Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1187
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats]
(gemachtigde: mr. A.C. van Langen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Maashorst, voorheen het college van burgemeester en wethouders van Uden (het college van b en w)
(gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop
Met het besluit van 17 november 2020 (afwijzingsbesluit) heeft het college van b en w het verzoek van [naam 1] om een ontheffing van het verbod opgenomen in artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet (Wtw) afgewezen.
[naam 1] heeft bezwaar gemaakt tegen het afwijzingsbesluit en heeft op 10 juni 2021 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.
Met het besluit van 8 juni 2021 (bestreden besluit) heeft het college van b en w het bezwaar tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft nadere gronden van beroep ingediend.
Het college van b en w heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 15 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en voor het college van b en w zijn gemachtigde en [naam 2] .
In verband met het verzoek van [naam 1] om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
Overwegingen
1.1
[naam 1] heeft op 1 oktober 2020 het college van b en w verzocht om een ontheffing van het verbod in artikel 2, eerste lid, van de Wtw om winkels gedurende de week tussen 22:00 uur en 06:00 uur voor publiek geopend te hebben.
1.2
Met het bestreden besluit heeft het college van b en w de afwijzing van het ontheffingsverzoek in stand gelaten. Volgens het college van b en w kan op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Uden houdende regels omtrent winkeltijden (Verordening) alleen voor incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard een ontheffing van het verbod van artikel 2, eerste lid, van de Wtw worden verleend.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing
2 Het College stelt vast dat [naam 1] geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, omdat inmiddels alsnog op zijn bezwaar is beslist. Het College zal het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing daarom niet-ontvankelijk verklaren.
Het beroep tegen het bestreden besluit
3.1.1
[naam 1] voert – samengevat en zakelijk weergegeven – het volgende aan. In het bestreden besluit wordt onder verwijzing naar de Verordening gesteld dat er geen sprake is van strijd met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van
12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). Er is geen verdere of andere motivering opgenomen waarom er geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. In de Verordening moet specifiek worden onderbouwd dat de voorschriften uit de Verordening voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn, met name wat betreft de noodzakelijkheid en de evenredigheid. Omdat die onderbouwing ontbreekt, is de Verordening in strijd met de Dienstenrichtlijn. Uit het bestreden besluit, noch uit de Verordening blijkt waarom verkoop van levensmiddelen een negatieve invloed zou hebben op de leefbaarheid van de gemeente, de openbare orde en veiligheid of bescherming van het stedelijk milieu. Ingeval het College oordeelt dat de Verordening niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn betoogt [naam 1] dat het college van b en w geen concreet onderzoek heeft gedaan naar de mogelijke gevolgen van de verruiming van de openingstijden voor de openbare orde of veiligheid dan wel het woon- en leefklimaat ter plaatse in verband met de beoogde exploitatie van de nachtwinkel. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn). Er is geen verdere of andere motivering opgenomen waarom er geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. In de Verordening moet specifiek worden onderbouwd dat de voorschriften uit de Verordening voldoen aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn, met name wat betreft de noodzakelijkheid en de evenredigheid. Omdat die onderbouwing ontbreekt, is de Verordening in strijd met de Dienstenrichtlijn. Uit het bestreden besluit, noch uit de Verordening blijkt waarom verkoop van levensmiddelen een negatieve invloed zou hebben op de leefbaarheid van de gemeente, de openbare orde en veiligheid of bescherming van het stedelijk milieu. Ingeval het College oordeelt dat de Verordening niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn betoogt [naam 1] dat het college van b en w geen concreet onderzoek heeft gedaan naar de mogelijke gevolgen van de verruiming van de openingstijden voor de openbare orde of veiligheid dan wel het woon- en leefklimaat ter plaatse in verband met de beoogde exploitatie van de nachtwinkel. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
3.1.2
In de door [naam 1] voorafgaand aan de zitting toegezonden aantekeningen heeft hij nog het volgende aangevoerd. Het tussen 22.00 en 06.00 uur gesloten zijn van een winkel leidt tot discriminatie van fysieke detailhandelaren ten opzichte van online-winkels. Verder is openstelling op basis van een vergunning een minder vergaande variant. Hiermee ontstaat een toetsmoment waarbij op basis van concrete omstandigheden onderzocht kan worden wat de gevolgen zijn van verruiming van de openstelling. De conclusie is dat artikel 2 van de Wtw en artikel 3 van de Verordening onevenredig en in strijd met de Dienstenrichtlijn zijn. Tot slot wijst [naam 1] erop dat in Uden, na de samenvoeging van de gemeente Uden met de gemeente Landerd tot de gemeente Maashorst, sinds 1 augustus 2023 een nieuwe Verordening winkeltijden gemeente Maashorst 2023 (Verordening Maashorst 2023) geldt. Daarin is onder artikel 3 de mogelijkheid van een individuele vrijstelling op aanvraag opgenomen. Volgens [naam 1] was ook het college van b en w kennelijk van mening dat de oude regeling niet voldeed en is er gekozen voor een ruimere, individuele benadering.
3.2.1
Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wtw bepaalt dat het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
Artikel 3, tweede lid, van de Wtw bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid kan verlenen om in de gevallen, in de verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op daartoe strekkend verzoek ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.
3.2.2
Artikel 3 (‘Individuele ontheffingen openstelling op werkdagen voor 6.00 uur en na 22.00 uur’), eerste lid, van de Verordening bepaalde (ten tijde hier van belang) dat het college op aanvraag ontheffing kan verlenen van de in artikel 2, eerste lid, van de Winkeltijdenwet vervatte verboden voor incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard.
3.3
Het College is met [naam 1] van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van [naam 1] dat – kort gezegd – de weigering hem een ontheffing te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat [naam 1] door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit zal het College hierna bij de bespreking van de overige beroepsgronden verder toelichten.
3.4.1
Voor zover [naam 1] aanvoert dat artikel 2 van de Wtw in strijd is met het evenredigheidsbeginsel moet worden geoordeeld dat het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht (zie onder 9.7 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Omdat de Wtw een wet in formele zin is, kan artikel 2 van de Wtw daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
3.4.2
Anders dan [naam 1] verder aanvoert kan de verkoop via fysieke winkels hier niet op één lijn worden gesteld met onlineverkoop. De mogelijke gevolgen voor de openbare orde en veiligheid, alsook het woon- en leefklimaat zijn daarvoor te verschillend. Van discriminatie is dan ook geen sprake.
3.4.3
Verder ziet het College in wat [naam 1] aanvoert geen aanknopingspunten voor de conclusie dat artikel 2 van de Wtw en artikel 3 van de Verordening in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn of dat artikel 3 van de Verordening in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Dienstenrichtlijn verzet zich op zich zelf genomen niet tegen het verbod om een winkel voor het publiek geopend te hebben op werkdagen voor 6 uur en na
22 uur. Het college van b en w heeft uiteengezet dat het stelsel van de Wtw en de Verordening gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, namelijk het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en de bescherming van het stedelijk milieu (woon- en leefklimaat). Deze belangen vormen dwingende redenen van algemeen belang, zo volgt uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Verder heeft het college van
b en w gemotiveerd uiteengezet dat en waarom het stelsel van de Verordening geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken en niet verder gaat dan nodig, terwijl die doelen niet met andere minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Om grip te houden op de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente en op het stedelijk milieu van de gemeente heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om in de Verordening alleen in de situatie van incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard een ontheffing te verlenen en niet voor het permanent kunnen openen van een winkel voor 6 uur en na 22 uur. Alleen in de situatie van incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard weegt het belang van de winkelier in voorkomende gevallen zwaarder dan het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat in de buurt van de betreffende winkel, juist vanwege de beperkte mate van overlast die daarmee gepaard gaat. Het college van b en w heeft uiteengezet dat winkels in Uden voor het grootste gedeelte van de dag open mogen zijn (vanaf 06.00 uur tot 22.00 uur) en dat het openen van een winkel in de periode tussen 22.00 uur en 06.00 uur leidt tot meer activiteiten in de late avond en de nacht. Omwonenden van de winkels zullen dan al snel te maken krijgen met overlast en daarmee met een verslechterd woon- en leefklimaat, terwijl de verkoop van alcohol in de nacht ertoe leidt dat die in de openbare ruimte (door jongeren) wordt genuttigd wat gepaard gaat met gedrag dat de openbare orde verstoort. Op de zitting heeft het college van b en w bovendien nog gewezen op de specifieke omstandigheden in Uden als relatief kleine woonkern, met veel woningen boven winkels. Volgens het college van b en w trekken nachtwinkels klanten die verhoudingsgewijs veel overlast veroorzaken, met name omdat een belangrijk deel van het winkelassortiment bestaat uit alcoholhoudende dranken. Dit bleek ook toen in Uden enige tijd een, inmiddels weer gesloten, illegale nachtwinkel open was.
22 uur. Het college van b en w heeft uiteengezet dat het stelsel van de Wtw en de Verordening gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, namelijk het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en de bescherming van het stedelijk milieu (woon- en leefklimaat). Deze belangen vormen dwingende redenen van algemeen belang, zo volgt uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Verder heeft het college van
b en w gemotiveerd uiteengezet dat en waarom het stelsel van de Verordening geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken en niet verder gaat dan nodig, terwijl die doelen niet met andere minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Om grip te houden op de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente en op het stedelijk milieu van de gemeente heeft de gemeenteraad ervoor gekozen om in de Verordening alleen in de situatie van incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard een ontheffing te verlenen en niet voor het permanent kunnen openen van een winkel voor 6 uur en na 22 uur. Alleen in de situatie van incidentele bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard weegt het belang van de winkelier in voorkomende gevallen zwaarder dan het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat in de buurt van de betreffende winkel, juist vanwege de beperkte mate van overlast die daarmee gepaard gaat. Het college van b en w heeft uiteengezet dat winkels in Uden voor het grootste gedeelte van de dag open mogen zijn (vanaf 06.00 uur tot 22.00 uur) en dat het openen van een winkel in de periode tussen 22.00 uur en 06.00 uur leidt tot meer activiteiten in de late avond en de nacht. Omwonenden van de winkels zullen dan al snel te maken krijgen met overlast en daarmee met een verslechterd woon- en leefklimaat, terwijl de verkoop van alcohol in de nacht ertoe leidt dat die in de openbare ruimte (door jongeren) wordt genuttigd wat gepaard gaat met gedrag dat de openbare orde verstoort. Op de zitting heeft het college van b en w bovendien nog gewezen op de specifieke omstandigheden in Uden als relatief kleine woonkern, met veel woningen boven winkels. Volgens het college van b en w trekken nachtwinkels klanten die verhoudingsgewijs veel overlast veroorzaken, met name omdat een belangrijk deel van het winkelassortiment bestaat uit alcoholhoudende dranken. Dit bleek ook toen in Uden enige tijd een, inmiddels weer gesloten, illegale nachtwinkel open was.
3.4.4
Dat in de nieuw gevormde gemeente Maashorst inmiddels de Verordening Maashorst 2023 geldt, betekent niet dat artikel 3, eerste lid, van de Verordening in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het college van b en w heeft op de zitting toegelicht dat de gemeenteraad bij de samenvoeging van de gemeenten Uden en Landerd tot de gemeente Maashorst, voor de nieuw op te stellen winkeltijdenverordening, heeft gekozen voor de tekst van de winkeltijdenverordening die destijds gold in de gemeente Landerd. Er is toen niet bewust stil gestaan bij de mogelijkheid dat de tekst van de aldus tot stand gekomen Verordening Maashorst 2023 kon worden beschouwd als een keuze voor een ruimer stelsel van individuele vrijstellingen. De keuze voor een stelsel van individuele vrijstellingen, die door de gemeenteraad van Maashorst in 2023 al dan niet bewust voor de nieuwe gemeente Maashorst is gemaakt, heeft niet tot gevolg dat de keuze voor een stelsel van incidentele vrijstellingen en geen permanente vrijstellingen, die in 2020 door de gemeenteraad van Uden is gemaakt, niet (meer) als noodzakelijk en evenredig kan worden beschouwd in het licht van de Dienstenrichtlijn.
3.5
Uit het voorgaande volgt dat het college van b en w met het verweerschrift de afwijzing van het verzoek van [naam 1] om een ontheffing van het verbod opgenomen in artikel 2, eerste lid, van de Wtw onder verwijzing naar en op grond van de Verordening afdoende heeft gemotiveerd. De motiveringsplicht van het college van b en w gaat niet zo ver dat het zelf een onderzoek had moeten doen naar de mogelijke gevolgen van de verruiming van de openingstijden voor de openbare orde of veiligheid dan wel het woon- en leefklimaat ter plaatse. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is daarom geen sprake.
4 Dit bekent dat het beroep voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit ongegrond is.
De overschrijding van de redelijke termijn
5.1
[naam 1] heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
5.2
De termijn is begonnen op 4 december 2020, de datum waarop het college van b en w het bezwaarschrift heeft ontvangen. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met ruim vijftien maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. [naam 1] heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 1.500,-.
5.3
De behandeling van het bezwaar heeft meer dan een half jaar in beslag genomen en de behandeling van het beroep heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan het college van b en w als aan het College toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van het college van b en w en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van 1 maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het resterende deel, een periode van 14 maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb het college van b en w veroordelen tot betaling van een bedrag van € 100,- (1/15 x € 1.500,-) en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.400,- (14/15 x € 1.500,-).
Proceskosten en griffierecht
6.1
In het hiervoor onder 3.3 vastgestelde motiveringsgebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door [naam 1] betaalde griffierecht van € 181,- aan hem wordt vergoed en het college van b en w te veroordelen in de proceskosten van [naam 1] in verband met het indienen van het beroepschrift. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 875,-
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor van 1).
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor van 1).
6.2
Het College veroordeelt zowel het college van b en w als de Staat in de kosten die [naam 1] in verband met zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijze heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor van 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij het college van b en w en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt het college van b en w om aan [naam 1] een schadevergoeding van € 100,- te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden om aan [naam 1] een schadevergoeding van
€ 1.400,- te betalen;
€ 1.400,- te betalen;
- draagt het college van b en w op het betaalde griffierecht van € 181,- aan [naam 1] te vergoeden;
- veroordeelt het college van b en w in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van in totaal € 1.093,75;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van in totaal
€ 218,75.
€ 218,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.S.J. Albers en mr. F.J. van Ommeren, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2024.
w.g. A. Venekamp w.g. H. Caglayankaya