geen verklaring gegeven op grond waarvan de termijnoverschrijding verschoonbaar kan worden geacht. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het uitscharen van runderen als zodanig en het vóór 15 april 2017 indienen van een verzoek ten behoeve van een gunstiger toepassing van de Regeling binnen de invloedsfeer van appellante lagen en het voor haar rekening komt dat zij zich niet of niet tijdig op de hoogte heeft gesteld van de in artikel 11 van de Regeling opgenomen voorziening voor het uitscharen van runderen (vergelijk de uitspraak van het College van 25 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:574).
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
8. Gelet op het voorgaande, ziet het College geen aanleiding het onderzoek te heropenen en verweerder op te dragen de door appellante gevraagde stukken over [naam 2] over te leggen, zoals door haar verzocht. Ook de vraag of aan [naam 2] terecht fosfaatrechten zijn toegekend, ligt, wat er ook zij van de handelwijze van [naam 2] , niet in deze procedure ter beoordeling voor.
Knelgevallenregeling en startersregeling
9. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat vóór de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal als gevolg van de buitengewone omstandigheden minimaal 5% lager is.
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situatie eveneens als knelgeval, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223).
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, na een advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (bijlage bij Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 100, p. 8), een aanvullend knelgeval, namelijk nieuw gestarte bedrijven (startersregeling). Dit artikel maakt, indien aan een cumulatief aantal voorwaarden is voldaan, een compensatie mogelijk van 50% van het verschil tussen de feitelijke melkveebezetting op de peildatum en de op die datum aanwezige stalcapaciteit. Voor de toepassing van de Regeling erkent verweerder deze situatie eveneens als knelgeval, zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast (Kamerstukken II, 2016–2017, 33 037, nr. 223).
9.1.
Een verzoek als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling dient volgens het derde lid uiterlijk op 1 april 2017 te worden ingediend. Appellante heeft niet eerder dan bij brief van 30 oktober 2020 een dergelijk verzoek gedaan. Verweerder kan daarom niet worden tegengeworpen daarop niet te hebben beslist. Overigens voldoet de situatie van appellante niet aan de omschrijving van een van de in die bepaling genoemde knelgevallen. Van bouwwerkzaamheden voor de uitbreiding was geen sprake, aangezien de koeien in de bestaande stal zouden worden gehuisvest. Bovendien biedt deze bepaling verweerder niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar op de peildatum nog niet gerealiseerde groei van de veestapel.
Het betoog faalt in zoverre.
Het betoog faalt in zoverre.
9.2.
De startersregeling kent onder meer als voorwaarden dat het bedrijf beschikt over een vóór 2 juli 2015 ingediende melding als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer, en dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 dan wel tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
Aangezien appellante beschikt over een melding Activiteitenbesluit milieubeheer van 30 juni 2015, is het standpunt van verweerder dat appellante daarover niet beschikt, onjuist. Verweerder heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij vóór 1 januari 2014 geen melk produceerde voor consumptie of verwerking. De ruime lezing die appellante aan deze voorwaarde wenst te geven, namelijk dat zij in 2016 een nieuwe locatie in gebruik heeft genomen, volgt het College niet. De startersregeling is uitdrukkelijk bedoeld voor startende ondernemingen die niet eerder melk hebben geproduceerd en niet voor bestaande ondernemingen die een nieuwe locatie in gebruik nemen.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Aangezien appellante beschikt over een melding Activiteitenbesluit milieubeheer van 30 juni 2015, is het standpunt van verweerder dat appellante daarover niet beschikt, onjuist. Verweerder heeft zich echter terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij vóór 1 januari 2014 geen melk produceerde voor consumptie of verwerking. De ruime lezing die appellante aan deze voorwaarde wenst te geven, namelijk dat zij in 2016 een nieuwe locatie in gebruik heeft genomen, volgt het College niet. De startersregeling is uitdrukkelijk bedoeld voor startende ondernemingen die niet eerder melk hebben geproduceerd en niet voor bestaande ondernemingen die een nieuwe locatie in gebruik nemen.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
Artikel 1 van het EP – individuele en buitensporige last
10. Het College heeft bij de hiervoor genoemde uitspraak van 6 oktober 2020 in de procedure over de aan appellante per 1 januari 2018 toegekende fosfaatrechten al een oordeel gegeven over haar beroep op artikel 1 van het EP. Hetgeen appellante nu aanvoert, heeft grote overeenkomsten met hetgeen zij in die procedure heeft aangevoerd.
10.1.
Het College heeft in die uitspraak overwogen dat de investeringsbeslissingen van appellante niet navolgbaar zijn, gezien het moment in tijd waarop deze zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren. Dat, zoals appellante stelt, zij slechts heeft geïnvesteerd in grond en koeien en pas nadat vaststond dat het melkquotum was afgeschaft en er geen nieuwe maatregelen werden aangekondigd, maakt dat niet anders. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, aldus het College in die uitspraak.
Het College ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Dat appellante de 25 stuks jongvee heeft uitgeschaard in het kader van de uitbreiding van haar bedrijf, behoort tot het ondernemersrisico van appellante. Dat geldt ook voor het feit dat, naar appellante stelt, [naam 2] in strijd met de met hem gemaakte afspraken heeft gehandeld. Dat is een civiele kwestie tussen appellante en [naam 2] , die niet noopt tot een andere toepassing van de Regeling. Daar komt bij dat appellante de mogelijkheid had gebruik te maken van de voorziening van artikel 11 van de Regeling, maar dat niet heeft gedaan.
Het College ziet geen aanleiding in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Dat appellante de 25 stuks jongvee heeft uitgeschaard in het kader van de uitbreiding van haar bedrijf, behoort tot het ondernemersrisico van appellante. Dat geldt ook voor het feit dat, naar appellante stelt, [naam 2] in strijd met de met hem gemaakte afspraken heeft gehandeld. Dat is een civiele kwestie tussen appellante en [naam 2] , die niet noopt tot een andere toepassing van de Regeling. Daar komt bij dat appellante de mogelijkheid had gebruik te maken van de voorziening van artikel 11 van de Regeling, maar dat niet heeft gedaan.
10.2.
Het College begrijpt dat appellante financieel wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat verweerder appellante de risico’s die zijn verbonden aan haar bedrijfskeuzes mag laten dragen.
10.3.
De conclusie is dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
Het betoog faalt.
Het betoog faalt.
Verzoek om schadevergoeding
Materiële schade
11. Appellante heeft verzocht om vergoeding van door haar geleden omzetschade en schade door het leasen van fosfaatrechten. Uit het voorgaande blijkt dat het wijzigingsbesluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 februari 2019, niet onrechtmatig is. Al om die reden wordt dat verzoek afgewezen.
Immateriële schade - overschrijding redelijke termijn
12. Appellante heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
12.1.
Voor zover appellante heeft gesteld dat voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn niet moet worden uitgegaan van de datum waarop verweerder haar bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 heeft ontvangen, maar van de ontvangstdatum van een reeds op 29 mei 2017 door haar gemaakt bezwaar tegen een eerder aan haar opgelegde geldsom over periode 1, wordt dit niet gevolgd. Op het door appellante op 29 mei 2017 gemaakte bezwaar heeft verweerder beslist, waarbij het besluit waarbij de geldsom is opgelegd is ingetrokken. Tegen dit besluit op bezwaar is geen rechtsmiddel aangewend. Daarmee is die procedure ten einde gekomen. Nu de onderhavige procedures zijn aangevangen met de door appellante gemaakte bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5, dient voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn te worden uitgegaan van de ontvangstdatum van die bezwaren.
12.2.
Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de periodes 1 tot en met 4 ontvangen op 12 januari 2018 en het bezwaarschrift voor periode 5 op 31 januari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan een half jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade. Vanwege de onderlinge samenhang wordt dat bedrag voor de vijf zaken gezamenlijk toegekend, waarbij voor de aanvang van de redelijke termijn is uitgegaan van het eerst ingediende bezwaarschrift.
12.3.
Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.
Slotsom
13. Het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 is niet‑ontvankelijk.
13. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 februari 2019, is ongegrond.
13. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het verzoek om schadevergoeding wordt voor het meer gevraagde afgewezen.
13. Reeds gezien het feit dat verweerder de bestreden besluiten 1 tot en met 5 heeft ingetrokken en heeft vervangen door het wijzigingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep, waarbij de vijf zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Het College ziet verder aanleiding om de Staat te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het College ziet verder aanleiding om de Staat te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit, zoals aangevuld bij het besluit van 23 februari 2019, ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
- wijst het verzoek om schadevergoeding voor het meer gevraagde af;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.362,50;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie